Постановление Уставного Суда Свердловской области от 13.10.2005 б/н

 

                    Именем Свердловской области                    

                           УСТАВНЫЙ СУД                            

                       СВЕРДЛОВСКАЯ ОБЛАСТЬ                        

                     П О С Т А Н О В Л Е Н И Е                     

 по делу о соответствии Уставу Свердловской области постановления
     Главы города Екатеринбурга от 17 мая 2005 года № 455 «Об
  утверждении Порядка действий Администрации города Екатеринбурга
по переводу жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений
 в жилые помещения на территории муниципального образования
                     «город Екатеринбург»

13 октября 2005 года                             город Екатеринбург

      Уставный Суд Свердловской области в составе Председателя Суда 
В.И.  Задиоры,  судей А.В. Гусева, Н.А. Жилина, Н.Д. Мершиной, Д.Н. 
Разина,  с участием гражданина Шкопа И.Л., обратившегося с запросом 
в  Уставный  Суд, представителей заявителя – адвоката Фомина А.А. и 
Иванова  А.С., представителя Главы города Екатеринбурга, как органа 
принявшего   оспариваемый  акт,  Корлыхановой  Е.А.,  представителя  
Екатеринбургской      городской     Думы     Ситника     А.В.     ,     
     рассмотрел в открытом заседании  дело  о  соответствии  Уставу
Свердловской области постановления Главы города Екатеринбурга от 17
мая 2005 года № 455 «Об утверждении Порядка действий  Администрации
города   Екатеринбурга   по  переводу  жилых  помещений  в  нежилые
помещения и нежилых  помещений  в  жилые  помещения  на  территории
муниципального образования «город Екатеринбург».
     Заслушав сообщение судьи-докладчика  Д.Н.  Разина,  объяснения
Шкопа  И.Л.,  представителей заявителя, представителей Главы города
Екатеринбурга  и  Екатеринбургской   городской   Думы,   исследовав
материалы дела, Уставный Суд
                            УСТАНОВИЛ:                             
     1. Гражданин Шкоп И.Л., проживающий  в  городе  Екатеринбурге,
обратился   в   Уставный  Суд  с  запросом  о  соответствии  Уставу
Свердловской области постановления Главы города Екатеринбурга от 17
мая  2005 года № 455 «Об утверждении Порядка действий Администрации
города  Екатеринбурга  по  переводу  жилых  помещений   в   нежилые
помещения  и  нежилых  помещений  в  жилые  помещения на территории
муниципального образования «город Екатеринбург».
     Заявитель считает, что обжалуемое Постановление  Главы  города
Екатеринбурга   ущемляет   его  права  и  не  соответствует  Уставу
Свердловской области, поскольку нарушает общие принципы организации
местного   самоуправления,  а  также  в  связи  с  неопубликованием
Постановления для всеобщего сведения.
     Постановлением Главы города Екатеринбурга от 17 мая 2005  года
№    455   утверждены   Порядок   действий   Администрации   города
Екатеринбурга по переводу жилых помещений  в  нежилые  помещения  и
нежилых  помещений  в  жилые помещения на территории муниципального
образования «город Екатеринбург» (пункт 1, Приложение  № 1),  форма
акта  приемочной  комиссии  (пункт  2,  Приложение  № 2),  а  также
поручено заместителю Главы города подготовить Положение  о  порядке
перевода  жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в
жилые помещения и на  него  же  возложен  контроль  за  исполнением
настоящего Постановления (пункты 3, 4).
     Форма  акта  приемочной  комиссии,  утвержденная   пунктом   2
оспариваемого  Постановления,  по  своему  характеру  и значению не
относится к числу тех, которые подлежат проверке Уставным Судом,  в
связи  с  чем  дело  в этой части подлежит прекращению на основании
пункта  1.2  статьи  67  Областного  закона   «Об   Уставном   Суде
Свердловской области».
     Пункты 3 и 4 постановления Главы города от 17 мая 2005 года  №
455  не носят нормативного характера, и их проверка на соответствие
Уставу Свердловской области не входит в компетенцию Уставного Суда.
Дело  в этой части также подлежит прекращению на основании статьи 4
и  пункта  1.1  статьи  67  Областного  закона  «Об  Уставном  Суде
Свердловской области».
     Нормативные положения, содержащиеся в пункте 33  Порядка,  уже
были  предметом рассмотрения Уставного Суда Свердловской области по
делу о соответствии Уставу Свердловской области пунктов  3.1,  5.7,
5.8  Положения  «О порядке перевода жилых помещений (жилых домов) в
нежилые на территории города Екатеринбурга», утвержденного решением
городской   Думы   от   14   октября   1997  года  № 26/10,  и  его
постановлением от 24 мая 2005  года  признаны  не  соответствующими
Уставу   Свердловской   области.   Поскольку  данное  Постановление
Уставного  Суда  сохраняет  свою  силу,  дело  в  этой   части,   в
соответствии  со статьями 44 (пункт 1.3) и 67 (пункт 1.1), подлежит
прекращению.
     Пунктом 2 Приложения  № 1  предусматривается,  что  «настоящий
Порядок  не является нормативным правовым актом общего значения (не
определяет права и обязанности граждан,  юридических  лиц,  органов
государственной  власти  и  государственных  учреждений  в процессе
осуществления  процедуры  перевода  жилых   помещений   в   нежилые
помещения  и  нежилых  помещений  в  жилые  помещения)»  и является
обязательным для исполнения только для уполномоченных муниципальных
служащих.
     По  мнению  представителя  Главы  города  Екатеринбурга,  этот
правовой  акт  не  является  нормативным  и  поэтому  не может быть
предметом рассмотрения в Уставном Суде.
     В соответствии  с  Законом  Свердловской  области  «О правовых
актах в Свердловской области» (статья 2) нормативный правовой акт —
правовой акт, содержащий нормы права (рассчитанные на  многократное
применение   правила  поведения,  устанавливающие,  изменяющие  или
прекращающие  права,   обязанности,   ответственность   персонально
неопределенного  круга  лиц  и (или) предусматривающие утверждение,
введение в действие,  толкование,  приостановление  либо  признание
утратившим   силу   нормативного   правового  акта);  ненормативный
(индивидуальный)   правовой   акт —   правовой   акт,    содержащий
индивидуальные  предписания, рассчитанные на однократное применение
и адресованные конкретному лицу (лицам).
     При принятии правовых актов и отнесении их к  нормативным  или
ненормативным     органы     местного     самоуправления     должны
руководствоваться этими критериями.
     Утвержденный  пунктом  1  оспариваемого  Постановления   Главы
города   Екатеринбурга   Порядок   действий   Администрации  города
Екатеринбурга по переводу жилых помещений  в  нежилые  помещения  и
нежилых  помещений  в  жилые помещения на территории муниципального
образования «город Екатеринбург» (Приложение  №  1)  отвечает  всем
указанным  выше  признакам  нормативного правового акта и поэтому в
соответствии со статьей 4 (пункт 2) Областного закона «Об  Уставном
Суде   Свердловской  области»  может  быть  предметом  рассмотрения
Уставного Суда.
     2. Принятие решения об использовании помещения для  проживания
или в иных целях является прерогативой собственника. Предназначение
права собственности как гарантируемого и  охраняемого  Конституцией
Российской  Федерации  субъективного  права  состоит  в  том, чтобы
обеспечить  его  обладателям   определенную   степень   свободы   в
экономической  сфере. Вместе с тем в рамках правового регулирования
отношений собственности на помещение это право в  силу  Конституции
Российской  Федерации  (статья  71,  пункт «в»; статья 55, часть 3)
может быть ограничено законодателем в установленных  ею  целях,  то
есть  с  учетом  основных  конституционных  ценностей.  Требование,
вытекающее из взаимосвязанных  положений  статей  7  (часть  1),  8
(часть  2)  и  17  (часть  3)  Конституции  Российской Федерации, о
необходимости соотнесения принадлежащего лицу права собственности с
правами  и свободами других лиц означает, что собственник вправе по
своему  усмотрению  совершать  в   отношении   принадлежащего   ему
имущества  любые  действия,  если  они  не противоречат закону и не
нарушают права и законные интересы других лиц.
     Введение  федеральным   законодателем   в   Жилищном   кодексе
Российской  Федерации  специального  порядка  принятия  решения  об
использовании   собственником   жилого   помещения   регламентирует
содержание    права   собственности,   возлагая   на   собственника
дополнительные обязанности и обременения.
     Статьей 14 (пункт 6  части  1)  Жилищного  кодекса  Российской
Федерации  к  компетенции  органов местного самоуправления отнесено
принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений
в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения.
     По вопросам осуществления данного полномочия  органы  местного
самоуправления  вправе  принимать  муниципальные  правовые  акты  в
соответствии  с  положениями,  установленными   Жилищным   кодексом
Российской Федерации (часть 7 статьи 5).
     В частности, Глава города может в пределах  своей  компетенции
определить  порядок действий Администрации города по переводу жилых
помещений  в  нежилые  помещения  и  нежилых  помещений   в   жилые
помещения. Однако при этом не должны ущемляться права собственников
переводимых   помещений,   изменяться   установленные   федеральным
законодателем  условия  и  порядок перевода (статьи 22–24 Жилищного
кодекса Российской Федерации).
     Анализ рассматриваемого Порядка показывает, что содержащиеся в
нем    положения   регулируют   не   только   процедурные   вопросы
деятельности  Администрации  города   Екатеринбурга   по   переводу
помещений,  но  и  адресованы  собственникам переводимых помещений,
затрагивают их права и в  целом  устанавливают  иной,  отличный  от
федерального законодательства, порядок перевода помещений.
     Так,  в  подпункте  4   пункта   9   и   пункте   10   Порядка
предусматривается  обязанность  заявителя  согласовывать  проект по
переустройству и перепланировке с Главным управлением  архитектуры,
градостроительства     и    регулирования    земельных    отношений
Администрации  города  Екатеринбурга.  Между  тем  органы  местного
самоуправления  полномочиями по согласованию проектной документации
действующим законодательством не наделены.
     В пункте 11 Порядка устанавливается  иной,  чем  предусмотрено
градостроительным  законодательством  Российской  Федерации, состав
проектной документации,  в  то  время  как  правовое  регулирование
архитектурно-строительного    проектирования    не    относится   к
полномочиям  органов  местного  самоуправления   и   осуществляется
федеральным  законодателем (статья 8 и статья 48 Градостроительного
кодекса Российской Федерации).
     В пункте 15 Порядка Глава города включил в состав комиссии  по
рассмотрению  представленных  заявителем  документов представителей
Роспотребнадзора  и  Госавтоинспекции,  в  пункте   30   в   состав
приемочной  комиссии  - представителей государственного санитарного
надзора, государственного пожарного надзора, проектной организации,
разработавшей  проект,  чем  регламентировал деятельность некоторых
территориальных  подразделений  государственных  органов,  а  также
физических       и       юридических       лиц,      осуществляющих
архитектурно-строительное проектирование.
     В   соответствии   с   правовой   позицией,   обоснованной   в
Постановлении Уставного Суда Свердловской области от 5 октября 1999
года по делу «О соответствии Уставу  Свердловской  области  пунктов
1.1,  1.2,  3.9,  3.12, 3.13 Положения о переводе жилых помещений в
нежилые, утвержденного постановлением Главы города Екатеринбурга от
05.02.97  года  №  71...»,  государственные органы либо подразделения
соответствующих государственных органов не входят в систему органов
местного самоуправления муниципального образования.
     Если  в   полномочия   этих   органов   входит   осуществление
соответственно  санитарно-эпидемиологического,  пожарного  надзора,
обеспечение  безопасности  дорожного  движения,  названные   органы
должны    осуществлять    контроль    и   надзор   за   соблюдением
соответствующих норм  и  правил  при  переводе  жилых  помещений  в
нежилые,    переоборудовании,    переустройстве    и    последующем
использовании этих помещений, мест общего пользования,  прилегающей
территории,  линий  электро  -, газо-, водоснабжения и т. п. Однако
формы и  порядок  осуществления  контроля  и  надзора  определяются
самими   этими   органами  в  соответствии  с  законодательством  и
ведомственными нормативными актами, регулирующими их статус.
     Поэтому   нормативные   правовые   акты    органов    местного
самоуправления,   содержащие  положения,  которыми  устанавливаются
формы осуществления государственными органами  своих  полномочий  и
порядок   реализации   их   компетенции,  нарушают  общие  принципы
организации  местного  самоуправления  и  не  соответствуют  Уставу
Свердловской области.
     Правовые нормы, содержащиеся в  пунктах  16  и  22  Порядка  и
регулирующие  сроки  принятия решения о переводе и выдачи заявителю
постановления Главы города, носят неопределенный  и  противоречивый
характер,  позволяют толковать исполнителями сроки произвольно, что
может привести к нарушению прав заявителей.
     Согласно правовой  позиции  Конституционного  Суда  Российской
Федерации,  неоднократно  выраженной им (Постановления от 25 апреля
1995 года, 11 марта 1998 года, 16 марта 1998  года,  15  июня  1998
года   и   др.),   признака  неопределенности  правовой  нормы  уже
достаточно для  ее  дисквалификации  во  всех  случаях,  когда  эта
неопределенность     влечет    произвольное    толкование    закона
правоприменителем,  нарушающее  конституционный  принцип  равенства
(статья 19 Конституции Российской Федерации).
     В пункте 22  Порядка  предусматривается  выдача  заявителю  не
предусмотренного    действующим    законодательством    документа —
постановления Главы города вместо утвержденного, в  соответствии  с
частью   5   статьи  23  Жилищного  кодекса  Российской  Федерации,
постановлением Правительства  Российской  Федерации  от  10.08.2005
года  №  502  уведомления  о  переводе  (отказе  в переводе) жилого
(нежилого) помещение в нежилое (жилое) помещение. Пункт 26 Порядка,
определяющий  содержание  постановления  Главы  города  о переводе,
устанавливает сроки и  время  проведения  работ  по  перепланировке
(переустройству),  а также перечень используемых механизмов, что не
предусматривается  уведомлением  о  переводе  (отказе  в  переводе)
жилого   (нежилого)   помещение   в   нежилое   (жилое)  помещение,
утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации  от
10.08.2005 года № 502. Следовательно, форма и содержание документа,
принимаемого  органом  местного  самоуправления,  не  соответствует
федеральному законодательству.
     Пункты 27, 28,  29  Порядка  предусматривают  различные  формы
строительного  контроля  со стороны органов местного самоуправления
при проведении  работ  по  переустройству  и  (или)  перепланировке
переводимого   помещения.   Между   тем   строительный  контроль  в
соответствии с действующим законодательством не входит в полномочия
органов местного самоуправления.
     Рассмотренные выше правовые положения в их системной  связи  с
иными нормами оспариваемого нормативного акта создают на территории
муниципального образования  «город  Екатеринбург»  собственное,  не
соответствующее    федеральному   законодательству,   регулирование
перевода жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений  в
жилые  помещения,  в  результате  чего  допускается  ущемление прав
собственников   и   вмешательство   в   компетенцию    федерального
законодателя.
     3. В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции  Российской
Федерации  любые  нормативные  правовые  акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, не могут  применяться,
если они не опубликованы для всеобщего сведения.
     Постановление Главы города Екатеринбурга от 17.05.2005 года  №
455,  затрагивающее права и обязанности граждан, их объединений, не
было опубликовано (обна родовано).
     Местное самоуправление в Свердловской  области  осуществляется
на  основе  общих  принципов  организации  местного самоуправления,
установленных  Конституцией  Российской  Федерации  и  федеральными
законами (статья 90 Устава Свердловской области).
     К общим принципам организации местного самоуправления, как это
неоднократно    обосновано    в   Постановлениях   Уставного   Суда
Свердловской области (от 7.07.1999 года,  05.10.99  года,  06.12.99
года  и  др.)  относятся,  в  частности,  принципы  невмешательства
органов   местного    самоуправления    в    компетенцию    органов
государственной власти и законности в деятельности органов местного
самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов.
     С учетом изложенного,  утвержденный  пунктом  1  постановления
Главы  города  Екатеринбурга  от  17  мая  2005 года  № 455 Порядок
действий  Администрации  города  Екатеринбурга  по  переводу  жилых
помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения
на  территории  муниципального  образования  «город   Екатеринбург»
(Приложение № 1) нарушает указанные выше общие принципы организации
местного  самоуправления  и  не  соответствует  статье  90   Устава
Свердловской области.
     Руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона
«О  судебной  системе  Российской  Федерации», статьей 59 (пункт 4)
Устава Свердловской области, статьями 67,  76,  77,  86  Областного
закона «Об Уставном Суде Свердловской области», Уставный Суд
                            ПОСТАНОВИЛ:                            
     1. Признать не соответствующими Уставу  Свердловской  области,
его  статье 90, Порядок действий Администрации города Екатеринбурга
по переводу жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений
в  жилые  помещения на территории муниципального образования «город
Екатеринбург», утвержденный пунктом 1  постановления  Главы  города
Екатеринбурга  от  17  мая  2005 года № 455 «Об утверждении Порядка
действий  Администрации  города  Екатеринбурга  по  переводу  жилых
помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения
на  территории  муниципального  образования  «город   Екатеринбург»
(Приложение №1) по содержанию норм и в связи с его неопубликованием
(необнародованием).
     2. Прекратить  производство   по   делу   в   части   проверки
соответствия   Уставу   Свердловской   области   пунктов  2,  3,  4
постановления Главы города Екатеринбурга от 17 мая 2005 года № 455,
поскольку  их  положения  не  относятся  к  числу вопросов, которые
регулируются Уставом  Свердловской  области,  или  их  проверка  не
входит в компетенцию Уставного Суда Свердловской области.
     3. Прекратить  производство   по   делу   в   части   проверки
соответствия Уставу Свердловской области пункта 33 Порядка действий
Администрации города Екатеринбурга по переводу  жилых  помещений  в
нежилые   помещения  и  нежилых  помещений  в  жилые  помещения  на
территории   муниципального   образования   «город    Екатеринбург»
(Приложение   № 1),   утвержденного   постановлением  Главы  города
Екатеринбурга от 17 мая 2005 года № 455.
     4. Акты   или   их   отдельные   положения,   признанные    не
соответствующими  Уставу Свердловской области, утрачивают силу и не
подлежат применению независимо от решения об  отмене  органами,  их
принявшими.
     5. Настоящее Постановление является основанием  для  отмены  в
установленном  порядке  нормативных правовых актов органов местного
самоуправления на территории Свердловской области, содержащих такие
же положения.
     6. Настоящее     Постановление     подлежит      обязательному
опубликованию  в  семидневный  срок  в  «Областной газете», а также
должно быть опубликовано в «Собрании законодательства  Свердловской
области».

                                  Уставный Суд Свердловской области