Постановление Законодательного Собрания Ульяновской области от 20.07.2006 № 56/673

 



             ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ

                             ПОСТАНОВЛЕНИЕ


от 20.07.2006                                                 N 56/673


      О проекте федерального закона N 312460-4 "О муниципальной
                    службе в Российской Федерации"


     Рассмотрев пункт 50 выписки из протокола N 170  заседания  Совета
Государственной  Думы  Федерального  Собрания  Российской Федерации от
29 июня 2006 года, Законодательное Собрание области постановляет:
     1. Поддержать   проект   федерального   закона   N   312460-4  "О
муниципальной службе в Российской  Федерации"  с  учетом  замечаний  и
предложений, изложенных в отзыве (приложение).
     2. Направить настоящее постановление  в  Комитет  Государственной
Думы по вопросам местного самоуправления.


Председатель
Законодательного Собрания                                    Б.И.Зотов



                                    Приложение
                                    к постановлению Законодательного
                                    Собрания Ульяновской области
                                    "О проекте федерального закона
                                    N 312460-4 "О муниципальной службе
                                    в Российской Федерации"


    Отзыв Законодательного Собрания Ульяновской области на проект
        федерального закона N 312460-4 "О муниципальной службе
                       в Российской Федерации"


     Законодательным Собранием Ульяновской области  рассмотрен  проект
федерального  закона  N  312460-4 "О муниципальной службе в Российской
Федерации" (далее - законопроект),  внесенный в  Государственную  Думу
Федерального  Собрания  Российской  Федерации  Президентом  Российской
Федерации.
     Законопроектом предлагается    установить   порядок   поступления
граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождения и
прекращения,  а  также определить основы правового положения (статуса)
муниципальных служащих.
     В целом    положительно    оценивая    концепцию   законопроекта,
предусматривающую формирование баланса полномочий федеральных  органов
государственной   власти,  органов  государственной  власти  субъектов
Российской Федерации и органов  местного  самоуправления  по  вопросам
регулирования  муниципальной  службы  как  в целях обеспечения единого
статуса муниципальных служащих,  так и  в  целях  максимального  учета
национальных,   культурных,  исторических  и  иных  местных  традиций,
Законодательное Собрание Ульяновской области в  то  же  время  считает
необходимым  представить  в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации следующие предложения и замечания.
     1. Частью  2  статьи  1  законопроекта определенное в Федеральном
законе от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в
Российской   Федерации"  понятие  "выборная  муниципальная  должность"
заменяется понятием "муниципальная должность". Такая терминологическая
замена,  по нашему мнению,  должна сопровождаться изложением подпункта
"б" пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона  от  27  июля  2004
года   N   79-ФЗ  "О  государственной  гражданской  службе  Российской
Федерации" (далее - Федеральный  закон  N  79-ФЗ)  в  новой  редакции,
предусматривающей    запрет    одновременного   замещения   должностей
гражданской службы и муниципальных должностей.
     Возможность одновременного  замещения  должностей государственной
службы  и  муниципальных  должностей  (включая   должности   депутатов
представительных  органов  муниципальных  образований,  осуществляющих
депутатскую деятельность без  отрыва  от  основной  деятельности),  по
нашему   мнению,   способствует   умалению  закрепленного  статьей  12
Конституции Российской Федерации принципа  самостоятельности  местного
самоуправления  в  пределах  его  полномочий,  поскольку может создать
условия для превращения органов местного самоуправления в своеобразные
филиалы государственных органов.
     2. Не   ясно   содержание    принципа    муниципальной    службы,
закрепленного   в   пункте   6   статьи   5  законопроекта.  Может  ли
"взаимодействие с общественными  объединениями  и  гражданами"  вообще
быть правовым принципом, и если да, то в чем он заключается? По нашему
мнению,  взаимодействие с  общественными  объединениями  и  гражданами
является  не принципом,  в собственном смысле этого слова,  а одной из
функций муниципального служащего.
     3. Из  содержания  пункта 2 статьи 6 и статьи 37 законопроекта не
ясна  правовая  природа  полномочий  органов  государственной   власти
субъектов    Российской    Федерации   по   разработке,   принятию   и
финансированию программ развития муниципальной  службы  на  территории
субъекта Российской Федерации.
     Если совершение указанных властных действий является полномочиями
органов  государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации  по
предметам совместного ведения,  осуществляемыми ими самостоятельно  за
счет  средств  бюджетов субъектов Российской Федерации (по буквальному
смыслу законопроекта именно таковыми они и являются), то их необходимо
включить  в перечень,  установленный пунктом 2 статьи 263 Федерального
закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных    (представительных)    и    исполнительных   органов
государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации"  (далее   -
Федеральный закон N 184-ФЗ).
     Однако в перечне актов федерального законодательства,  подлежащих
изменению  в  связи  с принятием данного федерального закона,  пункт 2
статьи  263  Федерального  закона  N  184-ФЗ  как   адресат   внесения
соответствующего изменения не значится.
     Если совершение указанных властных действий является полномочиями
Российской  Федерации по предметам совместного ведения,  передаваемыми
органам государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации,  то
законопроект  должен  содержать  положения,  предусмотренные пунктом 7
статьи 263 Федерального закона N 184-ФЗ. Однако в тексте законопроекта
данные положения не закреплены.
     Если же, наконец, совершение указанных властных действий является
формой  участия  органов  государственной  власти субъектов Российской
Федерации в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам
совместного   ведения,   то  они  должны  быть  поименованы  в  тексте
законопроекта  не  в  качестве  "полномочий"  органов  государственной
власти  субъектов  Российской  Федерации,  а  в качестве их "прав" или
"возможностей" (статья 26-3.1 Федерального закона N 184-ФЗ).
     Вообще же,  по  нашему  мнению,  совершение  указанных   властных
действий должно являться полномочиями органов местного самоуправления,
а не органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
     4. В части 2 статьи 12 законопроекта предлагается установить, что
классные чины  муниципальным  служащим  присваиваются  по  результатам
квалификационного экзамена, а не по результатам аттестации.
     Во-первых, в статье 20 законопроекта определено,  что  аттестация
муниципальных  служащих проводится в целях определения их соответствия
замещаемым должностям муниципальной службы, а не в целях присвоения им
классных чинов.
     Во-вторых, в  данном  случае нет оснований для противопоставления
гражданских  служащих,  которым   классные   чины   присваиваются   по
результатам  квалификационного  экзамена,  и  муниципальных  служащих,
классные  чины  которым  предлагается   присваивать   по   результатам
аттестации.
     5. В статье 16 законопроекта предлагается:
     1) в   пункте   "б"   части   2   слова   "руководитель   высшего
исполнительного  органа  государственной  власти  субъекта  Российской
Федерации"   заменить   словами   "высшее  должностное  лицо  субъекта
Российской  Федерации  (руководитель  высшего  исполнительного  органа
государственной  власти субъекта Российской Федерации)".  Именно такая
конструкция используется в Федеральном законе N 184-ФЗ и в подавляющем
большинстве других актов законодательства Российской Федерации;
     2) пункт 5  части  2  после  слов  "подконтролен  ему"  дополнить
словами  ",  если  иное  не предусмотрено законодательством Российской
Федерации".  Буквальное  толкование  проектируемой   нормы   позволяет
сделать  вывод  о том,  что муниципальный служащий в принципе не может
представлять чьи-либо интересы в соответствующем муниципальном органе.
Однако   данный   запрет   не   учитывает   случаев  т.н.  "законного"
представительства муниципальным служащим  интересов  своих  малолетних
детей,   лиц,   находящихся  под  его  опекой,  и  т.п.  Формулировка,
аналогичная предлагаемой,  используется в пункте 5 части 1  статьи  17
Федерального  закона  N  79-ФЗ,  и  необходимости  в  отказе от нее не
усматривается;
     3) пункт  8  части  2 после слов "другое муниципальное имущество"
дополнить словами ",  а также государственное имущество,  переданное в
пользование   органам   местного   самоуправления   для  осуществления
отдельных государственных полномочий Российской Федерации и  субъектов
Российской    Федерации".    Очевидно,    что   запрет   использования
муниципальным служащим имущества в целях,  не связанных с  исполнением
должностных   обязанностей,  должен  распространяться  не  только,  на
имущество,  находящееся  в  муниципальной  собственности,  но   и   на
имущество,  находящееся в государственной собственности и переданное в
пользование органам местного самоуправления в  порядке,  установленном
статьей  19  Федерального  закона  от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об
общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в  Российской
Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ);
     6. В статье 18 законопроекта предлагается:
     1) часть  2 исключить как дублирующую предписания пункта 2 статьи
5 законопроекта;
     2) уточнить положения части 10 статьи 18 законопроекта. По нашему
мнению,  представитель нанимателя (как физическое лицо,  замещающее ту
или иную должность в муниципальном органе) стороной трудового договора
являться не может: таковой может быть либо муниципальное образование в
целом,  либо  муниципальный  орган,  в  котором муниципальный служащий
проходит службу.
     7. В   уточнении   нуждаются   положения   части   1   статьи  19
законопроекта. По нашему мнению, исходя из закрепленных пунктами 2 и 3
статьи  5  законопроекта  принципов следует,  что конкурс на замещение
вакантной  должности  муниципальной  службы   должен   проводиться   в
обязательном   порядке.  При  этом  можно  определить  категорию  лиц,
назначаемых на вакантную должность муниципальной службы без проведения
конкурса  (по  аналогии  с  соответствующими  положениями Федерального
закона N 79-ФЗ).
     8. В   части   3   статьи   23  законопроекта  слова  "не  менее"
предлагается исключить, поскольку рассматриваемая статья законопроекта
не  предусматривает  возможности  предоставления каким-либо категориям
муниципальных служащих в соответствии с нормативными правовыми  актами
Российской    Федерации,    субъектов    Российской   федерации   либо
муниципальными правовыми  актами  ежегодного  основного  оплачиваемого
отпуска большей продолжительности.
     9. В  уточнении  нуждается  часть  2  статьи  24   законопроекта.
Согласно  положениям  частей  1 и 3 рассматриваемой статьи,  а также с
учетом  требований   Бюджетного   кодекса   Российской   Федерации   и
Федерального  закона  N  131-ФЗ  к  полномочиям  субъектов  Российской
Федерации в сфере правового регулирования оплаты  труда  муниципальных
служащих    относятся   лишь   установление   системы   оплаты   труда
муниципальных  служащих,  а  также   определение   для   "дотационных"
муниципальных образований предельных значений размеров соответствующих
выплат, выше которых последние устанавливаться не могут.
     Однако часть  2  статьи  24  законопроекта  сформулирована  таким
образом,  что позволяет субъектам Российской Федерации  определять  не
предельные,  а  конкретные  значения  размеров соответствующих выплат,
причем независимо  от  предоставления  либо  непредоставления  местным
бюджетам дотаций.
     10. В статье 25 законопроекта:
     1) нормы,   содержащиеся   в  пунктах  1,  2,  3  и  7  части  1,
самостоятельного правового регулирования не создают,  а по  сути  дела
воспроизводят содержание соответствующих предписаний Трудового кодекса
Российской Федерации (прав работников, установленных частями 4, 5, 6 и
15    статьи    21   Трудового   кодекса   Российской   Федерации,   и
корреспондирующих  им   обязанностей   работодателя,   предусмотренных
статьей 22 Трудового кодекса Российской Федерации). В связи с тем, что
согласно   статье   40   законопроекта   на   муниципальных   служащих
распространяется  действие  законодательства  Российской  Федерации  о
труде (в части,  не урегулированной законопроектом),  необходимости  в
дублировании в законопроекте норм трудового права не усматривается;
     2) не понятно, почему в пункте 4 части 1 медицинское обслуживание
муниципального служащего и членов его семьи,  в том числе после выхода
его  на  пенсию,  выделяется  в  качестве  самостоятельной   гарантии,
предоставляемой муниципальному служащему. Законопроект как, впрочем, и
действующие в настоящее время федеральные законы,  не  предусматривает
каких-либо   особенностей   медицинского   обслуживания  муниципальных
служащих. Медицинское обслуживание предоставляется им в том же порядке
и  на  тех  же  условиях,  что  и  всем  другим  гражданам  Российской
Федерации,   а   соответствующие   гарантии   права    на    получение
муниципальными служащими (как и всеми другими гражданами) медицинского
обслуживания  уже  установлены  Основами  законодательства  Российской
Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1;
     3) из содержания пункта 6 части 1 не ясно,  о каком  обязательном
государственном страховании муниципальных служащих в нем идет речь,  а
также кто, где и на каких условиях будет его осуществлять. Кроме того,
данные  положения  не  согласуются с требованиями пунктов 1 и 2 статьи
969 Гражданского кодекса  Российской  Федерации,  согласно  которым  в
целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства
законом   может   быть   установлено   обязательное    государственное
страхование  жизни,  здоровья  и  имущества  государственных  служащих
определенных  категорий.  Обязательное   государственное   страхование
осуществляется   за   счет   средств,   выделяемых   на  эти  цели  из
соответствующего бюджета  министерствам  и  иным  федеральным  органам
исполнительной  власти  (страхователям).  Обязательное государственное
страхование осуществляется непосредственно на основании законов и иных
правовых   актов   о   таком   страховании  указанными  в  этих  актах
государственными страховыми или иными  государственными  организациями
(страховщиками) либо на основании договоров страхования, заключаемых в
соответствии с этими актами страховщиками и страхователями.
     11. Содержание   частей   1   и   2  в  статье  26  законопроекта
предлагается   уточнить.
     Во-первых, из  содержания части 1 рассматриваемой статьи не ясно,
какие именно права и каких именно государственных гражданских служащих
в  области  пенсионного  обеспечения распространяются на муниципальных
служащих.  Если в проектируемой  норме  речь  идет  о  государственном
пенсионном   обеспечении,   то  следует  отметить,  что  установленные
Федеральным  законом  от  15   декабря   2001   года   N   166-ФЗ   "О
государственном  пенсионном  обеспечении в Российской Федерации" права
федеральных государственных гражданских служащих  в  этой  области  на
муниципальных  служащих  не  распространяются.  Поэтому  анализируемая
норма носит декларативный характер.
     Во-вторых, не   понятно,   о   какой   "государственной   пенсии"
муниципального служащего (трудовой?  государственной пенсии за выслугу
лет?  какой-то иной?) идет речь в части 2 данной статьи.  Как уже было
отмечено выше,  государственная пенсия за  выслугу  лет  муниципальным
служащим не назначается, а ее аналог, предусмотренный пунктом 4 статьи
7  указанного   Федерального   закона,   государственной   пенсией   в
собственном  смысле  слова  не  является  (ее  условно  можно  назвать
муниципальной пенсией за выслугу лет).
     Кроме того,    определение    размеров   государственной   пенсии
муниципального  служащего  в  соответствии  с  установленным   законом
субъекта  Российской  Федерации  соотношением должностей муниципальной
службы  и  должностей  государственной  гражданской  службы   субъекта
Российской  Федерации может оказаться невозможным,  поскольку согласно
части  2  статьи  10  законопроекта  установление  такого  соотношения
является  правом,  а не обязанностью субъекта Российской Федерации (по
ныне действующему законодательству это обязанность субъекта Российской
Федерации).
     12. Положения частей 1  и  3  статьи  29  законопроекта  полагаем
излишними,    поскольку    правового   регулирования,   отличного   от
установленного  Трудовым  кодексом  Российской   Федерации,   они   не
предусматривают.  В связи с тем,  что согласно статье 40 законопроекта
на муниципальных служащих распространяется  действие  законодательства
Российской   Федерации   о   труде   (в   части,   не  урегулированной
законопроектом),  необходимости в дублировании  в  законопроекте  норм
трудового права не усматривается.
     13. Статью  31   законопроекта   полагаем   излишней,   поскольку
правового регулирования,  отличного от установленного статьями 85 и 86
Трудового кодекса Российской  Федерации,  она  не  предусматривает.  В
связи  с  тем,  что  согласно статье 40 законопроекта на муниципальных
служащих   распространяется   действие   законодательства   Российской
Федерации  о  труде  (в  части,  не  урегулированной  законопроектом),
необходимости в дублировании в законопроекте норм трудового  права  не
усматривается.