Распоряжение Губернатора Пермской области от 30.06.2004 № 357-р

 





                       Р А С П О Р Я Ж Е Н И Е

        Г У Б Е Р Н А Т О Р А  П Е Р М С К О Й  О Б Л А С Т И


           30.06.2004                           N 357-р




--                              -¬
 Об утверждении Концепции
 развития налоговой базы
 Пермской области


     В целях реализации рекомендаций Министерства финансов  Российской
Федерации,  выполнения  требований  Программы  реформирования  системы
управления общественными финансами в Пермской области и  осуществления
в  Пермской  области  комплекса  мер  в  области налоговой и бюджетной
политики для создания стимулов для  эффективного  и  сбалансированного
развития субъектов экономики:
     1. Утвердить  прилагаемую  Концепцию  развития   налоговой   базы
Пермской области.
     2. Контроль за исполнением распоряжения возложить на  заместителя
губернатора области Белоусова Ю.В.


     И.о.губернатора области          О.А.Чиркунов

                                                 УТВЕРЖДЕНА
                                                 распоряжением
                                                 губернатора области
                                                 от 30.06.2004 N 357-р


                          К О Н Ц Е П Ц И Я

               развития налоговой базы Пермской области

     Концепция развития  налоговой  базы  Пермской  области  (далее  -
Концепция)  направлена на реализацию комплекса мер в области налоговой
и бюджетной политики с целью  создания  стимулов  для  эффективного  и
сбалансированного  развития  субъектов  экономики,  снижения  издержек
налогоплательщиков и органов государственного управления на исполнение
налогового законодательства, обеспечение оптимального уровня налоговых
доходов бюджетной системы Пермской области.  Концепция  направлена  на
достижение  целей,  поставленных  Стратегией  социально-экономического
развития Пермской области,  принятой  постановлением  Законодательного
Собрания Пермской области от 18 сентября 2003 г. N 990.

           1. Необходимость и условия реализации Концепции

     Расширение налоговой    базы    является    важнейшим    условием
социально-экономического развития региона.  Проводимая на  федеральном
уровне реформа разграничения полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами
местного  самоуправления  приводит к созданию новых условий реализации
региональными  и  местными  властями   своих   полномочий   в   рамках
соответствующих     предметов     ведения,    создает    иные    рамки
налогово-бюджетной  автономии  региональных  и  местных  властей,  что
позволяет    по-новому    определить    стратегию   действий   органов
государственной власти Пермской области,  направленных на  обеспечение
устойчивого экономического роста.
     Начавшийся процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого
автономного округа в один субъект Российской Федерации - Пермский край
- также  ставит  новые  задачи  перед  органами  власти  объединенного
региона   с   точки   зрения   создания   условий   для   эффективного
функционирования региональной экономической системы.
     Одновременно необходимо отметить, что в настоящее время в регионе
не существует документа,  определяющего основные направления  действий
органов  государственной  власти  Пермской области по созданию условий
для эффективного развития налогоплательщиков региона. Только во второй
половине  2003  года  была  принята Стратегия социально-экономического
развития Пермской  области,  поставившая  основные  задачи  в  области
социально-экономической  политики по обеспечению экономического роста.
Тем  не  менее  цель  развития  региональной  налоговой  базы  требует
конкретизации поставленных Стратегией задач.
     Все перечисленные  выше  обстоятельства   приводят   к   снижению
эффективности   функционирования   экономики  области,  неэффективному
использованию   бюджетных   ресурсов,   ослаблению   предпосылок   для
экономического  роста  и диверсификации экономики региона,  усложнению
условий    для    проведения     структурных     реформ,     ухудшению
предпринимательского  и инвестиционного климата,  дальнейшему усилению
межтерриториальных диспропорций в области и  ослаблению  стимулов  для
укрепления  муниципальных  образований  как  базового элемента системы
оказания общественных услуг.
     В рамках   общей   стратегии  реформирования  системы  управления
общественными  финансами  Пермской  области  необходимо   перейти   на
качественно  новый уровень проведения экономической политики,  имеющей
своей целью как повышение  эффективности  налоговой  системы  Пермской
области, так и развитие налоговой базы на территории региона. При этом
необходимо отметить,  что опыт  иных  субъектов  Российской  Федерации
показал   неэффективность  предоставления  различного  рода  налоговых
преференций отдельным категориям  налогоплательщиков  для  привлечения
инвестиций и обеспечения экономического роста.  В то же время работа с
налогоплательщиками и принятие мер по борьбе с  уклонением  от  уплаты
налогов,  сокращением  недоимки  по  налогам  и  сборам в бюджеты всех
уровней  является  прерогативой  федерального  органа   исполнительной
власти по налогам и сборам.
     В этой связи основным направлением политики Пермской  области  по
развитию  налоговой  базы  является создание благоприятных условий для
развития предприятий различных форм собственности,  создание  стимулов
для   диверсификации  экономики,  снижение  административных  барьеров
ведения бизнеса.

                 2. Стратегия осуществления Концепции

     Основной целью  реализации  Концепции   является   проведение   в
Пермской   области   рациональной   экономической  политики  в  рамках
использования  органами  государственной  власти  области  собственных
полномочий с целью создания предпосылок для устойчивого экономического
развития  субъектов  экономики   области,   диверсификации   экономики
области,  а  также  повышения  эффективности  управления общественными
финансами области.
     Эта политика должна обеспечивать:
     экономическую эффективность    системы     государственного     и
муниципального  вмешательства  в  экономику  -  создание  долгосрочных
стимулов   для   субъектов   экономики   для   развития    собственной
деятельности, осуществление инвестиций на территории Пермской области;
     ответственность органов власти  и  управления  различных  уровней
перед  избирателями  и  налогоплательщиками  -  создание  стимулов для
региональных и местных властей по  принятию  ответственных  решений  в
области     реализации     налоговых     полномочий,    предоставления
государственных и муниципальных услуг;
     эффективность распределения   бюджетных   ресурсов   -   создание
системы,  при которой  ресурсы  бюджетной  системы  Пермской  области,
получаемые   в   виде   налоговых   изъятий   из  экономики,  подлежат
эффективному расходованию,  распределению между  бюджетами  области  и
муниципальных   образований  различных  типов,  а  также  эффективному
межтерриториальному распределению.
     Для достижения  этих  целей  с  учетом  перспективных направлений
федеративной   реформы,   связанной   с   разграничением   полномочий,
необходимо  сформулировать  основные принципы экономической политики в
области развития налоговой базы,  проводимой органами  государственной
власти  Пермской  области,  на долгосрочную перспективу,  на основании
указанных принципов.
     Основными задачами являются:
     1) Определение   долгосрочных    принципов    действий    органов
государственной  власти  Пермской области (Пермского края) по принятию
решений в области политики по развитию налоговой базы.
     2) Совершенствование законодательства Пермской области по налогам
и сборам,  инвентаризация действующих льгот,  отсрочек и рассрочек  по
налогам  и  сборам,  внедрение формализованного и объективного порядка
предоставления налоговых преференций.
     3) Снижение административного давления на бизнес, дерегулирование
экономики.
     4) Работа с налогоплательщиками, имеющими задолженность по уплате
налогов и сборов  в  бюджеты  всех  уровней,  сокращение  недоимки  по
налогам и сборам.
     5) Реформирование порядка расходования средств  бюджета  Пермской
области  на  поддержку  промышленности и осуществление государственных
инвестиций.
     6) Реформирование  межбюджетных  отношений  в  части установления
единых нормативов зачисления доходов  от  федеральных  и  региональных
налогов в бюджеты муниципальных образований.

   3. Принципы политики по развитию налоговой базы Пермской области
                     на долгосрочную перспективу

     Принципы экономической  политики  по  развитию   налоговой   базы
вытекают  из целевых ориентиров долгосрочного социально-экономического
развития области,  направленных на повышение  конкурентоспособности  и
диверсификацию экономики региона.
     Ключевыми аспектами   успешного   формирования   условий    роста
экономики являются:
     1. Проведение    политики    по     диверсификации     экономики,
стимулированию  инвестиционных  процессов  в перерабатывающих отраслях
промышленности, развитие малого бизнеса.
     Невоспроизводимая сырьевая  база  и крайне высокая нестабильность
мировых цен на энергоресурсы не способны обеспечить основу стабильному
долгосрочному  экономическому росту региона на базе сырьевых секторов.
Вместе  с  тем  высокая  наделенность  региона  природными   ресурсами
представляет  определенную проблему для решения задач диверсификации и
повышения темпов экономического роста  в  долгосрочном  плане,  снижая
конкурентоспособность перерабатывающих производств.
     Международные сопоставления  указывают  на  наибольший  потенциал
роста   высокотехнологичных,   наукоемких,  перерабатывающих  отраслей
промышленности  с  высокой  добавленной   стоимостью.   Стимулирование
развития данных отраслей,  а также сектора услуг является приоритетной
задачей региона.
     Существенным в  задаче  диверсификации  является  вопрос  тарифов
энергетических монополий.  Положительным аспектом роста  относительных
цен  на  газ  и  электроэнергию  может  быть модернизация энергетики и
транспорта.  Повышение  тарифов  создаст   стимулы   к   переходу   на
энергосберегающие технологии, что в свою очередь должно повысить спрос
на энергосберегающее оборудование.  Однако перевооружение,  общий рост
эффективности  экономики  вследствие  проведения  данной меры возможны
лишь в условиях роста инвестиций в перерабатывающие сектора экономики.
Стимулирование инвестиций является отдельной сложной задачей, однако в
условиях роста тарифов ее решение  будет  еще  более  сложным  в  силу
потери конкурентоспособности энергоемких перерабатывающих производств.
При отсутствии  технологических  условий  снижения  энергозатрат  рост
тарифов приведет к неоправданному росту издержек производства.
     Таким образом,   относительный   рост   тарифов    энергетических
монополий,  по-видимому,  целесообразно  осуществлять  с целью большей
интеграции российской экономики в мировую.  Однако он не  должен  быть
опережающим   по  отношению  к  росту  эффективности  перерабатывающих
производств.
     2. Институциональные  реформы и структурные преобразования.  Сюда
входят задачи формирования эффективного собственника, реструктуризации
неэффективных    предприятий,   повышение   эффективности   управления
государственной    собственностью.    Разграничение    государственной
собственности,   расположенной   на   территории   Пермской   области,
оптимизация структуры собственности, вовлечение в хозяйственный оборот
максимального    количества    объектов    областной   государственной
собственности обеспечат увеличение налоговой базы в  результате  более
эффективного использования ресурсов и управления.
     Региональная политика по развитию  конкуренции  включает  в  себя
меры по:  обеспечению единства экономического пространства; свободному
перемещению товаров,  услуг,  финансовых и иных ресурсов на территории
Российской  Федерации;  поддержке и защите конкуренции,  регулированию
деятельности  естественных  монополий;  снижению  барьеров   на   пути
развития бизнеса; осуществлению контроля экономической концентрации.
     3. Создание полноценного рынка земли является неотъемлемой частью
рынка  капитала,  позволит  улучшить  инвестиционную привлекательность
Пермской области для создания  новых  производств,  а  также  улучшить
общий  предпринимательский  климат  и  в  дополнение к этому увеличить
доходы областного бюджета за счет продажи и аренды земельных участков.
     Целью региональной  политики  в сфере земли и иной недвижимости в
среднесрочной  перспективе  является  создание   условий   наибольшего
благоприятствования   для  развития  рынка  недвижимости,  обеспечение
условий для  эффективного  использования  земельных  участков  и  иных
объектов недвижимости всех форм собственности.
     Формирование нормативной     правовой     базы,     стимулирующей
экономический  рост  на  основе  притока  капитала  в  реальный сектор
экономики,  достигается  за  счет  внедрения  действенных  механизмов,
регламентирующих   защиту   прав   инвесторов   и   стимулирования  их
деятельности.
     4. Создание   благоприятствующих   условий  для  наиболее  полной
реализации  регионального   научно-технического   и   образовательного
потенциала,   как   основы   долгосрочного   экономического  развития,
источника повышения конкурентоспособности региона в частности и страны
в целом.  Разработка данного направления предполагает активное участие
властей  в  содействии  развитию   инфраструктуры   научно-технической
деятельности   и   рынка   технологий,   стимулировании  инновационной
активности промышленности,  в том числе  малого  наукоемкого  бизнеса;
содействии  продвижению  на мировой рынок региональных технологических
достижений;  разработке и реализации  региональных  научно-технических
программ;         содействии         развитию        научного        и
производственно-технологического потенциала,  включая  фундаментальную
науку   и  систему  подготовки  кадров  для  поддержания  современного
технологического  уровня  и  перехода  на  более  высокие  технологии;
стимулировании   опережающего  развития  высокотехнологичного  сектора
экономики;   содействии   коммерциализации   научно-исследовательского
потенциала  и  приспособление  научных  и  технологических  ресурсов к
работе по созданию наукоемкой экономики.

        4. Совершенствование законодательства Пермской области
                         по налогам и сборам

     В рамках  реализации  Концепции  развития налоговой базы Пермской
области планируется принятие ряда мер по совершенствованию  налогового
законодательства  области,  целью которых будет являться повышение его
эффективности,  устранение многочисленных  и  зачастую  необоснованных
налоговых преференций (включая налоговые льготы,  отсрочки и рассрочки
по  уплате  налогов),  а   также   установление   формализованного   и
транспарентного  порядка предоставления налоговых преференций органами
государственной власти Пермской области.
     Помимо этого   целью   реформирования  законодательства  Пермской
области по налогам и сборам будет  являться  его  совершенствование  с
целью  наиболее  полного использования налоговых полномочий региона по
регулированию региональных налогов.
     Для достижения этих целей планируется решение следующих задач:
     1. Инвентаризация  всего  массива  действующего  законодательства
Пермской   области   по   налогам   и   сборам  с  целью  упорядочения
предоставляемых в настоящее  время  на  территории  области  льгот  по
налогам   и   сборам,   а   также  предоставленных  решениями  органов
государственной власти Пермской области отсрочек и рассрочек по уплате
налогов и иных обязательных платежей.
     По итогам составления реестра налоговых преференций, содержащихся
в законодательстве Пермской области о налогах и сборах, предполагается
провести анализ  обоснованности  предоставленных  преференций,  оценку
выпадающих  доходов бюджетов различных уровней за счет предоставленных
преференций,  оценку эффективности решений о предоставлении  налоговых
преференций.  На основании результатов проведенного анализа необходимо
принять  решения  о  прекращении  действия  налоговых  преференций,  в
отношении  которых будет сделан вывод о нецелесообразности продолжения
их действия.
     Прежде всего,   речь   идет   об  анализе  действующих  налоговых
преференций в отношении налога на  прибыль  организаций  и  налога  на
имущество организаций.
     При этом предполагается принять единую  методику  анализа  данных
реестра налоговых преференций на территории Пермской области, основные
принципы  которой  будут  интегрированы  с   рассматривающимся   далее
порядком предоставления налоговых льгот, отсрочек и рассрочек.
     2. Принятие   формализованного    и    транспарентного    порядка
предоставления налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по уплате налогов
и сборов в Пермской области.
     Имея в   виду,   что  предоставление  различного  рода  налоговых
преференций не является существенным фактором экономического роста,  в
перспективе     планируется    значительно    ограничить    количество
предоставляемых  на  территории  Пермской  области  налоговых   льгот,
отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов.
     Для решения этой задачи необходимо:
     а) утвердить   порядок   обоснования   решения  о  предоставлении
налоговых  преференций,  который   должен   содержать   требования   о
проведении  анализа  соотношения  затрат,  связанных с предоставлением
преференций (выпадающие доходы бюджетной системы),  и  выгод  с  точки
зрения  экономической эффективности.  При этом выводы об экономической
эффективности  принимаемого   решения   о   предоставлении   налоговых
преференций  не  должны  основываться  на  предположениях  о  снижении
уклонения от налогообложения,  массового притока инвестиций вследствие
предоставления налоговых льгот и т.д.;
     б) распространить единый порядок обоснования и принятия решений о
предоставлении  налоговых  преференций  на  все  виды налоговых льгот,
освобождений, отсрочек и рассрочек;
     в) придать  публичный  характер процессу предоставления налоговых
преференций.  Отчеты об исполнении бюджетов  Пермской  области  должны
составляться  с  учетом  данных  о "налоговых расходах" бюджета,  т.е.
включая недополученные доходы и отражение соответствующих расходов  по
видам получателей налоговых преференций.
     3. Совершенствование законодательства Пермской области о  налогах
и  сборах  в  части  развития налоговой базы по региональным и местным
налогам.
     В ближайшие несколько лет состав собственных источников налоговых
доходов региональных и местных бюджетов, с учетом положений проводимой
реформы,  значительно сократится. В этих условиях основным собственным
источником налоговых доходов станут налоги на недвижимость  (налог  на
имущество физических лиц,  земельный налог,  налог на недвижимость). С
учетом этого обстоятельства предполагается в ближайшее  время  уделить
особое  внимание  созданию  условий  по  переходу  на  новые  принципы
налогообложения недвижимости.
     При этом следует принимать во внимание, что поступления налога на
жилую недвижимость будут  являться  важнейшим  источником  собственных
бюджетных  доходов  для  бюджетов  муниципальных образований,  поэтому
внедрение эффективной системы налогообложения недвижимости находится в
критической   зависимости  от  содействия  местным  органам  власти  в
разработке  и  внедрении   современных   принципов   идентификации   и
регистрации  налоговой базы,  проведения массовой оценки недвижимости,
организации работы с налогоплательщиками.
     Муниципальная система  налогообложения  недвижимости  с  рыночной
оценкой стоимости недвижимости в целях налогообложения  также  создает
стимулы  для  местных  властей  к  развитию  местной  инфраструктуры -
важнейшего элемента привлечения инвестиций и развития налоговой  базы.
При  взимании  местного налога на недвижимость в зависимости от оценки
ее  рыночной  стоимости  последний  показатель  находится   в   прямой
зависимости  от  качества  инфраструктуры  в населенном пункте.  Таким
образом, стремясь к повышению доходов от налогообложения недвижимости,
местные  власти  будут стремиться к улучшению местной инфраструктуры и
повышению рыночной стоимости недвижимости.
     Для решения    этих   задач   планируется   выполнить   следующие
мероприятия:
     а) разработка       и       совершенствование        региональной
нормативно-методической  базы,  а  также  методических рекомендаций по
внедрению налога на недвижимость  на  местном  уровне,  обеспечивающей
оперативный переход на налогообложение жилой и нежилой недвижимости по
ее рыночной стоимости;
     б) оказание  содействия  муниципальным   образованиям   в   целях
составления  перечня  налогооблагаемых  объектов,  проведении массовой
оценки   объектов   недвижимости;   составление    перечня    объектов
недвижимости   и  проведение  оценки  объектов  недвижимости  в  целях
взимания налога на недвижимость;
     в) проведение   на   областном   уровне   экспертизы   и  анализа
результатов  работ   по   массовой   оценке   объектов   недвижимости,
выполненных   в   муниципальных   образованиях   с  целью  обеспечения
сопоставимости налоговой базы  для  налога  на  недвижимость  на  всей
территории Пермской области.

          5. Снижение административного давления на бизнес,
                      дерегулирование экономики

     Высокий уровень  издержек,  препятствующий  расширению  налоговой
базы   в  регионе,  связан  с  особенностями  существующих  механизмов
регулирования предпринимательской  деятельности  и  остается  значимой
проблемой в Пермской области как региона, где велик потенциал развития
малого и среднего предпринимательства - важнейшего  элемента  развития
налоговой  базы  в  регионе.  Данные  издержки  обусловлены следующими
факторами:
     несовершенство федеральных    институтов,   включая   не   только
институты экономического регулирования,  но и ряд базовых институтов с
соответствующими проблемами;
     крайне широкие   возможности   выполнения   услуг    сотрудниками
контрольных  органов  в  обмен  на  неформальные  платежи  со  стороны
предпринимателей;
     отсутствие у    отраслевых    органов    исполнительной    власти
федерального,  регионального  и  муниципального  уровней  практических
стимулов    минимизации   издержек   предпринимателей,   связанных   с
соблюдением норм регулирования;
     отсутствие эффективной   системы   обеспечения   исполнения  норм
действующих   федеральных   законов,   направленных   на   ограничение
административных  барьеров,  реализуемых на территориальном уровне,  а
также эффективных механизмов  мониторинга  издержек  предпринимателей,
связанных с соблюдением норм регулирования;
     регулярное "воспроизводство" норм  избыточного  и  неэффективного
регулирования.
     Результатом коренных    недостатков    существующих    механизмов
регулирования  предпринимательской деятельности является крайне слабый
прогресс в снижении издержек предпринимателей, связанных с соблюдением
норм  административного  регулирования,  а также исключительно высокий
уровень   коррупции    сотрудников    территориальных    подразделений
контролирующих органов федерального, регионального и местного уровней.
     Для устранения  перечисленных  недостатков  необходимо   принятие
следующих мер:
     1. Содействие  развитию  базовых  институтов   на   областном   и
муниципальном  уровнях  как  гарантий  устойчивого  развития налоговой
базы.  К базовым институтам  в  целях  настоящей  Концепции  относятся
гарантии основных прав - неприкосновенности личности,  свободы слова и
мысли, частной собственности.
     Практика стимулирования    предпринимательской    активности    в
российских  регионах  показывает,  что  наличие  конкурентного   рынка
средств  массовой  информации и политических структур хотя и не всегда
способствуют политической  стабильности,  но  положительно  влияют  на
инвестиционный климат. При этом влияние этих факторов на экономическое
развитие является более важным, чем налоговые льготы.
     Весьма значимы  для  инвестиционного  климата  качество  судебной
системы и развитость институтов гражданского  общества.  Однако,  если
судебная  система  независима  от  областных  и  местных  властей,  то
возможности  поддержки  и  поощрения  развития  структур  гражданского
общества  на уровне Пермской области достаточно велики.  В том числе и
через передачу  ряда  социальных  и  культурных  функций  и  служб  на
конкурсной (грантовой) основе общественным организациям. Кооперация же
с институтами гражданского общества в  деле  создания  сети  доступных
специализированных юридических консультаций, в подготовке присяжных, к
введению института мирового  суда  и  помощь  таковому  и  т.п.  может
повлиять  и  на  качество судебных решений в области.  Высокий уровень
развития таких институтов в регионе может стать  одним  из  источников
конкурентных  преимуществ  Пермской  области  в  развитии  собственной
налоговой базы.
     2. Решение  проблемы  регулярного  воспроизводства неэффективного
избыточного регулирования по  блокированию  соответствующих  стимулов.
Такие  меры  снизят  также  остроту проблемы коррупции и повысят общую
эффективность регулятивных воздействий государства на экономику.
     Для блокирования   стимулов   к   коррупции  и  активности  групп
специальных   интересов   предполагается,   в   частности,    создание
определенных  норм и совершенствование правоприменительных механизмов,
определяющих  работу  государственного  аппарата.  Это  унификация   и
концентрация законопроектной работы,  повышение прозрачности, введение
аппаратных блокираторов проверочной активности: специальные аппаратные
в  виде  рабочих  органов  исполнительной  власти и нормативные в виде
поправок к законодательству.
     Повышение прозрачности  процесса  подготовки  принятия решений по
регулированию  бизнеса  будет  способствовать  существенному  снижению
административных  барьеров для бизнеса,  в особенности для малого,  не
способного нести издержки на поддержание полезных связей и контактов в
органах власти.
     Необходимо снижение издержек предпринимателей и общественности на
доступ   к   информации  о  процессе  подготовки  и  принятия  решений
региональных  и  местных  властей,  а  также  создание  стимулов   для
общественности,  политических  лидеров  и  журналистов по стремлению к
получению  информации  о  принятии  соответствующих   решений   и   ее
распространению.
     3. Внедрение   мер   по    проведению    обязательного    анализа
"затраты-выгоды",  анализа  регулирующего  воздействия  для всех вновь
предлагаемых к принятию на региональном и местном уровнях регулятивных
мер.
     4. Установление институциональных  барьеров  на  пути  избыточных
проверок  (например,  введение должности регионального уполномоченного
по  делам  малого  бизнеса).  При   проведении   проверок   необходимо
установление  на областном уровне (например,  в кооперации с областным
управлением федеральной антимонопольной службы) практики  согласования
решений  о проведении проверок с тем,  чтобы каждое такое решение было
обосновано (для областных  структур  -  в  обязательном  порядке,  для
федеральных  -  в  зависимости  от  отношений  с  этими  структурами).
Особенно важным является упорядочение проверочных практик милиции.
     5. При  необходимом  взаимодействии  со  структурами федерального
подчинения  возможно  обеспечение  услугами   службы   "одного   окна"
большинство населения, а не только предпринимателей.
     6. Снижение  издержек  согласования  проектов  (в   сочетании   с
предварительным  публичным обсуждением проектов в прессе,  слушаниях в
региональном и местных представительных органах и т.п.).

  6. Работа с налогоплательщиками, имеющими задолженность по уплате
налогов и сборов в бюджеты всех уровней, сокращение недоимки по налогам
                и сборам, работа с налоговыми органами

     Российское налоговое законодательство не предоставляет полномочий
органам   государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации  и
органам    местного    самоуправления     в     области     налогового
администрирования.  По  этой причине на уровне органов государственной
власти Пермской области и  органов  местного  самоуправления  Пермской
области    не   представляется   возможным   в   рамках   действующего
законодательства  принятие  прямых  мер  в  области  администрирования
налогов  и  сборов,  в  том  числе  выявление и предотвращение случаев
уклонения от налогообложения, возникновения задолженности по налогам и
сборам   перед   бюджетами  различных  уровней.  Более  того,  в  силу
неурегулированности    положений    федерального     законодательства,
регламентирующих  баланс  прав налогоплательщиков и налоговых органов,
ужесточение  административного   давления   на   бизнес   со   стороны
региональных  и  местных властей представляется крайне нежелательным и
непродуктивным с точки зрения развития налоговой базы.
     Однако при  наличии  партнерских отношений между территориальными
подразделениями федерального органа исполнительной власти по налогам и
сборам  и финансовыми органами Пермской области возможно принятие ряда
мер,  которые  косвенным  образом   будут   способствовать   повышению
эффективности усилий налоговых органов по предотвращению возникновения
задолженности по налогам и сборам  в  бюджеты  различных  уровней  без
прямого  участия  органов  государственной  власти  Пермской области и
органов    местного    самоуправления    в    процедурах    налогового
администрирования.
     Для решения этих задач предполагается принятие следующих мер:
     1. Заключение  соглашения  между  органами государственной власти
Пермской области и инспекцией Федеральной налоговой службы  Российской
Федерации  по  Пермской области об информационном взаимодействии.  При
этом предполагается не нарушать действующий в настоящее время  принцип
налоговой  тайны,  не  позволяющий распространение налоговыми органами
данных   по   отдельным   налогоплательщикам.   В   целях    повышения
инвестиционной   привлекательности  региона,  создания  благоприятного
инвестиционного  климата  необходимо  заключение  договоренностей   об
оперативном обмене агрегированными данными, в том числе в разрезе всех
муниципальных образований Пермской области.
     2. Организация оперативного мониторинга ситуации с задолженностью
по налогам и сборам в бюджеты всех уровней, оценки прироста недоимки и
причин   ее   возникновения.  Такой  мониторинг  необходим  также  для
повышения качества финансового планирования  в  регионе,  оперативного
анализа ситуации с исполнением бюджетов муниципальных образований.
     Введение санкций для налогоплательщиков, имеющих задолженность по
уплате   налогов   и   платежей  в  региональные  и  местные  бюджеты.
Предполагается установить ограничения на участие предприятий,  имеющих
задолженность  перед  бюджетами,  превышающую определенный уровень,  в
получении  средств  региональных  и  местных   бюджетов,   участии   в
государственных и муниципальных закупках, получении бюджетных кредитов
и гарантий.

    7. Реформирование порядка и целей расходования средств бюджета
     Пермской области на поддержку промышленности и осуществления
                      государственных инвестиций

     В рамках реализации мер по развитию  налоговой  базы  в  Пермской
области  необходимо  придерживаться  подхода,  при  котором следует по
возможности  избегать  государственных  и  муниципальных   капитальных
вложений  в объекты коммерческого характера,  а также государственного
финансирования капитальных  вложений  таких  отраслей  экономики,  как
промышленность и сельское хозяйство.  Одним из планируемых результатов
проводимой федеральными органами власти реформы межбюджетных отношений
является   полный   отказ   от   нефинансируемых  расходных  мандатов,
установленных федеральным законодательством, что значительно облегчает
задачу   отказа   от   прямого   финансирования   отдельных   отраслей
промышленности с целью компенсации потерь от льготного или бесплатного
предоставления товаров и услуг отдельным категориям граждан.
     С учетом этих условий основной  целью  реформирования  порядка  и
целей  осуществления  расходования средств бюджета Пермской области на
поддержку промышленности и  осуществления  государственных  инвестиций
является   ориентация   подобных  бюджетных  расходов  на  создание  и
поддержку  региональной  инфраструктуры  (прежде  всего,   в   области
обеспечения транспортной доступности и связи), осуществляемых в рамках
прозрачных и эффективных бюджетных процедур,  что позволит значительно
повысить  как  эффективность  расходования  бюджетных  средств,  так и
экономический  потенциал  региона  в  целом.  Помимо  этого  необходим
комплексный  анализ  инвестиционной  политики  региональных  властей с
целью  выявления  степени  экономической   эффективности   принимаемых
инвестиционных решений.
     Для достижения  указанной  цели  планируется  решение   следующих
задач:
     1. Реформирование  бюджетных  расходов  капитального  характера с
целью  минимизации   вложений   в   коммерческие   объекты,   принятие
формализованного   и   транспарентного  порядка  принятия  решений  об
осуществлении  инвестиций  в  коммерческие   объекты,   предполагающих
проведение  анализа  эффективности осуществления таких государственных
инвестиций по утвержденной методике  и  представление  соответствующих
документов в составе пакета документов, сопровождающих проект закона о
бюджете области на очередной финансовый год.  В рамках данного  пакета
мероприятий     необходимо     установление    условий    допустимости
государственных инвестиций в коммерческие объекты.
     2. Установление оптимального соотношения  бюджетных  расходов  на
осуществление капитального ремонта и капитального строительства.
     3. Унификация порядка принятия решений об условиях финансирования
бюджетных  инвестиций  в  различных  формах  осуществления капитальных
вложений:  региональных целевых программах, инвестиционных программах,
капитальных расходах ведомственного характера.
     4. При принятии в соответствии с установленной процедурой решения
об осуществлении инвестиций в коммерческие объекты необходимо отдавать
приоритет предоставлению гарантий на  заимствования  третьих  лиц  для
финансирования  подобных капитальных вложений над прямым расходованием
бюджетных средств либо бюджетным кредитованием.
     5. Унификация   порядка  и  условий  осуществления  инвестиций  в
коммерческие и некоммерческие объекты на территории  Пермской  области
применительно  к  видам инвестиционных вложений (субсидии и субвенции,
бюджетные кредиты, государственные гарантии).
     6. Совершенствование   порядка   предоставления   государственных
гарантий  Пермской  области  по   заимствованиям   третьих   лиц   при
осуществлении  инвестиций в коммерческие объекты.  Усовершенствованный
порядок предоставления государственных гарантий должен предусматривать
требования   к   минимальной   доле   средств   частного  инвестора  в
финансировании    капитальных    вложений,     конкурсному     порядку
предоставления государственных гарантий,  обязательному праву регресса
в случае невыполнения обязательств по гарантиям.
     7. Обеспечение   безусловного   приоритета   конкурсного  способа
размещения подрядов на строительные работы для государственных нужд  и
обеспечение   прозрачности  критериев  отбора  победителей  конкурсов,
обеспечение максимальной конкуренции на  конкурсах  при  осуществлении
государственных закупок при капитальных вложениях.

  8. Реформирование межбюджетных отношений в части совершенствования
  зачисления доходов от федеральных и региональных налогов в бюджеты
  муниципальных образований и распределению межбюджетных трансфертов

     Эффективное функционирование   органов   местного  самоуправления
является  важнейшим  условием  не  только   качества   предоставляемых
населению бюджетных услуг, но и развития налоговой базы. Муниципальные
власти являются ближайшим уровнем власти к  налогоплательщику,  именно
от   органов   местного  самоуправления  зависит  состояние  важнейших
объектов  инфраструктуры,  во   многом   определяющим   инвестиционную
привлекательность территории.
     С учетом  достаточно  короткой  истории   существования   органов
местного  самоуправления  в  России,  в  Пермской  области  необходимо
принятие  комплекса  мер  по  созданию  стимулов  для   ответственного
поведения  местных  властей  по  отношению как к избирателям,  так и к
налогоплательщикам.  Существующая  система   межбюджетных   отношений,
обусловленная    требованиями    федерального   законодательства,   не
способствует  созданию  таких  стимулов.  Так,   в   настоящее   время
муниципальные  образования,  находящиеся  в  серьезной  зависимости от
финансовой  помощи  из   областного   бюджета,   в   большей   степени
ориентируются  на  областные  власти  при  принятии налогово-бюджетных
решений.  В итоге  интересы  вышестоящих  властей,  а  не  собственных
избирателей  являются  определяющими  для  подобных  органов  местного
самоуправления.
     С другой  стороны,  муниципальные образования с высокой бюджетной
обеспеченностью  в  условиях  нестабильности   нормативов   зачисления
региональных  и федеральных налогов в местные бюджеты рискуют потерять
налоговые  доходы  в  результате  решений  региональных   властей   по
перераспределению  налоговых  доходов между бюджетами.  Такая ситуация
также  приводит  к  снижению  ответственности  местных  властей  перед
собственными избирателями и налогоплательщиками.
     Новое бюджетное законодательство, принимаемое в развитие законов,
определяющих  новую  политику в области разграничения полномочий между
органами  государственной  власти  и  управления  различных   уровней,
создает  необходимые  условия  для перехода в Пермской области к новой
системе,  при которой действуют  единообразные,  стабильные  нормативы
отчисления  доходов  от  региональных  и федеральных налогов в бюджеты
муниципальных образований,  а финансовая помощь из областного  бюджета
распределяется   на   основании   единой   формализованной   методики,
построенной на сопоставлении объективных  статистических  показателей,
характеризующих  экономический потенциал муниципального образования по
мобилизации  собственных  налоговых  доходов,  а  также  их   удельные
потребности  в  бюджетных  ресурсах  на  предоставление  сопоставимого
объема общественных  благ.  Принимая  во  внимание  межтерриториальную
дифференциацию   бюджетного   обеспеченности  на  территории  Пермской
области, возможно использование "отрицательного" трансферта.
     Такой подход  позволит  не  только  создать  эффективную  систему
распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различного уровня, но
также   создать   стимулы   для   повышения  эффективности  управления
общественными финансами на местном уровне,  заинтересованности местных
властей   в   развитии   налоговой   базы   на   своей  территории  и,
соответственно,  - в содействии реализации данной Концепции на  уровне
муниципальных  образований,  принятия  ответственных решений в области
экономической политики.
     Для решения  перечисленных  задач  необходимо  принятие следующих
мер:
     1. Разработка и внедрение методики оценки  налогового  потенциала
муниципальных   образований   по  собственным  доходным  источникам  и
доходам,    закрепленным    за    местными    бюджетами    федеральным
законодательством,  основанной  на сопоставлении косвенных показателей
доходной базы местных бюджетов. Результаты расчетов по данной методике
должны    являться   основными   как   при   установлении   нормативов
распределения  налоговых  доходов  между  областным  и  муниципальными
бюджетами,   так  и  при  распределении  финансовых  ресурсов  в  виде
межбюджетных трансфертов.
     2. На основании  произведенных  оценок  налогового  потенциала  -
установление  единых  для  всех  муниципальных  образований нормативов
зачисления  доходов  от   федеральных   и   региональных   налогов   в
муниципальные   бюджеты  (в  дополнение  к  нормативам  отчислений  от
федеральных налогов, установленным федеральным законодательством).
     3. Разработка   правил  распределения  межбюджетных  трансфертов,
основанных  на  объективных  и  формализованных   показателях   оценки
налогового    потенциала    и,    возможно,   расходных   потребностей
муниципальных образований,  обеспечивающих  снижение  межмуниципальной
дифференциации   бюджетной   обеспеченности   за   счет  распределения
межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам  муниципальных
образований,   а   также   "отрицательных"   трансфертов  из  бюджетов
муниципальных  образований  с  высокой  бюджетной  обеспеченностью   в
областной бюджет.
     4. Создание     инструментов     межбюджетного     регулирования,
направленных  на стимулирование усилий органов местного самоуправления
по   реформированию   местных   общественных    финансов,    повышению
эффективности  предоставления  общественных  услуг  на местном уровне,
осуществлению капитальных вложений в развитие инфраструктуры. В рамках
этого  направления  предполагается  активно  использовать  инструменты
долевого финансирования - выделение субсидий из областного бюджета  на
финансирование   приоритетных   видов   общественных  услуг,  а  также
выделение субсидий из  областного  фонда  муниципального  развития  на
софинансирование   капитальных   вложений  муниципалитетов  в  объекты
инфраструктуры.
     5. Методическое содействие органам власти муниципальных районов и
вновь  создаваемых  поселений,   городских   округов   в   организации
эффективной   системы   предоставления   местных  общественных  услуг,
внедрении   системы   налогообложения    недвижимости,    работе    по
взаимодействию с налогоплательщиками по развитию налоговой базы.