Постановление Правительства Нижегородской области от 10.10.2002 № 266

 
                 ПРАВИТЕЛЬСТВО НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

     от 10.10.2002г.                                        N 266

                                      Утратило силу - Постановление
                                   Правительства Нижегородской области
                                         от 13.08.2004 г. N 192

    Об утверждении Концепции формирования регионального механизма
     регулирования межбюджетных отношений в Нижегородской области


     С   целью  оздоровления  государственных  финансов  Нижегородской
области  и  во  исполнение  Протокола  от  26  марта  2002 года N 32 о
реализации  мер  по  оздоровлению  государственных финансов и условиях
оказания    финансовой    помощи    бюджету   Нижегородской   области,
заключенного  между  Министерством  финансов  Российской  Федерации  и
Правительством   Нижегородской  области,  Правительство  Нижегородской
области постановляет:
     1.  Утвердить  прилагаемые  Концепцию  формирования регионального
механизма   регулирования   межбюджетных   отношений  в  Нижегородской
области (далее - Концепция) и План реализации Концепции.
     2.  Министерству финансов Нижегородской области (В.В. Соболеву) в
целях  качественной  подготовки нормативных и методических материалов,
связанных  с реализацией Концепции, создать рабочую группу, включающую
представителей  Законодательного Собрания, министерства финансов, иных
заинтересованных  органов  исполнительной власти Нижегородской области
и соответствующих органов местного самоуправления области.
     3.  Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на
первого  заместителя  Губернатора  - члена Правительства Нижегородской
области Ю.П. Сентюрина.


     Губернатор          Г.М.Ходырев


                                                            Утверждена
                                          постановлением Правительства
                                                 Нижегородской области
                                                   от 10.10.2002 N 266

                              Концепция
   формирования регионального механизма регулирования межбюджетных
        отношений в Нижегородской области (далее - Концепция)


                               Введение

     Межбюджетные  отношения  в Нижегородской области в последние годы
(2000  -  2002  годы)  строились  с  учетом  изменений  в межбюджетных
отношениях  между  Федерацией  и  областью,  с  учетом  экономического
состояния  области,  а  также  в  соответствии  с  Программой развития
бюджетного  федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года,
одобренной  постановлением  Правительства РФ от 15 августа 2001 года N
584.
     За  эти годы изменились нормативы отчислений от налоговых доходов
как  в  бюджет  области, так и в местные бюджеты. С 2001 года налог на
добавленную   стоимость   полностью  стал  зачисляться  в  федеральный
бюджет,  с 2002 года налог на доходы физических лиц поступает в бюджет
области.    В    связи    с    изменением    федерального   налогового
законодательства   менялась   структура   налоговых  доходов  области,
появлялась  необходимость  в ежегодном изменении нормативов отчислений
от  налоговых  доходов  при  формировании  бюджетов  городов и районов
области.  В  то  же  время  удельный  вес налоговых доходов областного
бюджета  в  консолидированном  бюджете  области  остается  примерно на
одном уровне: 45,7% в 2000 году и 44,8% в 2002 году.
     Изменения  произошли  и  в  разграничении  расходных  полномочий.
Предоставление  льгот  по  ФЗ  "О  социальной защите инвалидов в РФ" и
выплаты   текущих  детских  пособий  осуществляется  за  счет  средств
федерального  бюджета.  ФЗ  "О  ветеранах" исполняется за счет средств
областного  бюджета.  В областном бюджете централизованы также расходы
на   содержание   милиции  общественной  безопасности,  предоставление
субсидий  населению  за  жилищно-коммунальные услуги. В тоже время нет
нормативного  документа  по  разграничению  этих расходных полномочий.
Надо   учесть,   что   на   федеральном   уровне   также  нет  четкого
разграничения расходных полномочий.
     Формирование  расходной части прогноза консолидированного бюджета
области,  начиная  с  1999  года,  производилось  на основе нормативов
бюджетного  финансирования.  Нормативы были рассчитаны на потребителей
(население,  класс, койка, ребенок в дошкольном учреждении, квадратный
метр  жилья  и т.д.). При расчете прогноза бюджетов городов области по
нормативам  бюджетного  финансирования  была решена задача - поставить
все  бюджеты в одинаковые условия, то есть бюджеты формировались не от
достигнутого  уровня,  а  по потребности на существующую сеть с учетом
возможности доходной части консолидированного бюджета области.
     За  период 2000-2002 годы изменились объем и структура финансовой
помощи из областного бюджета нижестоящим бюджетам:
     2000 год - 1992,1 млн. рублей;
     2001 год - 3314,5 млн. рублей;
     2002 год - 3749,1 млн. рублей.
     Начиная  с  2000  года,  финансовая  помощь из областного бюджета
нижестоящим  бюджетам выделяется не только в виде дотаций, но и в виде
целевых  субвенций.  В  2000 году выплачивались субвенции на заготовку
топлива  и  оплату  электроэнергии  по  учреждениям бюджетной сферы, в
2001  году  - субвенции на газ, электроэнергию, на заработную плату. В
2002  году,  кроме  перечисленных субвенций, предусмотрены субвенции и
субсидии   на   приобретение  методической  литературы  педагогическим
работникам,  на  поддержку  средств  массовой  информации,  содержание
учреждений   АПК   (ветсеть,   семинспекции).  Возникла  необходимость
установления   порядка   расчета   и  оказания  финансовой  помощи  из
областного бюджета.
     К  2002  году  в  Нижегородской  области  сложилась необходимость
разработки     Концепции    формирования    регионального    механизма
регулирования  межбюджетных  отношений  (далее  - Концепция), при этом
необходимо   учесть  положительные  моменты  в  существующей  практике
формирования межбюджетных отношений.
     Основная  цель  разработки Концепции - формирование регионального
механизма  регулирования  межбюджетных  отношений,  который приведет к
увеличению  мотивации муниципальных образований в увеличении доходов и
эффективному управлению расходами.
     Основные задачи, требующие решения:
     1.   Законодательное  разграничение  расходных  полномочий  между
уровнями власти Нижегородской области.
     Для   решения   этой   задачи   необходимо   разработать  единые,
прозрачные критерии в распределении бюджетных ресурсов области.
     2. Законодательное распределение доходов.
     Необходима     разработка    единых    принципов    распределения
регулирующих доходов.
     3.  Разработка  и  утверждение  Методики распределения финансовой
помощи из областного бюджета Нижестоящим бюджетам.
     Должна   быть   достигнута  цель  выравнивания  и  стимулирования
социально-экономического   развития  территорий,  обеспечение  доступа
граждан,  вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным
услугам и социальным гарантиям.
     4.  Создание  механизма  планирования расходов не от существующей
сети,  а  от  потребителей  услуг на территории каждого муниципального
образования.
     5.   Создание   стимулов   для   проведения   на  местном  уровне
рациональной  и  ответственной налогово-бюджетной политики, развития и
эффективного    использования    налогового    потенциала,   повышения
эффективности бюджетных расходов.
     Формирование   механизма   регулирования  межбюджетных  отношений
предусматривает  поэтапное  (в  течение  3-х лет) введение нормативной
базы по каждой поставленной задаче и должно осуществиться в 3 этапа:
     1. Разграничение расходных полномочий.
     2. Распределение доходных источников.
     3.   Распределение   финансовой   помощи  из  областного  бюджета
нижестоящим бюджетам.

                1. Разграничение расходных полномочий

     Разграничение   расходных   полномочий   должно  производиться  в
соответствии со следующими критериями:
     1)   субсидиарность   (максимальная   близость   органов  власти,
реализующих   расходные  полномочия,  к  потребителям  соответствующих
бюджетных услуг);
     2)    территориальное   соответствие   (максимальное   совпадение
территориальной   юрисдикции  органа  власти,  реализующего  расходные
полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
     3)  внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом
в  реализации  расходных  полномочий,  тем  за  более  высоким уровнем
власти они должны закрепляться);
     4)   эффект  территориальной  дифференциации  (чем  выше  местные
различия  в  производстве  и потреблении бюджетных услуг, тем на более
низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
     5)  эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов способствует
экономии бюджетных средств).
     Существующая  законодательная  нормативная  база (Конституция РФ,
Бюджетный  кодекс  РФ,  ФЗ  "Об  общих  принципах организации местного
самоуправления"   и  др.)  не  дает  четкого  разграничения  расходов,
финансируемых   из   разных   уровней   бюджетной  системы  Российской
Федерации.
     В  период реализации Концепции должен быть разработан нормативный
документ   о   разграничении   бюджетных  расходных  полномочий  между
региональными  и  местными  органами власти Нижегородской области. Для
формирования  консолидированного  бюджета области на 2003 год документ
должен  быть принят Правительством Нижегородской области до 1 сентября
2002 года.
     Следующим  этапом  в  распределении  расходных  полномочий должна
стать   разработка  минимальных  социальных  стандартов  и  нормативов
бюджетного  финансирования.  Этот  процесс должен завершиться до конца
2003 года принятием соответствующего Закона Нижегородской области.

                 2. Распределение доходных источников

     Распределение  налогов  и  доходных  источников  между  областным
бюджетом  и бюджетами городов и районов области должно производиться в
соответствии со следующими критериями:
     1)  стабильность  (чем  в  большей  степени налоговые поступления
зависят  от  экономической  конъюнктуры,  тем выше должен быть уровень
бюджетной  системы,  за которым закрепляется этот налоговый источник и
полномочия по его регулированию);
     2)  экономическая  эффективность  (за  каждым  уровнем  бюджетной
системы  должны закрепляться налоги и доходные источники, база которых
в  наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня
власти);
     3)    равномерность   размещения   налоговой   базы   (чем   выше
неравномерность  размещения  налоговой  базы,  тем  на  более  высоком
уровне  должен  вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки
для централизации , данных налоговых поступления);
     4)   бюджетная   ответственность   (сборы,  представляющие  собой
платежи  за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий
соответствующие услуги).
     С   целью   реализации   Концепции   необходимо   закрепление  на
долговременной  основе  минимальных  единых  нормативов  отчислений от
регулирующих   федеральных   и   региональных   налогов   за  местными
бюджетами,  обеспечивая  при  этом  стимулирующую роль для наращивания
собственного налогового потенциала.
     Процесс  распределения  доходных  источников  должен  завершиться
разработкой    Методики    установления   нормативов   отчислений   от
регулирующих  доходов  в  местные  бюджеты  муниципальных  образований
Нижегородской  области  и  принятием ее в форме приложения к закону об
областном бюджете на 2004 год.

                3. Распределение финансовой помощи из
               областного бюджета нижестоящим бюджетам

     Система   финансовой  помощи  нижестоящим  бюджетам  должна  быть
направлена  на  выравнивание  бюджетной  обеспеченности  муниципальных
образований,  доступа граждан, вне зависимости от места их проживания,
к  основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном
создании  стимулов  для  проведения  на  местном уровне рациональной и
ответственной  налогово-бюджетной  политики,  развитие  и  эффективное
использование    налогового    потенциала,   повышение   эффективности
бюджетных расходов.
     В   соответствии   с  этими  требованиями  финансовая  помощь  из
областного   бюджета   должна   предоставляться   в  виде  дотаций  на
выравнивание  уровня  бюджетной обеспеченности, а также в виде целевых
субвенций и субсидий.
     В  среднесрочной  перспективе  сохранятся  целевые  субвенции  на
выплату  заработной платы работникам социальной сферы, на приобретение
методической   литературы  педагогическим  работникам,  на  оплату  за
потребленные  бюджетными  учреждениями  электроэнергию  и  газ. В тоже
время  будет  пересмотрена  необходимость в представлении других видов
субвенций  и  субсидий,  предоставляемых  из областного бюджета в 2002
году.  Будут  введены  новые  виды субвенций и субсидий (на социальные
выплаты).   Учитывая,  что  перечень  субвенций  и  субсидий  остается
значительным,  в  областном  бюджете  на  2003 год будут созданы 3 - 4
фонда,  куда  войдут  субвенции  и  субсидии, передаваемые нижестоящим
бюджетам.
     Существующая   в   настоящее   время   схема   передачи   дотаций
нижестоящим  бюджетам  не несёт стимулирующих и регулирующих элементов
в   управлении   финансами   муниципальных  образований.  Введение  на
территории  области  минимальных  социальных  стандартов  и нормативов
бюджетного  финансирования позволит разработать механизм распределения
финансовой  помощи  на  выравнивание  уровня  бюджетной обеспеченности
муниципальных  образований  по  единой  методике  на  основе  формул с
проверяемыми  расчетами.  Разработка методики распределения финансовой
помощи  из  областного  бюджета должна завершиться до 1 июля 2004 года
для формирования бюджета области на 2005 год.

                              Заключение

     Конечным     итогом    формирования    механизма    регулирования
межбюджетных  отношений  должен  быть  нормативный документ - Методика
формирования   межбюджетных   отношений   в   Нижегородской   области,
включающая  в  себя  нормативные  документы по разграничению расходных
полномочий,    распределению    доходных   источников,   распределению
финансовой  помощи, принятые в процессе реализации Концепции за период
2002 - 2004 годов.


                                                             Утверждён
                                          постановлением Правительства
                                                 Нижегородской области
                                                   от 10.10.2002 N 266

                                 План
      реализации Концепции формирования регионального механизма
     регулирования межбюджетных отношений в Нижегородской области


Наименование      Наименование           Срок исполнения   Ответственные
мероприятия       нормативного                             исполнители
                  документа

1. Разграничение  Постановление          2002 год          Министерство финансов,
расходных         Правительства                            министерство
полномочий        "Об утверждении                          экономики и развития
                  Порядка                                  предпринимательства
                  разграничения
                  бюджетных
                  расходных полномочий
                  между
                  областными и местными
                  органами
                  власти Нижегородской
                  области"

2. Анализ                                Октябрь 2002 -    Министерство финансов,
существующей                             апрель            министерство
сети бюджетных                           2003 годов        экономики и развития
учреждений                                                 предпринимательства,
в соответствии                                             министерство
со                                                         здравоохранения,
стандартами,                                               министерство
рекомендуемыми                                             образования
Правительством                                             и науки,
РФ                                                         министерство труда и
                                                           социальной
                                                           защиты

3. Разработка     Закон Нижегородской    IV квартал 2003   Министерство финансов,
минимальных       области                года              министерство
социальных        "О минимальных                           экономики и развития
стандартов        социальных                               предпринимательства,
и нормативов      стандартах и                             министерство
бюджетного        нормативах                               здравоохранения,
финансирования    бюджетного                               министерство
                  финансирования"                          образования
                                                           и науки,
                                                           министерство труда и
                                                           социальной
                                                           защиты