Постановление Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан от 30.06.2005 № ГС-907

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ
               ГОСУДАРСТВЕННОГО СОБРАНИЯ - КУРУЛТАЯ -
                      РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

          Об обращении с запросом в Конституционный Суд
          Российской Федерации о проверке соответствия
          пункта 1 статьи 4 Федерального закона "Об адвокатской
          деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"
          Конституции Российской Федерации

     Государственное  Собрание  - Курултай - Республики Башкортостан,
руководствуясь  пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской
Федерации, постановляет:

     1.  Обратиться  в  Конституционный  Суд  Российской  Федерации с
запросом  о  проверке  соответствия  пункта  1  статьи 4 Федерального
закона   "Об  адвокатской  деятельности  и  адвокатуре  в  Российской
Федерации" Конституции Российской Федерации,
     2. Назначить представителем Государственного Собрания - Курултая
- Республики Башкортостан в Конституционном Суде Российской Федерации
по  данному  запросу  депутата Государственного Собрания - Курултая -
Республики Башкортостан Еникеева Зуфара Иргалиевича.
     3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия,

                Председатель Государственного Собрания - Курултая -
                      Республики Башкортостан           К. Толкачев

Уфа, 19 апреля 2005 года
ГС-907




                                                  Конституционный Суд
                                                 Российской Федерации
                                103132, г. Москва, ул. Ильинка, д. 21

                                           Заявитель: Государственное
                                                Собрание - Курултай -
                                             Республики Башкортостан,
                                       450000, г. Уфа, ул. Фрунзе, 46



                                Запрос

  о проверке соответствия пункта 1 статьи 4 Федерального закона "Об
    адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"
                   Конституции Российской Федерации


     Государственное Собрание - Курултай - Республики Башкортостан на
основании  пункта  "а"  части  2  статьи  125  Конституции Российской
Федерации,  подпункта "а" пункта 1 части первой статьи 3, статей 36 и
84  Федерального  конституционного  закона  "О  Конституционном  Суде
Российской  Федерации"  обращается  в  Конституционный Суд Российской
Федерации  с  запросом о проверке конституционности пункта 1 статьи 4
Федерального  закона  от  31  мая  2002  года N 63-ФЗ "Об адвокатской
деятельности   и   адвокатуре   в   Российской  Федерации"  (Собрание
законодательства  Российской Федерации, 2002, N 23, ст. 2102; 2003, N
44,  ст.  4262;  2004.  N  35,  ст.  3607; N 52 (часть 1), ст. 5267),
принятого в соответствии с частью 1 статьи 105 Конституции Российской
Федерации  Государственной  Думой  Федерального  Собрания  Российской
Федерации (103265, Москва, ул. Охотный ряд, 1).
     Представителем Государственного Собрания - Курултая - Республики
Башкортостан  по  данному  делу определяется депутат Государственного
Собрания   -   Курултая   -  Республики  Башкортостан  Еникеев  Зуфар
Иргалиевич с полномочиями, предоставленными сторонам и представителям
Федеральным   конституционным   законом   "О   Конституционном   Суде
Российской Федерации".
     Основанием   для  обращения  в  Конституционный  Суд  Российской
Федерации  является  обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том,
соответствует  ли Конституции Российской Федерации положение пункта 1
статьи   4   Федерального   закона  "Об  адвокатской  деятельности  и
адвокатуре  в  Российской  Федерации"  в  той части, согласно которой
законодательство  об адвокатской деятельности и адвокатуре состоит из
помимо  перечисленных  в  данной  норме  нормативных  правовых  актов
Российской  Федерации только тех законов и нормативных правовых актов
субъектов   Российской  Федерации,  которые  принимаются  в  пределах
полномочий, установленных указанным Федеральным законом.
     По  мнению  Государственного  Собрания  -  Курултая - Республики
Башкортостан,  используемая  в  данной  норме  для  обозначения сферы
правового   регулирования  субъектов  Российской  Федерации  правовая
конструкция   "в   пределах   полномочий,   установленных   настоящим
Федеральным законом" не в полной мере соответствует положению части 2
статьи  76  Конституции  Российской  Федерации,  согласно которому по
предметам   совместного  ведения  Российской  Федерации  и  субъектов
Российской  Федерации  издаются  федеральные  законы  и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской   Федерации.   Согласно  части  5  статьи  76  Конституции
Российской   Федерации   законы  и  иные  нормативные  правовые  акты
субъектов  Российской  Федерации  не  могут противоречить федеральным
законам,  принятым  в  соответствии  с частями первой и второй данной
статьи. Реализация приведенных конституционных положений предполагает
право   субъектов  Российской  Федерации  принимать  законы  в  сфере
совместного  ведения  в соответствии с федеральными законами, то есть
между  ними  не  должно быть противоречий. Представляется, что данное
положение  не  означает  запрет на воспроизведение в законодательстве
субъектов   Российской   Федерации   правоположений  общего  как  для
Российской  Федерации,  так  и  для  субъектов  Российской  Федерации
характера,   а   также   на   возможность  дополнительного  правового
регулирования  по  предметам совместного ведения при условии, что эти
нормы не будут входить в противоречие с федеральным законом.
     Используемые   в   Конституции   Российской  Федерации  правовые
конструкции   "соответствие   федеральному  закону",  "непротиворечие
федеральному  закону" не означают то же самое, что и "регулирование в
пределах  полномочий,  установленных  федеральным законом", указанные
понятия   различны  по  своему  смыслу  и  текстуальному  содержанию.
Используемая   федеральным   законодателем   в   пункте  1  статьи  4
Федерального  закона  "Об  адвокатской  деятельности  и  адвокатуре в
Российской   Федерации"   формулировка  "законы  и  иные  нормативные
правовые  акты субъектов Российской Федерации, принимаемые в пределах
полномочий,   установленных   настоящим   Федеральным   законом"   не
соответствует формулировке, данной в Конституции Российской Федерации
"принимаемые  в  соответствии  с  федеральными законами законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Кроме того,
конституционные  положения  о  разграничении  предметов ведения между
федеральными    органами    государственной    власти    и   органами
государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи
5,  часть  3  статьи 11) также не могут искажаться и трактоваться как
разграничение  сфер  правового регулирования. Разграничение предметов
ведения между федеральными органами государственной власти и органами
государственной   власти   субъектов   Российской   Федерации  должно
производиться   таким   образом,   чтобы  не  было  ограничено  право
законодателей  субъектов  Российской  Федерации осуществлять правовое
регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
     Анализ   развития  федерального  законодательства  по  предметам
совместного  ведения свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к
ограничению  сферы  нормотворчества  субъектов  Российской Федерации,
которая выражается, в частности, в используемых в федеральных законах
правовых  формулировках  и  конструкциях.  Если  ранее  в федеральном
законе,   принятом   по  предмету  совместного  ведения,  в  норму  о
законодательстве   Российской   Федерации   в  соответствующей  сфере
законодательство   субъектов   Российской  Федерации  включалось  без
различных  оговорок  как  констатация  факта, что регулируемые данным
законом  общественные  отношения  относятся  к  предмету  совместного
ведения,  то  на  сегодняшний  день все чаще используется приведенная
выше  правовая конструкция "регулирования в установленных случаях". К
таким законам помимо Федерального закона "Об адвокатской деятельности
и  адвокатуре  в  Российской  Федерации"  можно отнести, в частности,
Семейный  кодекс  Российской  Федерации,  согласно  части  2 статьи 3
которого  законы  субъектов  Российской Федерации регулируют семейные
отношения,  которые  указаны в статье 2 данного Кодекса, по вопросам,
отнесенным им к ведению субъектов Российской Федерации, и по вопросам,
непосредственно им не урегулированным, Федеральный закон от 6 октября
2003   года   N  ФЗ-131  "Об  общих  принципах  организации  местного
самоуправления  в  Российской Федерации", предусматривающий во втором
абзаце   части   1   статьи   6   отнесение   к  полномочиям  органов
государственной  власти  субъектов  Российской  Федерации  в  области
местного  самоуправления правового регулирования вопросов организации
местного  самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и
порядке, установленных указанным Федеральным законом.
     Государственное  Собрание  -  Курултай - Республики Башкортостан
считает,   что   неоднозначное  понимание  термина  "соответствие"  в
контексте   положения   части  2  статьи  76  Конституции  Российской
Федерации  не  позволяет  субъектам  Российской  Федерации полноценно
реализовывать   собственные   нормотворческие   полномочия   в  сфере
совместного  ведения,  что  выражается  в  принятии  ими  законов  по
разрозненным  вопросам  без  их  системной и логической взаимосвязи с
общим  комплексом  правовых  норм.  Так,  согласно пункту "л" части 1
статьи  72  Конституции  Российской  Федерации адвокатура находится в
совместном   ведении   Российской   Федерации   и   ее  субъектов.  В
вышеуказанном   Федеральном   законе   даются   понятия   адвокатуры,
адвокатской   деятельности,   адвоката,  адвокатской  палаты,  однако
согласно  пункту  1  статьи 4 данного Федерального закона у субъектов
Российской  Федерации  отсутствует  право  не  только  воспроизводить
приведенные понятия в собственных законах, но и регулировать комплекс
отношений  в  области  адвокатуры. В контексте оспариваемой нормы это
может быть расценено как запрет на наличие положений, воспроизводящих
аналогичные  понятия  в  законах субъектов Российской Федерации. Так,
субъектам  Российской  Федерации дано право регулировать законом лишь
порядок   компенсации  расходов  адвокату,  оказывающему  юридическую
помощь   гражданам   Российской   Федерации   бесплатно   в  порядке,
установленном  статьей  26  указанного  Федерального закона, перечень
документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации
юридической   помощи   бесплатно,   а  также  порядок  предоставления
указанных    документов,    порядок    избрания    представителей   в
квалификационную  комиссию  от  законодательного  (представительного)
органа   государственной   власти  субъекта  Российской  Федерации  и
требования,  предъявляемые  к  ним  (статьи  25,  26, 33 Федерального
закона   "Об  адвокатской  деятельности  и  адвокатуре  в  Российской
Федерации").   Полагаем,  что  такое  понимание  пункта  1  статьи  4
Федерального  закона  "Об  адвокатской  деятельности  и  адвокатуре в
Российской  Федерации"  не в полной мере соответствует части 2 статьи
76    Конституции   Российской   Федерации,   поскольку   ориентирует
законодателя  субъекта Российской Федерации не на соответствие закона
субъекта  Российской  Федерации  федеральному  закону,  а на принятие
усеченного   и  вырванного  из  контекста  регулируемых  общественных
отношений   акта   фактически   строго   подзаконного  характера.  Но
приведенное  положение  статьи  76 Конституции Российской Федерации в
понимании  заявителя  наделяет  субъекты  Российской Федерации правом
принимать  собственный закон об адвокатуре и адвокатской деятельности
как  вполне  самостоятельный  и полноценный нормативный правовой акт,
имеющий реальную правоприменительную перспективу.
     Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской
Федерации,  выраженной им в Постановлении от 15.12.2003 г. N 19-П "По
делу   о   проверке   конституционности  отдельных  положений  Закона
Ивановской  области  "О  муниципальной  службе  Ивановской области" в
связи  с  запросом  Законодательного  Собрания  Ивановской  области",
воспроизведение   оснований   прекращения   трудового   договора   по
инициативе  работодателя  в  законах  субъектов Российской Федерации,
предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими
требованиями  к  муниципальной  службе,  само  по  себе не выходит за
пределы   полномочий   субъекта   Российской   Федерации   в  области
регулирования  этих  отношений. Государственное Собрание - Курултай -
Республики Башкортостан полагает допустимым применение данной позиции
ко  всем федеральным законам по предметам совместного ведения. Вполне
правомерной  и  конституционной видится возможность воспроизведения в
законах   субъектов   Российской   Федерации  законоположений  общего
характера  как  одно  из  важнейших  условий  и гарантий эффективного
правоприменения   нормативного  правового  акта  субъекта  Российской
Федерации.  Наличие  в законе субъекта Российской Федерации положений
общего  характера, в частности общих терминов, понятий, определений и
формулировок,   представляется  возможным  рассматривать  в  качестве
одного  из  условий  для  реализации  тех нормотворческих полномочий,
регулирование  которых  прямо  отнесено федеральным законом к ведению
субъектов  Российской Федерации. Также представляется конституционной
возможность    собственно   правового   регулирования   по   вопросам
совместного  ведения,  в  частности  адвокатуры, в рамках Конституции
Российской  Федерации  и  при  отсутствии  противоречий  федеральному
закону.
     Как  отмечается в Постановлении Конституционного Суда Российской
Федерации от 6.04.2004 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности
положений   пункта   2   статьи  87  Кодекса  торгового  мореплавания
Российской   Федерации   и   постановления  Правительства  Российской
Федерации   от   17   июля   2001   года   N   538   "О  деятельности
негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в связи с
жалобой  Международной  общественной  организации "Ассоциация морских
лоцманов  России"  и  Автономной некоммерческой организации "Общество
морских  лоцманов  Санкт-Петербурга",  "из  конституционных принципов
правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное
к  законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности
правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового
регулирования....  Конституционный  Суд  Российской Федерации в своих
решениях   неоднократно  указывал,  что  неопределенность  содержания
правовой  нормы  не  может  обеспечить ее единообразное понимание...,
порождает   противоречивую  правоприменительную  практику,  ослабляет
гарантии  защиты  конституционных  прав  и  свобод,  может привести к
произволу  и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также
верховенства    закона;   самого   по   себе   нарушения   требования
определенности  правовой  нормы,  влекущее ее произвольное толкование
правоприменителем,   достаточно   для   признания   такой   нормы  не
соответствующей Конституции Российской Федерации.". Заявитель считает,
что  положение  пункта 1 статьи 4 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" неопределенно в той
части,  что  не  позволяет прийти к однозначному выводу о возможности
воспроизведения  в  законах  субъектов  Российской  Федерации общих в
контексте   регулируемых   названным  Федеральным  законом  отношений
правоположений,  касающихся,  в  том  числе,  и  используемых  в  нем
терминов, а также о возможности осуществления правового регулирования
по   вопросам   совместного   ведения.   Подобная   неопределенность,
вытекающая  из  формулировки  самой нормы, не позволяет законодателям
субъектов    Российской    Федерации    как    непосредственным    ее
правоприменителям реализовывать предоставленное им частью 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации право принимать собственные законы в
соответствии с федеральными.
     Кроме того, принципиально важным представляется то, что субъекты
Российской  Федерации, имея право принимать собственные законы и иные
нормативные   правовые   акты   по   предметам  совместного  ведения,
ограничены  рамками  федеральных  законов  в  регулировании  вопросов
защиты прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со статьей
17 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются
и  гарантируются  права  и  свободы  человека  и  гражданина согласно
общепризнанным  принципам  и  нормам  международного  права; основные
права  и  свободы  человека  неотчуждаемы  и  принадлежат  каждому от
рождения.  В  соответствии  со  статьей 14 Международного пакта от 16
декабря  1966  года  "О  гражданских  и политических правах" все лица
равны перед судами и трибуналами; каждый имеет право при рассмотрении
любого  уголовного обвинения, предъявляемого ему, или при определении
его   прав  и  обязанностей  в  каком-либо  гражданском  процессе  на
справедливое   и   публичное   разбирательство   дела   компетентным,
независимым  и  беспристрастным судом, созданным на основании закона;
каждый   имеет  право  при  рассмотрении  любого  предъявляемого  ему
уголовного  обвинения  иметь  достаточное  время  и  возможности  для
подготовки своей защиты и сноситься с выбранным им самим защитником.
     В  соответствии со статьей 3 Декларации прав и свобод человека и
гражданина,  принятой  Постановлением  Верховного  Совета РСФСР от 22
ноября  1991  г. N 1920-1, все равны перед законом и судом. Статья 37
данной  Декларации  устанавливает, что каждому гарантируется право на
пользование   квалифицированной   юридической   помощью;  в  случаях,
предусмотренных  законом,  эта  помощь  оказывается бесплатно. Каждое
задержанное,  заключенное  под  стражу  или  обвиняемое  в совершении
преступления   лицо  имеет  право  пользоваться  помощью  адвоката  (
защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу
или   предъявления   обвинения.  Статьей  18  Конституции  Российской
Федерации  установлено,  что  права  и  свободы человека и гражданина
являются   непосредственно   действующими;   они   определяют  смысл,
содержание  и  применение  законов,  деятельность  законодательной  и
исполнительной   власти,  местного  самоуправления  и  обеспечиваются
правосудием.  Следовательно,  федеральное  законодательство должно не
ограничивать,   а   стимулировать   принятие   субъектами  Российской
Федерации  законов и иных нормативных правовых актов, направленных на
защиту  прав и свобод человека и гражданина. Это утверждение в полной
мере  относится  и  к  федеральному  законодательству об адвокатуре и
адвокатской  деятельности как институту, призванному обеспечивать эту
защиту и оказывать юридическую помощь гражданам Российской Федерации.
     Таким  образом,  полагаем,  что  положение  пункта  1  статьи  4
Федерального  закона  "Об  адвокатской  деятельности  и  адвокатуре в
Российской  Федерации" в той части, согласно которой законодательство
об   адвокатской   деятельности   и   адвокатуре  состоит  из  помимо
перечисленных  в  данной  норме нормативных правовых актов Российской
Федерации  только  тех законов и нормативных правовых актов субъектов
Российской  Федерации,  которые  принимаются  в  пределах полномочий,
установленных   указанным  Федеральным  законом,  не  в  полной  мере
соответствует трактуемым в совокупности приведенным нормам статей 17,
18, 72, 76 Конституции Российской Федерации.
     Исходя  из  изложенного,  Государственное  Собрание - Курултай -
Республики  Башкортостан  в  соответствии  с  пунктом  9 части второй
статьи  37,  статьями 86 и 87 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" просит Конституционный Суд
Российской   Федерации   признать   положение   пункта   1  статьи  4
Федерального  закона  "Об  адвокатской  деятельности  и  адвокатуре в
Российской Федерации" не соответствующим положениям части 1 статьи 17,
статье  18,  пунктам  "б"  и "л" части 1 статьи 72, части 2 статьи 76
Конституции  Российской Федерации в части ограничения права субъектов
Российской   Федерации   на   правовое   регулирование  по  предметам
совместного   ведения,   воспроизведение  норм  федеральных  законов,
принятых  по предметам совместного ведения, а также ограничение права
на  защиту  прав  и  свобод  человека и гражданина, в том числе путем
принятия   законов   и   иных  нормативных  правовых  актов  субъекта
Российской Федерации.


     Приложения:

     1. Копия настоящего запроса - 30 экз.;
     2.  Копия  Постановления  Государственного Собрания - Курултая -
Республики Башкортостан от 21 апреля 2005 года N ГС-31 экз.;
     3.  Текст  пункта 1 статьи 4 Федерального закона "Об адвокатской
деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" - 31 экз.;
     4.   Доверенность,   подтверждающая   полномочия   представителя
Государственного  Собрания  -  Курултая  -  Республики Башкортостан в
Конституционном Суде Российской Федерации, и ее копии, - 30 экз.;
     5. Копия документа, подтверждающего ученую степень представителя
Государственного  Собрания - Курултая - Республики Башкортостан, - 31
экз.;
     6.  Квитанция  об уплате государственной пошлины и ее копии - 30
экз.

                Председатель Государственного Собрания - Курултая -
                      Республики Башкортостан           К. Толкачев