Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.05.2007 № 406-О-П

 



                       О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


    об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина
    Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой
       Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича на
   нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи
              6 и статьи 8 Закона Московской области
     "Об административно-территориальном устройстве Московской
   области", а также разделов I и V приложения к данному Закону

     город Москва                                  15 мая 2007 года

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
Председателя   В.Д.Зорькина,   судей   Н.С.Бондаря,   Г.А.Гаджиева,
Ю.М.Данилова,      Л.М.Жарковой,     Г.А.Жилина,     С.М.Казанцева,
М.И.Клеандрова,   А.Л.Кононова,   Л.О.Красавчиковой,   С.П.Маврина,
Н.В.Мельникова,      Ю.Д.Рудкина,     Н.В.Селезнева,     А.Я.Сливы,
В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
     заслушав в  пленарном  заседании заключение судьи Н.С.Бондаря,
проводившего на основании статьи 41  Федерального  конституционного
закона    "О    Конституционном    Суде    Российской    Федерации"
предварительное изучение жалоб граждан  А.П.Клюшкина,  Э.А.Михеева,
Т.Ф.Новиковой и В.А.Шкутника,

                        у с т а н о в и л:

     1. В своих жалобах в  Конституционный Суд Российской Федерации
граждане  А.П.Клюшкин,  Э.А.Михеев,  Т.П.Новикова  и   В.А.Шкутник,
проживающие  в Московской   области,  оспаривают  конституционность
положений пункта 2 статьи 6 и статьи 8  Закона  Московской  области
"Об административно-территориальном устройстве Московской области",
а также разделов I и V приложения к  данному  Закону,  определяющих
полномочия     Губернатора     Московской     области    в    сфере
административно-территориального устройства   Московской   области,
включая   принятие   решений   о   статусе  территориальных  единиц
Московской области по инициативе органов местного самоуправления, и
порядок  образования,  объединения,  преобразования  и  упразднения
административно-территориальных и территориальных единиц Московской
области, в том числе рабочих и дачных поселков.
     По мнению   заявителей,   указанные   нормативные   положения,
допуская   под   видом  изменения  административно-территориального
устройства  Московской  области  изменение  границ  территорий,   в
пределах  которых  осуществляется местное самоуправление,  решением
Губернатора Московской области,  принимаемым по инициативе  органов
местного    самоуправления,   но   без   учета   мнения   населения
соответствующих  территорий,   нарушают   их   право   на   местное
самоуправление и противоречат Конституции Российской Федерации,  ее
статьям 3,  12,  15,  17,  18,  32 (части 1 и 2), 55, 72 (пункт "н"
части 1), 76 (часть 5), 130 и 131.
     Как следует   из    представленных    материалов,    гражданин
В.А.Шкутник  обратился  в  Московский  областной суд с заявлением о
признании  недействующими  постановления   Губернатора   Московской
области  от  28  июля  2004  года  N 149-ПГ "Об объединении дачного
поселка  Купавна  Московской  области  с  городом   Железнодорожным
Московской  области" и Закона Московской области от 21 декабря 2004
года  N 179/2004-ОЗ   "О  статусе  и  границе   городского   округа
Железнодорожный". Отказывая в удовлетворении заявленных требований,
Московский областной суд в решении от 19 октября 2005 года  указал,
что постановление Губернатора Московской области принято в пределах
предоставленных       ему       полномочий        по        вопросу
административно-территориального устройства Московской области и не
регулирует  вопросы  объединения  муниципальных  образований;   что
касается   Закона   Московской  области,  то  какие-либо  отдельные
населенные пункты,  входящие в  состав  муниципального  образования
"город  Железнодорожный",  не  отнесены  им  к  территориям  других
муниципальных образований,  а потому учет мнения населения в данном
случае   не  требовался.  Законность  и  обоснованность  указанного
решения подтверждена вышестоящими судебными инстанциями.
     Решением Московского  областного  суда от 3 февраля 2006 года,
оставленным  без  изменений  определением  Судебной   коллегии   по
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля
2006  года,   отказано   в   удовлетворении   заявления   гражданки
Т.Ф.Новиковой   о   признании   не   соответствующими   требованиям
федерального законодательства постановления Губернатора  Московской
области  от  20  июля  2004  года  N 141-ПГ "Об объединении дачного
поселка Красково Люберецкого района Московской  области  и  поселка
Коренево Люберецкого района Московской области",  которым названные
поселки  объединены  в  единую  территориальную  единицу  -  дачный
поселок  Красково,  а также Закона Московской области от 28 февраля
2005  года  N  81/2005-ОЗ  "О  статусе   и   границах   Люберецкого
муниципального района, вновь образованного в его составе городского
поселения  и  существующих   на   территории   Люберецкого   района
Московской   области   муниципальных   образований",  которым  было
образовано городское поселение Красково.
     Поводом для   обращения   в   Конституционный  Суд  Российской
Федерации  граждан  А.П.Клюшкина  и  Э.А.Михеева   послужил   отказ
Балашихинского  городского суда Московской области удовлетворить их
заявление  о  признании   незаконным   решения   Совета   депутатов
Балашихинского   района    от   25  марта   2003  года    N  51/205
"Об объединении   с   городом   Балашихой    отдельных    поселений
Балашихинского    района",    принятого    по    инициативе   главы
Балашихинского  района  и  послужившего  основанием   для   издания
постановления  Губернатора Московской области  от 10 июня 2003 года
N 128-ПГ, которым поселки Никольско-Архангельский и Салтыковка были
объединены  с  городом  Балашиха.  Вышестоящие  судебные  инстанции
оставили решение Балашихинского городского суда Московской  области
от 19 января 2004 года в силе.
     2. Согласно   Конституции   Российской    Федерации    местное
самоуправление,  признаваемое  и  гарантируемое в качестве одной из
основ  конституционного  строя   Российской   Федерации,   является
необходимой   формой   выражения   власти   народа,  обеспечивающей
самостоятельное решение населением вопросов местного значения;  оно
осуществляется   в  городских,  сельских  поселениях  и  на  других
территориях  с  учетом  исторических  и  иных   местных   традиций;
изменение  границ  территорий,  в  которых  осуществляется  местное
самоуправление,    допускается    с    учетом   мнения    населения
соответствующей  территории  (статья  3,  части  2 и 3;  статья 12;
статья 130, часть 1; статья 131).
     Конкретизируя названные    конституционные    предписания   на
основании статьи 72 (пункт  "н"  части  1)  Конституции  Российской
Федерации,   относящей  установление  общих  принципов  организации
системы органов государственной власти и местного самоуправления  к
совместному   ведению   Российской   Федерации   и   ее  субъектов,
федеральный  законодатель  предусмотрел  в  Федеральном  законе  от
28 августа  1995  года  "Об  общих  принципах  организации местного
самоуправления  в  Российской  Федерации",   что   установление   и
изменение  границ  муниципального  образования,  в  том  числе  при
образовании,   объединении,    преобразовании    или    упразднении
муниципальных  образований,  осуществляются с учетом исторических и
иных местных традиций по  инициативе  населения,  органов  местного
самоуправления,  а  также  органов  государственной власти субъекта
Российской  Федерации  (пункт  1  статьи  13);   изменение   границ
муниципального   образования   не   допускается  без  учета  мнения
населения     соответствующих      территорий;      законодательные
(представительные)    органы   государственной   власти   субъектов
Российской Федерации устанавливают законом  гарантии  учета  мнения
населения  при  решении  вопросов  изменения  границ территорий,  в
которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13).
     Аналогичное регулирование содержится и в Федеральном законе от
6 октября  2003  года  "Об  общих  принципах  организации  местного
самоуправления в Российской Федерации", согласно которому изменение
границ поселений,  влекущее отнесение территорий отдельных входящих
в  их  состав  населенных  пунктов  к территориям других поселений,
осуществляется с  согласия  населения  данных  населенных  пунктов,
выраженного  путем  голосования  либо  на  сходах  граждан с учетом
мнения представительных органов соответствующих  поселений;  то  же
предусмотрено   и   применительно  к  преобразованию  муниципальных
образований путем, в частности, объединения двух и более поселений,
не  влекущего  изменения  границ  иных  муниципальных  образований;
изменение статуса городского поселения в  связи  с  наделением  его
статусом  городского  округа  либо  лишением его статуса городского
округа также осуществляется законом субъекта Российской Федерации с
согласия населения (часть 3 статьи 12, части 3 и 7 статьи 13, часть
3 статьи 24).
     Вместе с  тем территориальные пределы реализации муниципальной
власти и права граждан на местное самоуправление,  а также принципы
изменения  границ  территорий,  в  которых  осуществляется  местное
самоуправление,  определяются закрепленными Конституцией Российской
Федерации  принципами  территориального  устройства государственной
власти как пространственной основы реализации возложенных на органы
государственной  власти  конституционных функций.  В соответствии с
правовыми позициями  Конституционного  Суда  Российской  Федерации,
сформулированными  в  ряде  его  решений,  из  федеративной природы
государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1
(часть  1),  11 (часть  2),  66  (часть 1),  71,  72,  73,  76 и 77
Конституции  Российской  Федерации,   вытекает,   что   в   ведении
Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении
республик,  входящих  в   состав   Российской   Федерации,   -   их
территориальное  устройство (Постановление  от 24  января 1997 года
N 1-П);  территориальное устройство местного самоуправления  жестко
не связано с административно-территориальным делением;  определение
территориальной    основы    местного     самоуправления     должно
способствовать,  насколько  возможно,  приближению органов местного
самоуправления  к  населению  и  позволять  решать  весь   комплекс
вопросов местного значения,  подлежащих передаче в ведение местного
самоуправления;  наличие   установленного   законодателем   порядка
образования,    объединения,    преобразования    или   упразднения
муниципальных  образований  -  существенный  элемент  их  правового
статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение
для реализации   конституционного  права граждан  на  осуществление
местного  самоуправления;  любое  изменение   территориальных основ
местного  самоуправления  не  может  приводить  к  отказу  от  него
(постановления  от  3 ноября  1997 года  N 15-П,  от 30 ноября 2000
года N 15-П и др.).
     По смыслу   приведенных   конституционных   и  законодательных
положений во взаимосвязи с сохраняющими  силу  правовыми  позициями
Конституционного Суда Российской Федерации, вопросы территориальных
основ   местного   самоуправления,    формирования    муниципальных
образований,  с  одной стороны,  и административно-территориального
устройства  субъектов  Российской  Федерации  -  с  другой,  будучи
связаны  между  собой,  имеют  самостоятельное значение и,  обладая
собственным юридическим содержанием,  относятся к различным  сферам
ведения:  первый  - к совместному ведению Российской Федерации и ее
субъектов,  второй - к исключительному ведению субъектов Российской
Федерации. Это, как указал Конституционный Суд Российской Федерации
в Определении от  10  июля  2003  года  N  289-О,  предполагает,  в
частности,   что   для   надлежащего  законодательного  обеспечения
правового статуса муниципальных образований порядок их образования,
упразднения   и   другие   изменения   в  их  системе  должны  быть
урегулированы законодательством  субъекта  Российской  Федерации  о
местном самоуправлении.
     Устанавливаемое субъектом   Российской   Федерации    правовое
регулирование   его   административно-территориального  устройства,
включая   вопросы   образования,    объединения,    преобразования,
упразднения   административно-территориальных   и   территориальных
единиц,  не  может,  однако,   подменять   правовое   регулирование
территориальной  организации  местного  самоуправления;  во  всяком
случае оно не должно предполагать или  допускать  изменение  границ
территорий,  в  которых  осуществляется  местное самоуправление,  в
порядке реорганизации территориального  устройства  государственной
власти  субъекта  Российской  Федерации  и  тем  самым  приводить к
блокированию  конституционного  требования  о  необходимости  учета
мнения  населения  при  проведении  территориальных преобразований,
влекущих    изменение    пространственных    пределов    реализации
муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.  По
смыслу положений Конституции  Российской  Федерации  (абзац  шестой
преамбулы во взаимосвязи со статьями 3 (часть 2),  12, 18, 130, 131
и 133),  а также части 2 статьи 1 Федерального закона от 6  октября
2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской  Федерации",  субъекты  публичной  власти,  принимая   в
пределах  своих  полномочий  решения,  связанные с территориальными
преобразованиями   местного   самоуправления,   должны    следовать
вытекающему  из  названных  правовых  норм  требованию  уважения  к
историческим и иным местным традициям,  включая  сложившиеся  формы
самоидентификации    жителей   населенных   пунктов,   наименования
населенных пунктов и т. п.
     3. Закон               Московской                      области
"Об административно-территориальном устройстве Московской области",
как   следует   из   его   статьи  1,  направлен  на  регулирование
административно-территориального  устройства  Московской   области,
порядка     решения    вопросов    административно-территориального
устройства и компетенции в  данной  сфере  органов  государственной
власти   Московской   области  и  органов  местного  самоуправления
муниципальных образований Московской области.
     В соответствии  с  подпунктом  "а"  пункта  1 и подпунктом "а"
пункта 2 статьи 6 и статьей 8  данного  Закона  Московской  области
образование,     объединение,    преобразование    и    упразднение
административно-территориальных   единиц     Московской     области
осуществляется   законом   Московской   области,   а   образование,
объединение,  преобразование и упразднение территориальных единиц -
постановлением Губернатора Московской области.  При этом, поскольку
территориальная организация местного  самоуправления  в  Московской
области  (на  момент  принятия  решений  об  объединении  с другими
населенными пунктами территорий,  на которых  проживают  заявители)
основывалась  на административно-территориальном делении Московской
области (пункт 1 статьи 68 Устава Московской  области  в  редакции,
действовавшей  до вступления в силу  Закона Московской  области  от
22 июля  2005  года  N  192/2005-ОЗ,  пункт  1  статьи  10   Закона
Московской области "О местном самоуправлении в Московской области",
утратившего силу с 1 января  2006  года),  законодатель  Московской
области   в   целях   гарантирования   права   граждан  на  местное
самоуправление установил,  что  изменение  статуса  территориальных
единиц   путем  принятия  решения  Губернатора  Московской  области
возможно только  по  инициативе  органов  местного  самоуправления,
действующих в пределах соответствующей территориальной единицы. Это
прямо следует из взаимосвязанных положений абзацев первого, второго
и третьего пункта 1 раздела I и абзацев первого и второго раздела V
приложения         к        Закону        Московской        области
"Об административно-территориальном устройстве Московской области".
     В то же время вопросы,  касающиеся образования, преобразования
и упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства
Московской  области  в  период  принятия  органами  государственной
власти  Московской  области решений,  ставших поводом для обращения
заявителей   в   Конституционный    Суд    Российской    Федерации,
регулировались  Уставом  Московской области (пункт 3 статьи 68),  а
также Законами  Московской  области  "О  местном  самоуправлении  в
Московской   области"   (статья   11)  и  "О  порядке  образования,
объединения,    преобразования    и    упразднения    муниципальных
образований",  которые  прямо  предусматривали  необходимость учета
мнения населения при изменении границ муниципальных образований.  В
частности,  в  соответствии с Законом Московской области "О порядке
образования,    объединения,    преобразования    и     упразднения
муниципальных  образований"  решение  об  объединении муниципальных
образований должно быть принято либо на местном  референдуме,  либо
Советом депутатов объединяющегося муниципального образования (пункт
1 статьи 14); решение же об упразднении муниципального образования,
находящегося   в   границах   территории   другого   муниципального
образования, должно быть принято на местном референдуме, проводимом
в  упраздняемом  муниципальном  образовании (пункт 1 статьи 28).  В
настоящее время  в  законодательстве  Московской  области  гарантии
права   населения   на   учет   его  мнения  при  изменении  границ
муниципального образования содержатся в Законе  Московской  области
от 14 февраля 2006 года "О голосовании по вопросам изменения границ
муниципального    образования,    преобразования     муниципального
образования в Московской области" (часть 3 статьи 1).
     Таким образом,  в системе законодательства Московской  области
предполагается    различный    порядок    урегулирования   вопросов
административно-территориального   устройства   и   территориальной
организации   местного   самоуправления,   а  также  недопустимость
изменения  границ  территорий,  в  которых  осуществляется  местное
самоуправление,        путем        административно-территориальных
преобразований,  без учета мнения населения. Отступления от данного
правила при проведении конкретных территориальных преобразований на
территории  субъекта  Российской  Федерации  подлежат  контролю,  в
частности,  со  стороны  судов  общей  юрисдикции,  которые  должны
учитывать   весь   комплекс    юридически    значимых    конкретных
обстоятельств    дела,    руководствуясь    при    этом   решениями
Конституционного Суда Российской Федерации  и  сформулированными  в
них правовыми позициями.
     4. Заявители  утверждают,   что   проведенные   на   основании
оспариваемых     ими    нормативных    положений    территориальные
преобразования на территории Московской области  были  осуществлены
без  учета  мнения населения соответствующих территорий в нарушение
предписания статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
     Между тем    Конституционный    Суд    Российской    Федерации
неоднократно подчеркивал,  что выводы о соблюдении или несоблюдении
требований  статьи  131  (часть 2) Конституции Российской Федерации
при  изменении  территории  муниципального  образования  в   каждом
конкретном   случае   могут   быть   сделаны  только  на  основании
исследования  всего   комплекса   фактических   обстоятельств,   от
установления  которых  Конституционный  Суд  Российской Федерации в
силу части третьей статьи 3  Федерального  конституционного  закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться
во всех случаях,  когда это входит в компетенцию других  судов  или
иных  органов,  применяющих  закон  (определения  от  13 июля  2000
года  N 195-О,  от 17 июля  2006  года  N 137-О,  от 3 апреля  2007
года N 171-О-П).
     В данном   случае    фактические    обстоятельства,    которые
свидетельствовали  бы о нарушениях статьи 131 (часть 2) Конституции
Российской Федерации при  объединении  дачного  поселка  Купавна  с
городом   Железнодорожный,   поселков   Никольско-Архангельский   и
Салтыковка  Балашихинского  района  с  городом  Балашиха,   дачного
поселка Красково с поселком Коренево Люберецкого района,  подлежали
установлению и исследованию судами общей юрисдикции. Как следует из
приложенных   к   жалобам   материалов,   отказывая   заявителям  в
удовлетворении их требований,  суды мотивировали  свою  позицию,  в
частности,   тем,   что  населенные  пункты,  в  которых  проживают
заявители,  на момент их объединения с другими населенными пунктами
самостоятельными   муниципальными   образованиями  не  являлись  (в
отношении поселка Коренево  это  установлено  решением  Московского
областного  суда от 3 февраля 2006 года и подтверждено определением
Верховного Суда Российской Федерации от  19  апреля  2006  года,  в
отношении поселка Купавна - решением Московского областного суда от
19 октября 2005 года  и  определением  Верховного  Суда  Российской
Федерации  от  25  января  2006  года;  не  являлись муниципальными
образованиями,  как это вытекает  из  материалов  дела,  и  поселки
Никольско-Архангельский  и  Салтыковка  на  момент  их  включения в
состав  города  Балашиха).  Вопросы  же   проверки   законности   и
обоснованности  судебных  решений,  вынесенных  по конкретным делам
заявителей на основе оценки  фактических  обстоятельств,  не  могут
быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.
     Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1  и  2  части
первой   статьи   43   и   частью  первой  статьи  79  Федерального
конституционного  закона   "О   Конституционном   Суде   Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

                        о п р е д е л и л:

     1. Отказать  в  принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина
Анатолия Петровича,  Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны
Федоровны  и  Шкутника  Виктора Афанасьевича,  поскольку разрешение
поставленных  в  них  вопросов  Конституционному  Суду   Российской
Федерации неподведомственно и поскольку они не отвечают требованиям
Федерального  конституционного  закона  "О   Конституционном   Суде
Российской   Федерации",   в   соответствии  с  которыми  жалоба  в
Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
     2. Определение  Конституционного  Суда Российской Федерации по
данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.
     3. Настоящее  Определение  подлежит  опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации",  а также в официальных
изданиях органов государственной власти Московской области.


     Председатель
     Конституционного Суда
     Российской Федерации                               В.Д.Зорькин

     Судья-секретарь
     Конституционного Суда
     Российской Федерации                               Ю.М.Данилов

     N 406-О-П