Постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 25.11.2003 № 193

 
             Законодательное Собрание Ростовской области

                            ПОСТАНОВЛЕНИЕ

          25.11.2003         г. Ростов-на-Дону         N 193


Об обращении в Конституционный Суд
Российской Федерации


     Законодательное Собрание   Ростовской   области,   руководствуясь
пунктом  "а" части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации,
подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3,  статьями 36,  37, 84 и
85   Федерального  конституционного  закона  "О  Конституционном  Суде
Российской Федерации", ПОСТАНОВЛЯЕТ:
     1. Обратиться   в  Конституционный  Суд  Российской  Федерации  с
прилагаемым запросом о соответствии Конституции  Российской  Федерации
статей  15.14,  15.15,  15.16  и  23.7 Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях.
     2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.


     Председатель
     Законодательного Собрания          А. Попов


                                                   Конституционный Суд
                                                  Российской Федерации


                                ЗАПРОС

           о соответствии Конституции Российской Федерации
    статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации
                 об административных правонарушениях


     Законодательное Собрание    Ростовской    области   (344050,   г.
Ростов-на-Дону,  ул.  Социалистическая 112) на основании постановления
Законодательного  Собрания Ростовской области от 25 ноября 2003 года N
193,  руководствуясь  пунктом  "а"  части  2  статьи  125  Конституции
Российской  Федерации,  подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3,
статьями  36, 37, 84 и 85   Федерального  конституционного  закона  "О
Конституционном Суде Российской Федерации", просит Конституционный Суд
Российской Федерации  проверить  соответствие  Конституции  Российской
Федерации  статей  15.14,  15.15,  15.16  и  23.7  Кодекса  Российской
Федерации  об  административных  правонарушениях  (далее  -  КоАП  РФ)
(Собрание законодательства Российской Федерации,  2002 года,  N 1, ст.
1).
     Согласно статье  15.14  КоАП  РФ  использование бюджетных средств
получателем бюджетных средств на цели,  не соответствующие условиям их
получения,  определенным  в  утвержденном бюджете,  бюджетной росписи,
уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в
ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств,
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере
от   сорока  до  пятидесяти  минимальных  размеров  оплаты  труда;  на
юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты
труда.
     Статьей 15.15 КоАП  РФ  установлено,  что  нарушение  получателем
бюджетных  средств  срока  возврата  бюджетных средств,  полученных на
возвратной  основе,  влечет  наложение  административного  штрафа   на
должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров
оплаты труда;  на юридических лиц -  от  четырехсот  до  одной  тысячи
минимальных размеров оплаты труда.
     В соответствии  со   статьей   15.16   КоАП   РФ   неперечисление
получателем   бюджетных   средств   в   установленный  срок  платы  за
пользование  бюджетными  средствами,  предоставленными  на  возмездной
основе, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в
размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда;  на
юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты
труда.
     Согласно статье    23.7    КоАП    РФ   рассматривают   дела   об
административных правонарушениях,  предусмотренных  статьями  15.14  -
15.16  КоАП  РФ,  органы,  ответственные  за  исполнение  федерального
бюджета (часть 1).  При этом рассматривать  дела  об  административных
правонарушениях   от   имени   органов,  ответственных  за  исполнение
федерального  бюджета,   вправе   руководитель   федерального   органа
исполнительной   власти,  ответственного  за  исполнение  федерального
бюджета,  его  заместители;  руководители  структурных   подразделений
федерального   органа   исполнительной   власти,   ответственного   за
исполнение  федерального   бюджета,   их   заместители;   руководители
территориальных  органов  федерального  органа  исполнительной власти,
ответственного за  исполнение  федерального  бюджета,  их  заместители
(часть 2).
     Основанием для  обращения  в   Конституционный   Суд   Российской
Федерации  является  обнаружившаяся  неопределенность в вопросе о том,
соответствуют ли нормативные положения статей 15.14,  15.15,  15.16  и
23.7 КоАП РФ статьям 1 и 73,  132 (части 1), а также 8 (части 2), 18 и
19 Конституции Российской Федерации.
     Допустимость настоящего  запроса в соответствии с частью 1 статьи
85  Федерального  конституционного  закона  "О  Конституционном   Суде
Российской  Федерации" вытекает из того,  что Законодательное Собрание
Ростовской области считает не соответствующими Конституции  Российской
Федерации нормативные положения статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 КоАП
РФ  в  той  мере,  в  какой  они  не   содержат   полномочий   органов
государственной   власти  субъектов  Российской  Федерации  и  органов
местного   самоуправления   по   применению    мер    административной
ответственности за нецелевое использование,  нарушение срока возврата,
нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
     Позиция Законодательного   Собрания   Ростовской    области    по
поставленным в настоящем запросе вопросам состоит в следующем.
     В соответствии с пунктом "ж"  статьи  71  Конституции  Российской
Федерации  финансовое  регулирование  относится  к  ведению Российской
Федерации.
     В области   регулирования   бюджетных  правоотношений  к  ведению
Российской  Федерации  относится  установление  оснований  и   порядка
привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Российской  Федерации  (статья   7   Бюджетного   кодекса   Российской
Федерации).
     Согласно статье  281  Бюджетного  кодекса  Российской   Федерации
основанием  для  применения  к  нарушителю  мер  принуждения  является
нарушение  бюджетного   законодательства,   под   которым   понимается
неисполнение  либо  ненадлежащее  исполнение  установленного Бюджетным
кодексом  Российской  Федерации  порядка  составления  и  рассмотрения
проектов  бюджетов,  утверждения  бюджетов,  исполнения  и контроля за
исполнением  бюджетов  всех  уровней  бюджетной   системы   Российской
Федерации.
     Статьи 289-291   Бюджетного    кодекса    Российской    Федерации
устанавливают,   что   нецелевое   использование   бюджетных  средств,
невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных  средств,  полученных
на возвратной основе, неперечисление либо несвоевременное перечисление
процентов    (платы)    за    пользование    бюджетными    средствами,
предоставленными  на  возмездной  основе,  влекут  наложение штрафов в
соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.
     В статьях    15.14,   15.15   и   15.16   КоАП   РФ   установлены
административные санкции в  виде  штрафа  за  нецелевое  использование
бюджетных   средств,   нарушение  срока  возврата  бюджетных  средств,
полученных на возвратной основе,  нарушение сроков перечисления  платы
за пользование бюджетными средствами.
     Однако федеральный  законодатель  не  раскрывает   в   диспозиции
указанных   статей   уровни   бюджета   бюджетной  системы  Российской
Федерации,  за нарушение финансовой  дисциплины  в  отношении  средств
которых   устанавливается   административная   ответственность.  Таким
образом,  согласно буквальному толкованию статей 15.14,  15.15 и 15.16
КоАП    РФ   указанными   нормами   устанавливается   административная
ответственность не только за нарушения финансовой дисциплины  в  части
средств   федерального   бюджета,  но  и  средств  бюджетов  субъектов
Российской Федерации и местных бюджетов.
     Между тем,  федеративная  природа Российского государства требует
от законодателя формирования и развития системы бюджетного устройства,
позволяющей   органам   государственной  власти  субъектов  Российской
Федерации и органам местного самоуправления проводить  самостоятельную
бюджетную    политику    в    рамках   законодательно   установленного
разграничения  полномочий  между  органами  власти   разных   уровней.
Самостоятельность  бюджетной  политики  органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и  органов  местного  самоуправления  в
соответствии со статьями 1,  2, 5 и 7 Конституции Российской Федерации
должна  обеспечивать  управление  государственными  и   муниципальными
финансами  (общественными финансами) от имени и в интересах населения,
максимально  эффективное  использование  налоговых  и  иных   ресурсов
соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных)
услуг,  "прозрачность"  бюджетной  политики,  сбалансированность  всех
стадий бюджетного процесса.  Достижение указанных целей невозможно без
применения законодательно установленной ответственности  за  нарушение
бюджетной дисциплины, в том числе административной ответственности.
     Согласно статье 72 (часть 1  пункт  "к")  Конституции  Российской
Федерации     административное     и    административно-процессуальное
законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации.
     В статье 1.1 КоАП РФ  устанавливается,  что  законодательство  об
административных  правонарушениях  состоит  из КоАП РФ и принимаемых в
соответствии  с  ним  законов  субъектов   Российской   Федерации   об
административных правонарушениях.  Согласно части 1 статьи 1.3 КоАП РФ
к  ведению  Российской  Федерации  в   области   законодательства   об
административных      правонарушениях      относится      установление
административной  ответственности  по  вопросам,  имеющим  федеральное
значение,  в  том  числе административной ответственности за нарушение
правил  и  норм,  предусмотренных  федеральными   законами   и   иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
     Таким образом,  федеральный  законодатель,  определяя  полномочия
субъектов   Российской   Федерации   в   области  законодательства  об
административных правонарушениях вопросами,  имеющими  региональное  и
местное  значение,  следует  принципу,  заложенному  в статьях 71 - 73
Конституции Российской Федерации. Другими словами, властные полномочия
субъектов   Российской   Федерации   в   области  законодательства  об
административных правонарушениях закреплены "по остаточному принципу",
без раскрытия содержания этих полномочий.
     Согласно правовой  позиции   Конституционного   Суда   Российской
Федерации,  выраженной в Определении от 1 октября 1998 года по запросу
Законодательного   Собрания   Нижегородской   области    о    проверке
конституционности   части   первой   статьи   6   Кодекса   РСФСР   об
административных  правонарушениях,  законодатель  субъекта  Российской
Федерации,  устанавливая  административную  ответственность  за те или
иные деяния,  не вправе вторгаться в те сферы общественных  отношений,
регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации,
а также предмет совместного ведения при  наличии  по  данному  вопросу
федерального    закона,   и   обязан   соблюдать   общие   требования,
предъявляемые  к  установлению  административной   ответственности   и
производству по административным делам.
     Согласно пункту "з" статьи 71 Конституции Российской Федерации  в
ведении  Российской  Федерации  находится  только  федеральный бюджет.
Следовательно,  Конституцией  Российской   Федерации   устанавливается
принцип  бюджетного федерализма,  означающий децентрализацию бюджетных
ресурсов.  В соответствии  с  указанным  принципом  бюджеты  субъектов
Российской  Федерации  составляют предмет ведения субъектов Российской
Федерации (статья 73  Конституции  Российской  Федерации),  а  местные
бюджеты - вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской
Федерации).
     Следовательно, статьи   15.14,  15.15,  15.16  и  23.7  КоАП  РФ,
возлагая полномочия по применению мер административной ответственности
за  нарушения бюджетной дисциплины исключительно на федеральные органы
государственной власти,  не соответствуют статье 4 Европейской  хартии
местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года,
ратифицированной Российской Федерацией,  в  которой  указывается,  что
осуществление    публичных    полномочий,    как    правило,    должно
преимущественно возлагаться  на  органы  власти,  наиболее  близкие  к
гражданам;  передача  какой-либо  функции  какому-либо  органу  власти
должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи,  а
также требований эффективности и экономии.
     Таким образом,  статьи  15.14,  15.15,  15.16  и  23.7  КоАП  РФ,
устанавливая  формальную  централизацию  полномочий  по применению мер
административной    ответственности    за     нарушение     бюджетного
законодательства,     противоречат    провозглашенному    Конституцией
Российской  Федерации  принципу  децентрализации  бюджетных   ресурсов
(бюджетному  федерализму)  и  нарушают  статьи  1,  73 и 132 (часть 1)
Конституции Российской Федерации,  поскольку не учитывают федеративное
устройство   Российской   Федерации,  полноту  государственной  власти
субъектов  Российской  Федерации  вне  пределов   ведения   Российской
Федерации  и  полномочий Российской Tедерации по предметам совместного
ведения  Российской  Федерации  и  субъектов   Российской   Федерации,
самостоятельность  органов  местного  самоуправления  по формированию,
утверждению и исполнению местного бюджета.
     В статье  29 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено,
что  бюджетная  система  Российской  Федерации  основана  на  принципе
единства,  который  означает,  в  том числе,  единство правовой базы и
санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.
     Согласно статье    23.7    КоАП    РФ   рассматривают   дела   об
административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14-15.16
КоАП  РФ,  органы,  ответственные  за  исполнение федерального бюджета
(часть 1).
     В соответствии  со  статьей  164  Бюджетного  кодекса  Российской
Федерации  органом,  ответственным   за   составление   и   исполнение
федерального  бюджета  и  уполномоченным  согласно статье 23.7 КоАП РФ
рассматривать    дела     об     административных     правонарушениях,
предусмотренных   статьями  15.14,  15.15,  15.16  КоАП  РФ,  является
Министерство финансов Российской Федерации.
     Однако в  статье  165  Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации
установлено,  что Министерство финансов Российской Федерации  обладает
бюджетными  полномочиями по наложению штрафов исключительно на главных
распорядителей,  распорядителей  и  получателей  средств  федерального
бюджета, кредитные организации.
     3 декабря 2002 года Министром финансов Российской Федерации издан
приказ  N 121н "Об организации работы Министерства финансов Российской
Федерации  и  его  территориальных  органов  по  реализации  положений
Кодекса  Российской  Федерации  об  административных  правонарушениях"
(зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 16 января
2003 года,  Регистрационный N 4130; опубликован в "Российской газете",
2003 год,  25 января,  N 15 (3129)).  Согласно  указанному  приказу  в
соответствии  со  статьями  164,  165  Бюджетного  кодекса  Российской
Федерации,  Положением о Министерстве финансов  Российской  Федерации,
утвержденным  постановлением  Правительства  Российской Федерации от 6
марта 1998 года N 273,  во исполнение статьи 23.7 КоАП РФ рассмотрение
дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14
КоАП РФ  за  нецелевое  использование  средств  федерального  бюджета,
возложено  на  руководителя  Департамента государственного финансового
контроля,  его  заместителей,   руководителей   контрольно-ревизионных
управлений  Министерства  финансов  Российской  Федерации  в субъектах
Российской  Федерации,  их  заместителей;  а  рассмотрение   дел   (за
исключением   дел   по   государственным   кредитам,   предоставленным
иностранным юридическим лицам и международным финансовым организациям,
находящимся  за  пределами  Российской  Федерации) об административных
правонарушениях,  предусмотренных статьями 15.15 и 15.16  КоАП  РФ  за
нарушение  срока возврата средств федерального бюджета,  полученных на
возвратной  основе,  и  нарушение   сроков   перечисления   платы   за
пользование  указанными  средствами,  -  на  руководителя Департамента
бюджетных кредитов и гарантий,  его заместителей, заместителя Министра
финансов   Российской   Федерации  -  начальника  Главного  управления
федерального казначейства Министерства финансов Российской  Федерации,
его  заместителей,  руководителей территориальных органов федерального
казначейства (управлений и отделений),  их заместителей,  руководителя
Департамента  межбюджетных отношений,  его заместителей,  руководителя
Департамента  международного  сотрудничества  и   управления   внешним
долгом,   его   заместителей,  руководителя  Департамента  отраслевого
финансирования,  его заместителей,  начальника  Управления  зарубежных
финансовых активов, его заместителей.
     Руководствуясь статьями  164, 165 Бюджетного  кодекса  Российской
Федерации,   статьей  23.7  КоАП  РФ  и  данным  приказом,  Управление
федерального казначейства Министерства финансов  Российской  Федерации
по    Ростовской    области   отказывается   рассматривать   дела   об
административных правонарушениях за нецелевое использование, нарушение
срока  возврата,  нарушение  сроков  перечисления платы за пользование
средствами областного бюджета и бюджетов муниципальных  образований  в
Ростовской области.
     Таким образом, буквальный смысл статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7
КоАП РФ, в которых устанавливается административная ответственность не
только за нарушения финансовой дисциплины в части средств федерального
бюджета,  но  и  средств  бюджетов  субъектов  Российской  Федерации и
местных бюджетов,  не  соответствует  смыслу,  придаваемому  указанным
статьям  правоприменительной  практикой,  применяющей административную
ответственность за нарушения  финансовой  дисциплины  исключительно  в
части    средств   федерального   бюджета,   что   свидетельствует   о
неопределенности юридического содержания статей 15.14,  15.15, 15.16 и
23.7 КоАП РФ и порождает произвольное понимание того, что они означают
по своему существу.
     Между тем    критерий    определенности    правовой   нормы   как
конституционное  требование  к  законодателю   был   сформулирован   в
Постановлении  Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля
1995 года по делу о проверке  конституционности  статьи  54  Жилищного
кодекса   РСФСР.   Общеправовой   критерий   определенности,  ясности,
недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа
равенства всех перед законом и судом (статья 19,  часть 1, Конституции
Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено
лишь  при  условии  единообразного  понимания и толкования нормы всеми
правоприменителями.  Неопределенность   содержания   правовой   нормы,
напротив,  допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе
правоприменения и неизбежно ведет к произволу,  а значит - к нарушению
принципов равенства, а также верховенства закона.
     Следовательно, оспариваемые нормы статей 15.14,  15.15,  15.16  и
23.7  КоАП РФ являются неопределенными по своему содержанию вследствие
того,  что не предусматривают механизм применения мер административной
ответственности за нецелевое использование,  нарушение срока возврата,
нарушение сроков перечисления платы за пользование средствами бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов,  и нарушают,  таким
образом,  Конституцию Российской Федерации,  ее статьи  8  (часть  2),
согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом  частная,  государственная,   муниципальная   и   иные   формы
собственности;  18  и 19,  согласно которым права и свободы человека и
гражданина  являются  непосредственно  действующими;  они   определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной  власти,  местного  самоуправления   и   обеспечиваются
правосудием; все равны перед законом и судом.
     На основании вышеизложенного Законодательное Собрание  Ростовской
области просит Конституционный Суд Российской Федерации проверить:
     1. Соответствуют ли статьи 15.14,  15.15,  15.16 и  23.7  Кодекса
Российской     Федерации    об    административных    правонарушениях,
устанавливающие формальную централизацию полномочий по применению  мер
административной     ответственности     за    нарушение    бюджетного
законодательства, Конституции Российской Федерации, ее статьям 1, 73 и
132  (части  1),  согласно которым Российская Федерация - федеративное
государство;  субъекты Российской  Федерации  обладают  всей  полнотой
государственной  власти  вне  пределов  ведения Российской Федерации и
полномочий  Российской  Федерации  по  предметам  совместного  ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; органы местного
самоуправления  самостоятельно  формируют,  утверждают   и   исполняют
местный бюджет.
     2. Соответствуют ли статьи 15.14,  15.15,  15.16 и  23.7  Кодекса
Российской  Федерации об административных правонарушениях,  являющиеся
неопределенными по своему содержанию и не предусматривающие  механизма
применения   мер   административной   ответственности   за   нецелевое
использование, нарушение срока возврата, нарушение сроков перечисления
платы   за   пользование   средствами  бюджетов  субъектов  Российской
Федерации и местных бюджетов,  Конституции  Российской  Федерации,  ее
статьям 8 (части 2),  18 и 19, согласно которым в Российской Федерации
признаются  и  защищаются  равным  образом  частная,  государственная,
муниципальная  и иные формы собственности;  права и свободы человека и
гражданина  являются  непосредственно  действующими,  они   определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной  власти,  местного  самоуправления   и   обеспечиваются
правосудием; все равны перед законом и судом.
     В соответствии со статьей 38 Федерального конституционного закона
"О  Конституционном Суде Российской Федерации" к запросу прилагаются в
30 экземплярах:

     1) копии настоящего запроса;
     2) копии   постановления   Законодательного  Собрания  Ростовской
области от 25 ноября 2003 года N 193 "Об обращении  в  Конституционный
Суд Российской Федерации";
     3) текст оспариваемых положений статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
     4) документ об уплате государственной пошлины;
     5) доверенность     представителя    Законодательного    Собрания
Ростовской области;
     6) приказ  Министра  финансов  Российской  Федерации от 3 декабря
2002  года  N  121н  "Об  организации  работы  Министерства   финансов
Российской  Федерации  и  его  территориальных  органов  по реализации
положений   Кодекса   Российской   Федерации    об    административных
правонарушениях".


     Председатель Законодательного
     Собрания Ростовской области          А. Попов