Постановление Глава администрации Краснодарский край от 02.07.2003 № 631

                             ПОСТАНОВЛЕНИЕ
               ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

     02.07.2003 N 631
     г. Краснодар

                                   Утратил силу - Постановление Глава
                                    администрации Краснодарский край
                                         от 30.10.2006 г. N 947

                    О Концепции перехода на единое
               социальное пособие в Краснодарском крае

     Функционирование  системы  социальных выплат и льгот, построенной
на    уравнительных    принципах,    в   настоящее   время   оказалось
неэффективным,  хотя  потребность  в  социальной помощи, обусловленная
рядом  факторов,  в  том  числе  и  низким  уровнем доходов населения,
значительно выросла.
     Основной  проблемой  действующей уравнительной системы социальных
выплат  и льгот являются ее ограниченные возможности перераспределения
ресурсов   в   пользу   наиболее   нуждающихся   граждан.   В   основу
государственной  политики  реформ  в  социальной сфере положен принцип
адресной   направленности   социальной   помощи   на  основе  проверки
нуждаемости.
     В  целях  формирования  единой системы адресной социальной помощи
населению Краснодарского края ПОСТАНОВЛЯЮ:
     1.  Утвердить прилагаемую Концепцию перехода на единое социальное
пособие в Краснодарском крае.
     2.  Департаменту по делам СМИ, печати, телерадиовещания и средств
массовых   коммуникаций  Краснодарского  края  (Ахеджак)  опубликовать
настоящее    постановление    в    средствах    массовой    информации
Краснодарского края, в изложении.
     3.  Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на
первого  заместителя  главы  администрации  края  Ремезкова  А.А. и на
заместителя главы администрации края Дорошенко Г.С.
     4.  Постановление  вступает  в  силу  через  10  дней  после  его
официального опубликования.

     Первый заместитель
     главы администрации
     Краснодарского края          А.А. Ремезков

                               Приложение
                               к постановлению главы администрации
                               Краснодарского края
                               от 02.07.2003 N 631

                              КОНЦЕПЦИЯ
      перехода на единое социальное пособие в Краснодарском крае

     1. Социально-экономическая ситуация в Краснодарском крае

     В  последние годы наблюдаются благоприятные тенденции в экономике
края.  Растет  производство  валового регионального продукта, заметные
тенденции    роста   темпов   производства   товаров   наблюдаются   в
строительстве,  сельском  хозяйстве,  промышленности. Это положительно
сказывается  и  на  общих  макроэкономических  показателях  доходов  и
уровне  жизни  населения:  в  течение  минувших  трех лет отмечен рост
денежных доходов населения, включая заработную плату и пенсии.
     Вместе  с  тем,  остаются  нерешенными  такие проблемы социально-
трудовой   сферы   как  высокая  дифференциация  населения  по  уровню
доходов,  низкая  заработная  плата в ряде отраслей экономики, высокий
уровень бедности, увеличение уровня безработицы, старение населения.
     На   протяжении   последнего   десятилетия  наблюдались  снижение
рождаемости  и  процесс  старения  населения,  обусловившие  не только
резкое   снижение  прироста  населения,  но  и  абсолютное  сокращение
численности   по   некоторым  территориям.  В  2002  году  по  причине
естественной  убыли  потери  в  крае  составили  29,  4  тыс. человек.
Старение  населения  края  характеризует  то,  что доля лиц в возрасте
моложе  трудоспособного  (20%)  меньше  доли  лиц  в  возрасте  старше
трудоспособного (23%).
     Миграционный  прирост  перестал  перекрывать  естественную убыль,
быть   фактором   роста  численности  населения.  Анализ  миграционных
потоков   показывает,   что  из  края  идет  отток  квалифицированного
трудоспособного  населения,  а около 30% прибывающих в край составляют
граждане   старше   и   моложе   трудоспособного  возраста.  Процессы,
происходящие   в   социально-экономической   жизни   края,  влияют  на
формирование рынка труда, занятость населения.
     Наряду  с  ростом  численности  занятых в экономике края, уровень
безработицы  за  последние  три года вырос и в 2002 году составил 0, 9
%.  Численность  безработных  в  крае в 2002 году составила 20, 2 тыс.
человек  и  увеличилась  по  сравнению с 2000 годом на 40% при наличии
образовавшихся   вакансий  из-за  непрестижности  профессий  и  низкой
оплаты.
     Доходы   населения   являются   одним   из   наиболее  обобщающих
показателей  экономического  развития и роста благосостояния людей. За
2002  год  среднедушевые  денежные  доходы  населения выросли на 31% и
составили  2762  рубля,  а  реальные  денежные  доходы  лишь  на  12%.
Снижается  покупательская способность среднедушевого денежного дохода.
В  2002  г.  денежные  доходы  в  месяц обеспечивали покупку лишь 1, 7
прожиточных минимумов, против 2, 2 в 2000 г.
     Удельный  вес  населения  с доходами ниже прожиточного минимума в
общей  численности  населения  за  последние  три  года  снизился,  но
остается  на  достаточно  высоком уровне, и в 2002 году составил около
33%.
     Продолжает  оставаться  весьма высоким коэффициент дифференциации
доходов   населения.   Среднедушевые   денежные  доходы  10%  наиболее
обеспеченных  граждан  превышают  доходы  10%  наименее  обеспеченного
населения    в    12   раз.   Обращает   на   себя   внимание   фактор
доходно-имущественного   расслоения   общества:   на  долю  20%  самых
обеспеченных  в  2002 году приходилось 46, 3 % всех доходов, в течение
последних  лет  наблюдается  тенденция  роста  концентрации  доходов у
наиболее высокодоходной группы населения.
     По-прежнему  важное  место  в структуре денежных доходов занимает
оплата   труда   (около   40%).   Заработная  плата  является  главным
источником  существования  населения,  за  прошедшие 3 года ее средний
уровень  вырос  с  1789  до  3597  рублей,  однако  темп роста средней
заработной платы ежегодно снижается.
     В  крае  продолжает  сохраняться дифференциация заработной платы,
тесно  связанная  с  межотраслевым  и  территориальным  неравенством в
оплате  труда.  Наиболее высокие заработки концентрируются в топливно-
энергетическом  комплексе,  транспорте,  связи  и  в  сфере  финансов,
среднемесячная  заработная плата в которых превышает краевой уровень в
2-2,   5  раза.  Самые  низкие  заработки  -  у  работников  сельского
хозяйства   и   социальной   сферы.  Продолжает  иметь  место  выплата
заработной платы в размере минимума, установленного государством.
     Невысокий  уровень заработной платы работников отдельных отраслей
и  организаций усугубляется наличием задолженности по оплате труда. По
состоянию  на  1  января  2003  года  сумма  невыплаченных  средств по
заработной  плате  составила  790  миллионов  рублей  и увеличилась по
сравнению  с  началом  2002  года  на  18%.  Количество  организаций -
должников  на  начало  2003  года  составляло  613  и  уменьшилось  по
сравнению   с  предыдущим  годом  на  10%,  не  получают  своевременно
заработную плату 175 тыс. работающих.
     Таким  образом,  проблема  бедности в крае остаётся актуальной, а
проблема   государственных   гарантий   как   важнейшего   инструмента
социальной защиты граждан переходит на качественно иной уровень.

          2. Действующая система социальной защиты населения

     В  стране  сложилась  сложная  и  громоздкая система всевозможных
льгот    и   выплат   многочисленным   категориям   граждан.   Порядок
предоставления  льгот  и  социальных выплат регулируется более чем 120
законодательными  актами  Российской  Федерации.  Нормативные правовые
акты  о  введении  социальных льгот принимались во многом бессистемно,
нередко    заменяя    собой    кардинальные    решения    в    области
совершенствования  оплаты  труда, стимулирования трудовой деятельности
на   определенных   участках   народного   хозяйства,   охраны  труда,
технологического  развития.  При  этом  отсутствуют  четкие  принципы,
критерии   и  стандарты  предоставления  социальных  выплат  и  льгот,
определения категорий их получателей.
     В  настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 130
видов  социальной  поддержки  за  счет  бюджетных средств, оказываемой
более  230 категориям населения (более 2/3 общей численности россиян).
Их общая стоимость оценивается, как минимум, в 350-400 млрд. рублей.
     Льготы   предоставляются   гражданам   как   в   зависимости   от
профессиональной   принадлежности   (6,  2%),  так  и  по  социальному
признаку  (93,  8%).  Из них 7, 8% составляют граждане, имеющие особые
заслуги  перед  Родиной. Причем, и в том, и в другом случае социальные
льготы  предоставляются  с  целью  улучшения  материального  положения
получателей льгот, без учёта их нуждаемости.
     Основную   часть   граждан,   имеющих  льготы  в  зависимости  от
социальной  принадлежности  (более  90%  от  общей  численности данной
группы),  составляют  пенсионеры  и  инвалиды. Это очень важно иметь в
виду, определяя порядок реформирования социальных льгот.
     Согласно  оценкам  Международной  Организации Труда эффективность
программ  социальной  помощи  в  России, рассчитанная как удельный вес
средств,   поступающих   беднейшим   семьям,  в  суммарных  социальных
трансфертах,   составляет   всего   19%.   Аналогичный   показатель  в
большинстве развитых стран колеблется в пределах 30-50%.
     Главным  недостатком  действующей  системы  социальных  выплат  и
льгот  являются ее ограниченные возможности перераспределения ресурсов
в  пользу  наиболее  нуждающихся  граждан: большинство бедных семей не
получают никакой социальной помощи.
     Распределительный  и  даже  обязательный  характер категориальных
льгот   и   выплат,  игнорирование  экономических  возможностей  семей
стимулирует  социальное  иждивенчество,  усиливает  пассивный характер
социальной    защиты    и    ее   негативные   социально-экономические
последствия.  Социальная  защита  рассматривается и оценивается не как
социальная помощь, а как социальное содержание.
     Характерной  особенностью  действующей  системы  социальных льгот
является  отсутствие четкого разграничения полномочий, ответственности
и  источников  финансирования социальных выплат и льгот между уровнями
бюджетной  системы  Российской Федерации. Это обуславливает размывание
ответственности  за предоставление и финансовое обеспечение социальных
выплат  и  льгот,  а  также  приводит  к  дисбалансу  между расходными
обязательствами    и    возможностями   их   финансирования.   Расходы
региональных    и    местных    бюджетов    перегружены    социальными
обязательствами,   установленными   федеральным  законодательством,  в
результате  льготы  хронически недофинансируются, а население остается
недовольным.
     По  причине несбалансированности финансовых ресурсов и социальных
обязательств   величина   расходов,   выделяемых   на   предоставление
социальных пособий и льгот, не превышает 30% от потребности.
     В  бюджетах  всех  уровней  не  хватает средств на финансирование
предоставляемых  льгот.  Кроме  непомерных  расходов на предоставление
льгот,  имеют место значительные административные издержки на оказание
социальной  помощи населению, с одной стороны, и неоправданные затраты
времени  получателей  помощи,  с  другой,  особенно  если  учесть, что
размер  выплат  мал.  При этом основная тяжесть реализации федеральных
законов  ложится  на  бюджеты субъектов Российской Федерации и местные
бюджеты.  Существующая  система межбюджетных отношений не осуществляет
функции   выравнивания.   Кроме   того,   выполнение  всех  социальных
обязательств,    предусмотренных    федеральными    и    региональными
законодательными  актами,  нереально,  так  как  потребовало  бы роста
бюджетных доходов в 2-3 раза.
     Ограничения,  такие как условия получения помощи, толкают людей к
обману  и  представлению заниженных данных о доходах с целью попасть в
категорию   нуждающихся.   Проверка   достоверности  информации  часто
требует увеличения расходов на содержание дорогостоящего аппарата.
     Законом  Краснодарского  края от 07.05.98 N 125-КЗ "О прожиточном
минимуме  и  государственной  социальной  помощи в Краснодарском крае"
регламентируется    порядок    оказания   государственной   социальной
поддержки  в  крае. В соответствии с названным законом государственная
социальная  помощь  населению края оказывается в зависимости от уровня
материальной    обеспеченности    получателей    помощи    без   учета
категориального   принципа.  Получателями  государственной  социальной
помощи  являются  малоимущие  семьи  и  одиноко  проживающие граждане,
которые  по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже
величины    прожиточного   минимума,   установленного   в   крае   для
соответствующих социально-демографических групп населения.

            3. Цель перехода на единое социальное пособие

     Система    социальной   поддержки   населения,   как   показывает
современная  действительность, оказалась неадекватной новым социально-
экономическим реалиям, становлению рыночных отношений.
     Содержание  и  характер  проводимых  реформ диктуют необходимость
разработки  и  реализации  новых  подходов в области социальной защиты
населения,  интегрирующих все сильные стороны существующей системы и в
то   же  время  учитывающих  изменения,  произошедшие  в  обществе  за
последние   годы.  Накопленный  опыт  в  сфере  оказания  государством
социальной  помощи  позволяет  говорить  о  том,  что  наступает время
проведения  целенаправленной  социальной  политики,  в  рамках которой
системе  социальной  защиты,  опирающейся  на  принципы  адресности  и
эффективности, должно принадлежать одно из ведущих мест.
     Назрела   необходимость   устранения   недостатков   действующего
федерального   законодательства   в   части,   регулирующей   принципы
определения   объекта   социальной   помощи  и  порядок  ее  оказания.
Установленная    действующим   законодательством   структура   системы
социальной  защиты,  основанная  на  определении  отдельных  категорий
населения,  имеющих  право  на получение государственной помощи в виде
льгот   без  учета  их  реальной  нуждаемости,  не  имеет  возможности
эффективно  реализовать  социальную политику. Последнее обстоятельство
является  одним  из препятствий для позитивного преобразования системы
социальной защиты в субъектах Российской Федерации.
     Неблагоприятные   социальные   последствия  проводимых  в  стране
реформ,   выражающиеся  в  падении  уровня  жизни  значительной  части
населения,  являются  характерной  чертой  всех  субъектов  Российской
Федерации.
     В  то же время сложившаяся в каждом отдельном субъекте Российской
Федерации  экономическая  и  социально-демографическая  ситуация имеет
ряд  отличительных  черт.  Из  этого  следует необходимость разработки
региональных  программ  социальной помощи, исходящих, с одной стороны,
из  единой  стратегии, определённой на федеральном уровне, и, с другой
стороны, учитывающих территориальные особенности.
     Ключевая  проблема  социальной  защиты  населения  - это проблема
бедности,  поэтому  необходима  концентрация имеющихся в крае ресурсов
на помощи самым нуждающимся.
     Реформа  системы  социальной  защиты  предусматривает  переход от
социальной  помощи по категориальному признаку, не учитывающей уровень
нуждаемости  получателя льгот, к системе адресной социальной поддержки
нуждающихся  на  основе  учёта реального уровня среднедушевого дохода.
Реформа  невозможна без пересмотра социальных обязательств государства
и    отмены    значительной   части   установленных   федеральными   и
региональными  нормативными правовыми актами льгот, субсидий, дотаций,
пособий,  компенсаций  с  одновременным  установлением  для малоимущих
семей  и  малоимущих  одиноко  проживающих граждан единого социального
пособия   в  размере  разницы  между  гарантируемым  душевым  доходом,
установленным  в крае, и среднедушевым доходом членов малоимущей семьи
или малоимущего одиноко проживающего гражданина.
     Таким   образом,   целью  введения  единого  социального  пособия
является    приведение    социальных    обязательств   государства   в
соответствие  с  его ресурсами путем упразднения большинства социально
неоправданных  льгот (отказ от предоставления льгот по категориальному
принципу  без  учета  нуждаемости), перераспределения средств в пользу
наиболее нуждающихся граждан.
     В  настоящее  время адресная социальная помощь оказывается в виде
материальной  помощи  (в  денежной  или натуральной форме), социальных
услуг  и  социальных льгот. Для перехода к единому социальному пособию
необходимо  перевести  в  денежный  эквивалент  все перечисленные виды
социальной помощи.

           4. Этапы перехода к единому социальному пособию

     Переход   к  единому  социальному  пособию  будет  осуществляться
поэтапно.
     I этап (2003-2005 годы):
     -    формирование    автоматизированной    комплексной    системы
персонифицированного   учета   граждан,   получающих   различные  виды
социальной   помощи:  льготных  категорий  граждан;  семей  и  одиноко
проживающих  граждан, доходы которых ниже уровня прожиточного минимума
в крае; граждан, нуждающихся в оказании социальных услуг;
     - получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
     -  определение  объемов финансирования льгот и социальных выплат,
установленных на уровне края;
     -   оценка   финансовых   затрат   на  оказание  различных  видов
социальной помощи по созданным базам персонифицированного учета;
     -   совершенствование   организационной  структуры  и  подготовка
кадров  системы  социальной защиты населения края к переходу на единое
социальное пособие;
     -   оценка  затрат  на  обеспечение  функционирования  структуры,
осуществляющей назначение и выплату единого социального пособия;
     -  разработка  нормативного  правового  акта Краснодарского края,
устанавливающего  размер  гарантируемого  душевого  дохода  на текущий
финансовый год;
     -  определение  перечня  социальных льгот и выплат, установленных
законодательством  края  и  подлежащих  замене  на  единое  социальное
пособие;
     -  разработка нормативной правовой базы по замене льгот на единое
социальное  пособие  и  порядка  перечисления средств на лицевые счета
граждан,   определение  финансовых  затрат  для  замены  льгот  единым
социальным пособием;
     -  предоставление  субсидий  и возмещение расходов предприятий по
представлению  льгот  на  оплату  жилья и коммунальных услуг гражданам
путем открытия социальных счетов.

     П этап (2006-2008 годы):
     -    замена    большинства    социальных   льгот,   установленных
нормативными   правовыми   актами   Краснодарского   края,   денежными
выплатами  с  учетом  гарантируемого  душевого  дохода  семей (одиноко
проживающих граждан) и финансовых возможностей краевого бюджета;
     -  реализация  мероприятий по оказанию государственной социальной
помощи   малоимущим   семьям   и   одиноко   проживающим  гражданам  в
соответствии  с порядком, утвержденным нормативным правовым актом на I
этапе.

     III этап (2009-2010 годы):
     -    замена   социальных   льгот,   предусмотренных   федеральным
законодательством  по  категориальному  признаку,  денежными выплатами
гражданам,   имеющим   доход   ниже  гарантируемого  душевого  дохода,
установленного  в  крае.  Этот  переход  может  быть осуществлён после
внесения   в   установленном   порядке   соответствующих  изменений  в
действующее законодательство Российской Федерации;
     -  создание  единой  информационной  базы  по оказанию социальной
помощи  всех  видов  и форм (льготы, адресные выплаты малообеспеченным
гражданам,    социальные    услуги,   жилищно-коммунальные   субсидии,
государственные детские пособия и т. п.);
     -  создание  персонального  социального  счета,  на который будут
перечисляться  все  социальные платежи, получаемые каждым жителем края
из   федерального,   краевого   и  местных  бюджетов,  государственных
внебюджетных фондов;
     -  введение  единого  социального  пособия  для  семей  и одиноко
проживающих граждан, получивших статус нуждающихся.

           5. Социально-экономические последствия перехода
                     на единое социальное пособие

     Переход  на  единое  социальное  пособие  в  крае приведет к ряду
важных социально-экономических результатов:
     -   достижение   правовой  и  организационной  сбалансированности
системы социальной защиты населения Краснодарского края;
     -   упорядочение   критериев   оценки   нуждаемости  населения  в
государственной социальной помощи;
     -   частичное   перераспределение   общественного   богатства   в
интересах наиболее бедных семей и одиноко проживающих граждан;
     -  обеспечение  социальной  защищенности  тех  групп  населения и
отдельных  граждан,  которые  в силу объективных причин не в состоянии
себе помочь самостоятельно;
     -   устранение   социального   иждивенчества   и   стимулирование
активного самообеспечения жизнедеятельности;
     -    сокращение    общих    расходов   бюджетов   по   социальным
обязательствам;
     -   создание   предпосылок   для   повышения   размеров  адресных
социальных   трансфертов   наиболее   нуждающимся   путём   ежегодного
пересмотра величины гарантируемого душевого дохода.

     Генеральный директор департамента
     социальной защиты населения
     Краснодарского края                        А.И. Гарань