Постановление Правительства Ленинградской области от 26.08.2004 № 173

 
                     ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА

                        ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

     от 26 августа 2004 года N 173


     Об утверждении Концепции
     развития налоговой базы
     Ленинградской области


     В целях создания  условий  для экономического  роста и  повышения
эффективности управления финансовыми ресурсами, а также в соответствии
с пунктом  12 Плана  действий Правительства  Ленинградской области  по
реализации в  2004  году Программы  реформирования системы  управления
региональными  финансами  Ленинградской  области  на  2003-2005   годы
(утвержден постановлением  Правительства Ленинградской  области от  26
февраля 2004 года N 30) Правительство Ленинградской области
п о с т  а н о в л я е т:
     1. Утвердить  прилагаемую   Концепцию  развития  налоговой   базы
Ленинградской области (далее - Концепция).
     2. Комитету  финансов   Ленинградской  области   и  комитету   по
экономике  и  инвестициям Ленинградской  области  учитывать  положения
Концепции при  формировании бюджета  Ленинградской области  на 2005  и
последующие годы.
     3. Рекомендовать  органам местного  самоуправления  Ленинградской
области  проводить  социально-экономическую  политику  и  формирование
местных бюджетов исходя из основных положений Концепции.
     4. Предложить  Управлению  Министерства Российской  Федерации  по
налогам и сборам по Ленинградской области в рамках реализации ежегодно
заключаемого  соглашения  о   взаимодействии  организовать  работу   в
соответствии с положениями Концепции.


     Губернатор
     Ленинградской области          В.Сердюков


                                             УТВЕРЖДЕНА
                                    постановлением Правительства
                                       Ленинградской области
                                     от 26 августа 2004 года N
                                            (приложение)

                              КОНЦЕПЦИЯ
            развития налоговой базы Ленинградской области

     Концепция развития налоговой базы Ленинградской области (далее  -
Концепция)   определяет   основные   цели,   задачи   и    направления
государственной   политики    Ленинградской   области   в    отношении
формирования и  развития  налоговой базы,  направленной на  увеличение
налоговых  поступлений  в  бюджет  Ленинградской  области  на   основе
создания благоприятных условий для развития экономики.
     Основные положения  Концепции  разработаны  с  учетом   следующих
обстоятельств:
     а) развитие рыночных отношений и реформирование экономики требуют
адекватного совершенствования   механизмов  реализации   социально   -
экономической политики на региональном уровне;
     б) стабилизация  макроэкономической   ситуации  в   Ленинградской
области   актуализирует  необходимость   использования   благоприятных
экономических условий для увеличения налогового потенциала и повышения
устойчивости бюджетной системы;
     в) реформирование  налоговой  системы  и  внесение  изменений   в
законодательство о  налогах и  сборах на  федеральном уровне  вызывают
необходимость осуществления  соответствующих мер по  совершенствованию
законодательства  Ленинградской   области   о  налогах   и  сборах   и
межбюджетных отношениях;
     г) отсутствие  в   действующих   федеральных  законодательных   и
нормативных  актах четких  критериев  организации работы  по  развитию
налогового  потенциала   на  региональном   и  муниципальном   уровнях
обуславливает необходимость  нормативного обеспечения  этой работы  на
уровне субъекта Российской Федерации.

                 1. Основные цели и задачи Концепции

     Основными целями развития  налоговой  базы Ленинградской  области
являются  расширение  и укрепление  доходной  базы  консолидированного
бюджета Ленинградской области за  счет роста экономики, увеличение  ее
налоговой отдачи,  что позволит более  полно реализовывать  социальные
программы и повысить благосостояние населения.
     В рамках  работы  по   реализации  Концепции  необходимо   решить
следующие основные задачи:

     - совершенствование  областного  налогового  законодательства   и
обеспечение его стабильности;
     - сохранение  имиджа  области,  благоприятной  для  осуществления
инвестиционной деятельности;
     - реформирование системы межбюджетных отношений;
     - развитие     экономических    условий     для     осуществления
предпринимательской  деятельности,  в  том  числе  путем   преодоления
административных барьеров;
     - проведение   регулярного   анализа  налогового   потенциала   и
перспектив его роста;
     - развитие рынка недвижимости.

              2. Оценка состояния налогового потенциала
                        Ленинградской области

     В последние годы  происходит  активное реформирование  налогового
законодательства, изменяются структура и пропорции распределения между
бюджетами различных уровней основных бюджетообразующих налогов.
     Однако итоги  налоговой  реформы  свидетельствуют о  том,  что  в
значительной степени  она  осуществляется в  ущерб бюджетам  субъектов
Российской Федерации и местным  бюджетам. За последние годы  произошло
существенное   уменьшение  доли   налоговых   доходов,  остающихся   в
региональных бюджетах, в общем объеме взимаемых средств.
     При этом объем полномочий, возложенных на региональные и  местные
органы власти законодательством Российской Федерации, не уменьшается.
     С 2003 года отменен  налог на пользователей автомобильных  дорог,
являвшийся основным  источником формирования территориальных  дорожных
фондов, установлена  предельная ставка  сбора на  уборку территорий  в
размере  1,5  процента  фонда   оплаты  труда,  стали  зачисляться   в
федеральный   бюджет  акцизы   на   табачные  изделия.   Передача   из
федерального бюджета других доходных источников и выделение финансовой
помощи только на одну  треть компенсировали выпадающие доходы. С  2004
года  отменены региональный  налог  -  сбор на  нужды  образовательных
учреждений и  большинство местных  налогов и  сборов. Потери  доходов,
связанные с  их отменой,  также лишь частично  компенсируются за  счет
переданных регионам источников:
     - федеральной части акцизов на алкогольную продукцию и налогов на
малый бизнес,
     - увеличенной  на  один  процент региональной  ставки  налога  на
прибыль организаций.
     В результате снижается удельный вес собственных налоговых доходов
бюджета области в валовом региональном  продукте при его стабильном  и
высоком темпе роста.  Так, по  прогнозу консолидированного бюджета  на
2004 год,  удельный вес  собственных налоговых  доходов составил  11,8
процента (в 2002 году - 12,4 процента).
     Основными источниками формирования бюджета Ленинградской  области
являются налоговые доходы,  они составляют  более 93 процентов  объема
собственных доходов.


     Неналоговые доходы,  основными  из  которых  в  настоящее   время
являются доходы от аренды  земли, составляют 7 процентов,  возможности
значительного увеличения  этой категории  доходов ограничены  составом
объектов   имущественного    комплекса    Ленинградской   области    и
перспективами  развития  арендных  отношений  (Федеральный  закон   "О
разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля  2001
года N 101-ФЗ).
     При разграничении прав собственности на землю основным  критерием
является уровень собственности, в котором находились расположенные  на
ней  объекты   недвижимого  имущества   до  отчуждения   (федеральный,
областной, муниципальный).
     Так, земельные   участки,   на   которых   расположены    объекты
недвижимого  имущества,  находившиеся  до  отчуждения  в   федеральной
собственности, после разграничения  прав собственности будут  являться
федеральной собственностью. Потери бюджета Ленинградской области могут
составить около 50 процентов арендной платы за землю.
     В результате перманентной  централизации  доходных полномочий  на
федеральном уровне образуются  "ножницы" между темпами роста  основных
макроэкономических показателей и доходной частью бюджета области.
     Темпы роста валового регионального продукта возросли в 2001  году
(по сравнению с 2000 годом)  в 1,36 раза, в  2002 году - 1,19 раза,  в
2003 году - 1,17 раза.
     Темпы роста конкретных доходных источников составили:

----------------------------------T--------T--------T-------T---------------¬
¦                                 ¦  2001  ¦  2002  ¦ 2003  ¦    Прогноз    ¦
¦                                 ¦  год   ¦  год   ¦  год  ¦  на 2004 год  ¦
+---------------------------------+--------+--------+-------+---------------+
¦ Налог на прибыль организаций    ¦  1,32  ¦  1,02  ¦ 1,34  ¦     1,61      ¦
+---------------------------------+--------+--------+-------+---------------+
¦ Налог на доходы физических лиц  ¦  1,72  ¦  1,39  ¦ 1,30  ¦     1,35      ¦
+---------------------------------+--------+--------+-------+---------------+
¦ Налог на имущество предприятий  ¦  1,20  ¦  1,43  ¦ 1,20  ¦     1,08      ¦
+---------------------------------+--------+--------+-------+---------------+
¦ Акцизы                          ¦  2,1   ¦  1,5   ¦ 0,71  ¦     1,05      ¦
L---------------------------------+--------+--------+-------+----------------

     Однако в связи с  указанными изменениями налогового и  бюджетного
законодательства   доходная   часть  бюджета   Ленинградской   области
увеличивается в гораздо меньших пропорциях: в 2001 году - в 1,22 раза,
в 2002 году - 1,34 раза, в 2003 году - 1,04 раза, по прогнозу на  2004
год - 1,19 раза.
     Исключение в  этой  динамике  составляет  2002  год,  когда   все
муниципальные образования ввели сбор на уборку территорий и в  течение
года увеличивали ставку.
     На протяжении последних лет роль отдельных доходных источников  в
формировании доходной базы  существенно менялась. Структура доходов  в
период с 2001 по 2003 год и по прогнозу на 2004 год следующая:

                    (в процентах от общего объема собственных доходов)
-----------------------------------T----------T----------T----------T-----------¬
¦                                  ¦ 2001 год ¦ 2002 год ¦ 2003 год ¦  Прогноз  ¦
¦                                  ¦          ¦          ¦          ¦  на 2004  ¦
¦                                  ¦          ¦          ¦          ¦    год    ¦
+----------------------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦ Налог на прибыль организаций     ¦   24,1   ¦   18,0   ¦   20,9   ¦   28,8    ¦
+----------------------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦ Налог на доходы физических лиц   ¦   26,0   ¦   26,2   ¦   29,8   ¦   34,5    ¦
+----------------------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦ Акцизы                           ¦   16,4   ¦   17,8   ¦   11,1   ¦   10,0    ¦
+----------------------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦ Налог на имущество предприятий   ¦   9,5    ¦   9,9    ¦   10,3   ¦    9,6    ¦
+----------------------------------+----------+----------+----------+-----------+
¦ Сбор на уборку территорий        ¦    -     ¦   11,7   ¦   3,9    ¦    0,1    ¦
L----------------------------------+----------+----------+----------+------------

     Основным доходным источником стабильно  остается налог на  доходы
физических лиц. Его удельный вес постоянно возрастает, что обусловлено
как высокими темпами роста  фондов оплаты труда, так и  централизацией
других налогов в федеральный бюджет и отменой большинства региональных
и местных налогов.
     Увеличивается доля   налога   на  прибыль   организаций.   Отмена
оборотных налогов  увеличивает налогооблагаемую базу.  Начиная с  2001
года  ежегодно  увеличивается  региональная  ставка  налога  за   счет
соответствующего  снижения  доли налога,  зачисляемого  в  федеральный
бюджет.  С  2004  года прогнозируются  дополнительные  поступления  от
инвестиционных проектов в сумме 462,5 миллиона рублей.
     Постоянно снижается  роль   акцизов   в  связи   с  передачей   в
федеральный бюджет  акцизов на  табачные изделия и  изменением с  2004
года  порядка зачисления  акцизов  на нефтепродукты.  В  2003 году  60
процентов  акцизов  на  нефтепродукты зачислялось  в  бюджет  субъекта
Российской Федерации с дальнейшим  направлением 50 процентов в  доходы
территориального дорожного фонда. С 2004 года 10 процентов акцизов  на
нефтепродукты зачисляется в бюджет субъекта Российской Федерации, а 50
процентов   -  на   счет   уполномоченного  Минфином   России   органа
федерального   казначейства   для   распределения   по   установленным
нормативам  (доля  Ленинградской  области в  общей  сумме  поступивших
акцизов на  нефтепродукты  составляет 1,0016  процента) и  направления
распределенной  суммы  в  бюджет  субъекта  Российской  Федерации   на
финансирование  дорожного  хозяйства. Такие  поступления  составят  65
процентов от условий 2003 года.
     Удельный вес  налога  на  имущество  предприятий  до  2004   года
постоянно возрастал,  что обусловлено стабильным  ростом инвестиций  в
основной капитал. В связи с изменением налогового законодательства  (в
частности сужение  налоговой  базы, из  которой  исключаются запасы  и
затраты) с 2004 года прогнозируется снижение доли налога на  имущество
предприятий.
     Таким образом,  налог на  прибыль  организаций, налог  на  доходы
физических лиц, налог на имущество предприятий и акцизы в общем объеме
собственных доходов составляют 82,9 процента.
     В распределении  доходных источников  консолидированного  бюджета
Ленинградской области между областным и местными бюджетами наблюдается
тенденция  увеличения  роли   областного  бюджета  с   соответствующей
передачей   функций   по   финансированию   дополнительных   расходных
полномочий.

           3. Основные направления развития налоговой базы

     Исходя из современного состояния мобилизации доходов в  бюджетную
систему    Ленинградской     области     и    основных     направлений
социально-экономического    развития    Ленинградской    области    на
среднесрочную перспективу  основными направлениями развития  налоговой
базы являются:
     3.1. В сфере социально-экономической политики:
     - повышение  реальных  доходов населения  Ленинградской  области,
обеспечение  высокой   степени  занятости   и  адресности   социальной
поддержки населения;
     - содействие развитию потребительского  рынка и расширению  сферы
платных услуг  путем предоставления  необходимых помещений,  земельных
участков, привлечения инвестиций;
     - активизация   мер   по   финансовому   оздоровлению   убыточных
предприятий, в том  числе с применением  процедур их реформирования  и
реорганизации, привлечения внешних инвесторов, укрепления менеджмента,
продажи  имущества   эффективному   собственнику,  введения   внешнего
управления   и    других    процедур,   предусмотренных    действующим
законодательством  о   банкротстве  (несостоятельности)   организации.
Рентабельная работа  и сокращение числа  убыточных предприятий  должны
стать важным фактором роста поступлений налога на прибыль и налога  на
доходы  физических лиц  в  областной  бюджет Ленинградской  области  и
местные бюджеты;
     - разработка программ развития отраслей экономики и  приоритетных
направлений    экономического    роста    (повышение     эффективности
промышленного производства и конкурентоспособности продукции; развитие
и использование  сравнительных конкурентных преимуществ  промышленного
комплекса,  в  том  числе выгодное  приграничное  положение,  развитая
инфраструктура, хорошо разработанная минерально-сырьевая база, высокий
научно-технический    и    инновационный    потенциал;    формирование
конкурентоспособной   туристско-рекреационной   отрасли;   эффективная
политика     в     сфере     природопользования,     недропользования,
градостроительного регулирования и охраны окружающей среды);
     - проведение мониторинга градообразующих предприятий,  являющихся
основными налогоплательщиками бюджета  Ленинградской области, в  целях
принятия    мер,     способствующих    улучшению    результатов     их
финансово-хозяйственной    деятельности,   существенного    сокращения
задолженности  по  налоговым платежам,  своевременной  уплаты  текущих
платежей, увеличения  поступлений  налога на  прибыль  и других  видов
налогов;
     - обеспечение  стабильных   условий  деятельности  инвесторов   и
стимулирование привлечения новых  инвестиций в Ленинградскую  область;
оказание государственной  поддержки  при реализации  высокоэффективных
инвестиционных проектов;
     - дальнейшая  поддержка  малого  и  среднего  бизнеса,   принятие
действенных   мер  по   преодолению   административных  барьеров   при
осуществлении предпринимательской деятельности в целях повышения  доли
этого сектора экономики в налоговых поступлениях бюджета Ленинградской
области:  реализация  региональной   целевой  программы  "Развитие   и
поддержка  малого  предпринимательства  в  Ленинградской  области   на
2003-2005 годы";
     - совершенствование     системы    управления     государственной
собственностью и жесткий контроль за деятельностью областных унитарных
предприятий;
     - проведение инвентаризации  и максимально  полный учет  объектов
недвижимости, подлежащих налогообложению, развитие рынка недвижимости,
в первую очередь  рынка жилья,  проведение кадастровой оценки  земель,
вовлечение   земель   в   хозяйственный  оборот   и   их   эффективное
использование;
     - принятие комплекса мер  по продвижению продукции  Ленинградской
области на российский и мировой рынки.


     3.2. В  сфере  совершенствования  налогового  законодательства  и
усиления налогового администрирования:
     - введение  новых  или  отмена  действующих  налогов  и   сборов,
изменение налоговых  ставок в соответствии  с требованиями  Налогового
кодекса Российской Федерации;
     - сохранение льготного  налогового режима для  инвесторов в  виде
предоставления налоговых льгот, а  при отмене таких прав -  сохранение
режима   наибольшего    благоприятствования   инвесторам   путем    их
субсидирования;
     - проведение    политики,    направленной    на    взаимовыгодное
сотрудничество  с  головными  компаниями,  структурные   подразделения
которых   находятся   на    территории   Ленинградской   области,    и
стимулирование   увеличения   ими   налоговых   платежей   в    бюджет
Ленинградской области;
     - учет  потерь от  предоставления  налоговых  льгот и  оценка  их
эффективности  в  целях  сокращения  неэффективных  и  малоэффективных
льгот,   нарушающих   принципы    справедливости   по   отношению    к
налогоплательщикам, не пользующимся льготами; разработка критериев для
установления  налоговых  льгот  и  процедуры  рассмотрения   обращений
налогоплательщиков о предоставлении налоговых льгот;
     - проведение  систематического  анализа  эффективности   взимания
единого налога на вмененный доход для определенных видов  деятельности
и подготовка предложений по  его совершенствованию в целях  увеличения
роли в доходах бюджета Ленинградской области;
     - повышение   обоснованности   планирования   и   прогнозирования
потенциала  доходов  с  учетом  особенностей  экономического  развития
муниципальных образований;
     - разработка мер по повышению собираемости налогов;
     - проведение   целенаправленной   работы   с   предприятиями    -
недоимщиками по погашению задолженности по начисленным налогам,  пеням
и  штрафам,  в  том числе  проведение  реструктуризации  задолженности
юридических лиц по платежам в бюджет Ленинградской области;
     - обеспечение постоянного взаимодействия органов  государственной
власти Ленинградской области с налоговыми органами на основе  ежегодно
заключаемых соглашений;
     - списание  безнадежной  к  взысканию  задолженности,  проведение
процедур банкротства и исключение из единого государственного  реестра
налогоплательщиков;
     - установление  жесткого  оперативного  контроля  за  соблюдением
действующих  законов  и  усиление  мер,  направленных  на   пресечение
противозаконной и теневой экономической деятельности;
     - усиление контроля  за  движением наличных  средств в  легальном
секторе экономики  и перекрытие  каналов их притока  в теневой  сектор
через торговлю и оказание услуг за наличный расчет, в том числе  путем
обеспечения регулярных проверок соблюдения правил торговли и  оказания
услуг  общественного  питания   и  бытового  обслуживания   населения,
использования контрольно - кассовой техники;
     - установление  жесткого  контроля  за  использованием   объектов
недвижимости,  находящихся  в  хозяйственном  ведении  государственных
предприятий и  учреждений, условиями  сдачи их  в аренду,  а также  за
поступлением доходов от аренды, постоянная работа с должниками.
     3.3. В сфере  реформирования межбюджетных отношений  (Федеральный
закон  "Об  общих  принципах  организации  местного  самоуправления  в
Российской Федерации"  от 6  октября  2003 года  N 131-ФЗ)  дальнейшее
совершенствование  будет  направлено  на  усиление  заинтересованности
органов   местного    самоуправления    в   увеличении    собственного
экономического и налогового потенциала.
     Разграничение доходов между уровнями бюджетной системы Российской
Федерации и закрепление на  долгосрочной основе нормативов  отчислений
от регулирующих налогов должно:
     - обеспечивать предсказуемость  и стабильность налоговых  доходов
областного  бюджета  Ленинградской области  и  бюджетов  муниципальных
обра- зований;
     - способствовать росту заинтересованности органов государственной
власти и местного самоуправления Ленинградской области в экономическом
развитии территорий,  формировании  благоприятного  инвестиционного  и
предпринимательского климата;
     - способствовать   предоставлению  возможности   для   проведения
долгосрочной экономической и бюджетной политики;
     - обеспечивать   органам   государственной  власти   и   местного
самоуправления   Ленинградской  области   возможность   самостоятельно
осуществлять расходные полномочия.
     Региональная политика бюджетного выравнивания должна строиться на
принципах оказания  финансовой  помощи муниципальным  образованиям  по
единой методике и исходя из единых критериев и условий,  установленных
областным законодательством.