Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 08.11.2005 № 438-О

 



                       О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


        об отказе в принятии к рассмотрению жалоб открытого
       акционерного общества "Уфимский нефтеперерабатывающий
      завод", открытого акционерного общества "Ново-Уфимский
   нефтеперерабатывающий завод", открытого акционерного общества
    "Уфанефтехим", открытого акционерного общества "Акционерная
       компания "Башнефть" и открытого акционерного общества
     "Уфаоргсинтез" на нарушение конституционных прав и свобод
       абзацем третьим пункта 1 статьи 83 Налогового кодекса
                       Российской Федерации

     город Москва                                8 ноября 2005 года

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
Председателя   В.Д.Зорькина,   судей   Н.С.Бондаря,   Г.А.Гаджиева,
Ю.М.Данилова,    Г.А.Жилина,   М.И.Клеандрова,   Л.О.Красавчиковой,
Н.В.Мельникова,     Ю.Д.Рудкина,     Н.В.Селезнева,      А.Я.Сливы,
В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
     заслушав в пленарном заседании заключение судьи  Ю.М.Данилова,
проводившего  на  основании статьи 41 Федерального конституционного
закона    "О    Конституционном    Суде    Российской    Федерации"
предварительное  изучение жалоб ОАО "Уфимский нефтеперерабатывающий
завод",  ОАО  "Ново-Уфимский  нефтеперерабатывающий   завод",   ОАО
"Уфанефтехим",   ОАО   "Акционерная   компания   "Башнефть"  и  ОАО
"Уфаоргсинтез",

                        у с т а н о в и л:

     1. Согласно абзацу третьему  пункта  1  статьи  83  Налогового
кодекса   Российской  Федерации  Министерство  финансов  Российской
Федерации  вправе  определять  особенности   постановки   на   учет
крупнейших налогоплательщиков. До внесения изменений в данную норму
Федеральным законом  от  29  июня  2004  года  N  58-ФЗ  это  право
предоставлялось  Министерству  Российской  Федерации  по  налогам и
сборам, в соответствии с приказами которого от 31 августа 2001 года
"Об утверждении Порядка определения особенностей постановки на учет
крупнейших  налогоплательщиков -  российских   организаций"   и  от
10 августа 2001 года "Об утверждении критериев отнесения российских
организаций -  юридических  лиц  к  крупнейшим  налогоплательщикам,
подлежащим   налоговому   администрированию   в  налоговых  органах
федерального,  окружного и  регионального  уровней"  ОАО  "Уфимский
нефтеперерабатывающий        завод",       ОАО       "Ново-Уфимский
нефтеперерабатывающий завод",  ОАО "Уфанефтехим",  ОАО "Акционерная
компания  "Башнефть"  и  ОАО  "Уфаоргсинтез"  были сняты с учета по
месту  нахождения  и  поставлены  на  учет  в  качестве  крупнейших
налогоплательщиков   в   межрегиональной   инспекции   Министерства
Российской  Федерации   по   налогам   и   сборам   по   крупнейшим
налогоплательщикам N 1 (город Москва).
     Решением  Арбитражного   суда   Республики   Башкортостан   от
22 августа  2003  года,  оставленным  без  изменения постановлением
апелляционной инстанции того же суда от  21  октября  2003  года  и
постановлением  Федерального арбитражного суда Уральского округа от
29 декабря 2003 года,  действия налоговых  органов  по  снятию  ОАО
"Уфимский  нефтеперерабатывающий завод" с учета по месту нахождения
и постановке на учет по месту учета крупнейших  налогоплательщиков,
как нарушающие его права и законные интересы, создающие затруднения
для его  хозяйственной  деятельности  и  вызывающие  дополнительные
материальные   затраты,   связанные   с   выполнением  обязанностей
налогоплательщика, таких как представление отчетной документации по
месту   учета   крупнейших   налогоплательщиков  (город  Москва)  и
командировки представителей,  были признаны незаконными.  Президиум
Высшего  Арбитражного  Суда  Российской Федерации (постановление от
29 июня 2004 года) данные  судебные  акты  отменил  и  вынес  новое
решение  -  об  отказе  в  удовлетворении  требований ОАО "Уфимский
нефтеперерабатывающий завод" со ссылкой на то, что налоговые органы
действовали    в    пределах    полномочий,    предоставленных   им
законодательством.  Аналогичные решения были  приняты  арбитражными
судами и в отношении других заявителей.
     Высший Арбитражный  Суд   Российской   Федерации,   рассмотрев
заявление   ОАО   "Уфимский   нефтеперерабатывающий   завод",   ОАО
"Акционерная компания "Башнефть" и ОАО "Уфаоргсинтез",  решением от
25  ноября 2004 года признал не соответствующими пункту 2 статьи 11
Налогового кодекса Российской  Федерации  и  недействующими  абзацы
седьмой  и  девятый  Порядка определения особенностей постановки на
учет  крупнейших  налогоплательщиков  -  российских  организаций  в
части,  касающейся уведомления и свидетельства о постановке на учет
в налоговом органе в качестве  крупнейшего  налогоплательщика.  При
этом  суд  признал неубедительным содержавшийся в заявлении довод о
том,  что в силу абзаца третьего  пункта  1  статьи  83  Налогового
кодекса  Российской  Федерации Министерство Российской Федерации по
налогам и  сборам  вправе  определять  только  особенности  порядка
постановки  на  учет крупнейших налогоплательщиков,  но не место их
постановки на учет.
     В своих  жалобах  в  Конституционный  Суд Российской Федерации
заявители  утверждают,  что  абзац  третий  пункта  1   статьи   83
Налогового  кодекса  Российской Федерации,  создавая для крупнейших
налогоплательщиков   дополнительные   обременения,    устанавливает
неравные  условия учета налогоплательщиков и допускает неоправданно
широкое ведомственное нормотворчество в налоговой сфере,  а  потому
не соответствует статьям 1 (часть 1),  2, 4 (часть 2), 6 (часть 2),
10,  15 (часть 2),  18,  19 (часть 1),  55 (части 2 и 3),  57 и  75
(часть 3) Конституции Российской Федерации.
     2. Конституция Российской Федерации,  закрепляя  в  статье  57
обязанность  каждого  платить законно установленные налоги и сборы,
непосредственно  не  предусматривает  обеспечительный  механизм  ее
исполнения.  Федеральный  законодатель,  действуя  в пределах своих
дискреционных   полномочий,   самостоятельно    определяет    формы
налогового  контроля  и  порядок  его  осуществления,  в  том числе
условия   учета    налогоплательщиков    таким    образом,    чтобы
гарантировать,   с   одной   стороны,   исполнение   ими  налоговых
обязанностей, а с другой - защиту их конституционных прав.
     Налоговый кодекс  Российской  Федерации,  регулирующий в числе
других вопросы  налогового  контроля,  допускает  установление  как
общих  правил  учета  налогоплательщиков  (абзацы  первый  и второй
пункта  1  статьи  83),  так  и  особенностей  учета   определенных
категорий  налогоплательщиков,  выделяя,  в частности,  иностранные
организации (абзац четвертый пункта 1  статьи  83),  организации  и
индивидуальных предпринимателей, признаваемый пользователями недр в
соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 335),
организации,  являющиеся  инвесторами  соглашений  в соответствии с
Федеральным законом "О соглашениях  о  разделе  продукции"  (статья
346.41).   Кроме   того,   Налоговый  кодекс  Российской  Федерации
предусматривает  определение  особенностей   постановки   на   учет
крупнейших    налогоплательщиков    и   предоставляет   это   право
Министерству финансов Российской Федерации (абзац третий  пункта  1
статьи 83).
     Из приведенных   положений   Налогового   кодекса   Российской
Федерации    следует,    что    осуществление    налогоплательщиком
деятельности,    позволяющей    отнести    его    к     "крупнейшим
налогоплательщикам",  находится  в ряду иных специальных оснований,
по  которым  подлежат   постановке  на  учет  в  налоговых  органах
отдельные категории налогоплательщиков. Подобное регулирование, как
следует  из  правовой  позиции  Конституционного  Суда   Российской
Федерации,  выраженной  в Постановлении от 16 июля 2004 года N 14-П
по делу о  проверке  конституционности  отдельных  положений  части
второй   статьи   89   Налогового   кодекса  Российской  Федерации,
обусловлено юридически значимыми объективными различиями между ними
и  потому  само  по  себе  не  может рассматриваться как нарушающее
принцип равенства,  который гарантирует равные права и  обязанности
для  субъектов,  относящихся  к  одной  и  той  же категории,  и не
исключает  в  отношении  лиц,  принадлежащих  по  условиям  и  роду
деятельности  к  другим категориям налогоплательщиков,  возможность
установления иных правовых предписаний.
     Что касается  органа,  на  который возлагается учет крупнейших
налогоплательщиков,  то  законодательство  о   налогах   и   сборах
непосредственно   не   определяет   территориальный   уровень   его
деятельности.   С   точки   зрения   обеспечения   гарантий    прав
налогоплательщиков  необходимо,  чтобы  такой  орган являлся звеном
единой  централизованной  системы  налоговых   органов,   как   это
предусматривает  пункт  1  статьи  30 Налогового кодекса Российской
Федерации.  Следовательно,  то  обстоятельство,  что  абзац  третий
пункта  1  статьи  83  Налогового  кодекса  Российской Федерации не
регулирует вопросы создания органа, осуществляющего учет крупнейших
налогоплательщиков,    не    может    свидетельствовать    о    его
неконституционности.
     3. Конституционный  Суд  Российской Федерации в своих решениях
неоднократно указывал,  что  публичные  интересы,  перечисленные  в
статье   55  (часть  3)  Конституции  Российской  Федерации,  могут
оправдывать правовые ограничения прав и свобод,  только если  такие
ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной
рациональной  организации  деятельности  органов  власти  не  могут
служить  основанием  для  ограничения  прав и свобод (постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 N  2-П
по   делу   о   проверке   конституционности   положений  статьи  8
Федерального закона "О порядке выезда  из  Российской  Федерации  и
въезда в Российскую Федерацию" и от 18 февраля 2000 N 3-П по делу о
проверке конституционности  пункта  2  статьи 5 Федерального закона
"О прокуратуре Российской Федерации").
     Российская Федерация как демократическое федеративное правовое
и  социальное государство (статья 1,  часть 1;  статья 7,  часть 1,
Конституции  Российской  Федерации),  действуя  в  интересах  всего
общества,  соблюдая и защищая права и свободы человека и гражданина
как высшую ценность (статья 2  Конституции  Российской  Федерации),
осуществляет социальную, экономическую, правоохранительную и другие
функции, которые  материально обеспечиваются взимаемыми с граждан и
юридических лиц налогами. Налоги, имеющие публичное предназначение,
являются  необходимой   экономической   основой   существования   и
деятельности   государства,   условием   реализации   им  указанных
публичных функций.
     Федеральный законодатель,  формулируя  норму  абзаца  третьего
пункта 1 статьи 83 Налогового кодекса Российской Федерации,  указал
на  цели  правового  регулирования  -  установление дополнительного
основания постановки налогоплательщиков на учет,  а также обозначил
в    общем   виде   родовой   признак   соответствующей   категории
налогоплательщиков   -   крупнейшие    налогоплательщики.    Данная
характеристика    налогоплательщиков   является   сравнительной   и
предполагает  сопоставление  экономических   и   иных   объективных
показателей  деятельности различных налогоплательщиков в конкретный
период.  Наделение же Министерства  финансов  Российской  Федерации
правом   определять   особенности  постановки  на  учет  крупнейших
налогоплательщиков позволяет оперативно реагировать на изменения  в
экономике  и  финансовой  системе,  которые обусловливают изменения
формирования и реализации  налоговой  и  бюджетной  политики,  что,
однако,  не освобождает законодателя от обязанности определить цели
и   границы    подобного    регулирования,    исключив    нарушения
конституционных прав налогоплательщиков.
     Поскольку особый порядок учета  крупнейших  налогоплательщиков
позволяет  более  эффективно осуществлять контроль за уплатой таких
сумм налогов, которые в значительной степени влияют на формирование
бюджета,  материальные издержки крупнейших налогоплательщиков могут
рассматриваться как адекватные  социально  необходимому  результату
при   условии  их  обоснованности  и  соразмерности  имущественному
положению налогоплательщика.  При этом  необходимо  учитывать,  что
обязанности  по  осуществлению учета крупнейших налогоплательщиков,
включая обязанность по информированию о постановке  их  на  учет  в
качестве  таковых,  возлагаются  на  налоговые  органы (Особенности
постановки  на  учет  крупнейших  налогоплательщиков,  утвержденные
приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11 июля 2005
года N 85н).  Таким образом,  сама  процедура  постановки  на  учет
крупнейших    налогоплательщиков    осуществляется    без   участия
налогоплательщиков   и   не   влечет   для   них    неблагоприятные
имущественные последствия или нарушение их прав.
     Кроме того,    Налоговый    кодекс    Российской     Федерации
предусматривает   механизм,  позволяющий  минимизировать  издержки,
связанные с осуществлением налогового  контроля:  налогоплательщики
вправе  представлять  налоговые декларации по почте и в электронном
виде по телекоммуникационным каналам связи (пункт 2 статьи 80); при
осуществлении   учета   крупнейших  налогоплательщиков  сохраняются
гарантии,  предусмотренные в рамках налогового контроля,  такие как
ограничение  продолжительности  проверяемого  периода (часть первая
статьи  87),  запрет  повторности  выездной  налоговой  проверки  в
течение   определенного   периода,   вне   зависимости  от  статуса
налогового органа,  проводившего первоначальную налоговую проверку,
и  предельные  сроки  глубины  налоговой  проверки   (часть  вторая
статьи 89).
     Разрешение вопроса  о  фактическом  соотношении имущественного
положения крупнейших налогоплательщиков,  рассматриваемого с  точки
зрения  устанавливаемых Министерством финансов Российской Федерации
критериев,  и объемом материальных издержек не входит в компетенцию
Конституционного Суда Российской Федерации,  который в соответствии
с частью  третьей  статьи  3  Федерального конституционного  закона
"О Конституционном  Суде Российской Федерации" решает исключительно
вопросы  права.  Оценка  влияния  указанных   издержек   на   права
крупнейших  налогоплательщиков  относится к полномочиям арбитражных
судов.  В  частности,  в  данном  случае  Высший  Арбитражный   Суд
Российской  Федерации  не  усмотрел  нарушение  законных  интересов
заявителей по реализации  своих прав  и  выполнению  обязанности  с
минимальными   издержками   в   условиях  территориальной  близости
налогового   органа,   поскольку    действующее    законодательство
предусматривает  учет  крупнейших  налогоплательщиков  одновременно
как в межрегиональных (межрайонных)  налоговых  органах,  так  и  в
налоговых органах по месту нахождения.
     Вместе с тем,  поскольку Налоговый кодекс Российской Федерации
не  разграничивает  компетенцию  указанных  налоговых  органов,  их
полномочия   должны   осуществляться    с    надлежащей    степенью
взаимодействия,   с  тем  чтобы  исключить  возможность  проведения
параллельных контрольных процедур и, как следствие, - возложения на
крупнейших налогоплательщиков дополнительных обременений, связанных
с выполнением требований сразу нескольких налоговых  органов.  Иное
противоречило  бы  принципам  равенства  и правовой определенности,
вытекающим из статей 1 (часть 1), 2, 6 (часть 2), 18, 19 (части 1 и
2) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
     Таким образом,  абзац третий пункта  1  статьи  83  Налогового
кодекса Российской Федерации, делегирующий право решения вопроса об
особенностях  учета  крупнейших   налогоплательщиков   Министерству
финансов   Российской   Федерации,  не  может  рассматриваться  как
нарушающий конституционные права налогоплательщиков.
     Исходя из  изложенного  и  руководствуясь пунктами 1 и 2 части
первой  статьи  43  и  частью   первой   статьи   19   Федерального
конституционного   закона   "О   Конституционном   Суде  Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

                        о п р е д е л и л:

     1. Отказать в принятии  к  рассмотрению  жалоб  ОАО  "Уфимский
нефтеперерабатывающий        завод",       ОАО       "Ново-Уфимский
нефтеперерабатывающий завод",  ОАО "Уфанефтехим",  ОАО "Акционерная
компания "Башнефть" и ОАО "Уфаоргсинтез", поскольку они не отвечают
требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде  Российской  Федерации",  в  соответствии  с  которыми  жалоба
признается допустимой,  и поскольку разрешение поставленного в  них
вопроса      Конституционному     Суду     Российской     Федерации
неподведомственно.
     2. Определение  Конституционного  Суда Российской Федерации по
данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.
     3. Настоящее  Определение  подлежит  опубликованию в "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".


     Председатель
     Конституционного Суда
     Российской Федерации                               В.Д.Зорькин

     Судья-секретарь
     Конституционного Суда
     Российской Федерации                               Ю.М.Данилов

     N 438-О