Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1996 № 16-П

 



                              Именем
                       Российской Федерации

                     П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


 по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4
  статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О
              дорожных фондах в Российской Федерации"


                  город Москва 15 июля 1996 года

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
председательствующего  Ю.  Д.  Рудкина,    судей    М.  В.  Баглая,
Н. В. Витрука,  Г.  А.  Гаджиева, А. Л. Кононова, Т. Г. Морщаковой,
Н. В. Селезнева, О. И. Тиунова, В. Г. Ярославцева,
     с участием представителей сторон,  обратившихся с запросами  в
Конституционный Суд Российской Федерации: от Правительства Москвы -
кандидатов юридических наук Г.  С.  Пономарева и А.  Л. Спичека, от
администрации    Санкт-Петербурга    -   доктора  юридических  наук
А. П. Сергеева;   представителя   Совета   Федерации   Федерального
Собрания  -  председателя    Комитета    Совета    Федерации     по
конституционному   законодательству   и  судебно-правовым  вопросам
В. М. Платонова,
     руководствуясь статьей 125 (пункт  "а"  части  2)  Конституции
Российской  Федерации,  подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи
3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74,
84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
     рассмотрел в    открытом    заседании    дело    о    проверке
конституционности пункта 1 статьи 1 и  пункта  4  статьи  3  Закона
Российской  Федерации  от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в
Российской Федерации" (в редакции Закона Российской Федерации от 25
декабря 1992 года и федеральных законов от 1 июля 1994 года,  от 11
ноября 1994 года и от 23 июня 1995 года).
     Поводом к    рассмотрению   дела   явились   запросы   органов
исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, в которых ставится
вопрос  о  несоответствии  указанных  положений  Закона  Российской
Федерации "О дорожных  фондах  в  Российской  Федерации"  статье  5
(части 1 и 4) Конституции Российской Федерации.
     Поскольку оба запроса касаются  одного  и  того  же  предмета,
Конституционный  Суд Российской Федерации в соответствии со статьей
48 Федерального конституционного  закона  "О  Конституционном  Суде
Российской  Федерации"  соединил  дела  по  этим  запросам  в одном
производстве.
     Заслушав сообщение судьи-докладчика М.  В.  Баглая, объяснения
представителей  сторон,  заключение  эксперта  -  директора  отдела
налогового   консультирования   аудиторской   фирмы  "Финансовые  и
бухгалтерские   консультанты"   С.   Г.   Пепеляева,    выступления
приглашенных   в   заседание   заместителя   директора  Федеральной
автомобильно-дорожной службы Российской Федерации В.  Н. Полосина и
заместителя Премьера Правительства Москвы Ю. В. Росляка, исследовав
представленные документы  и  иные  материалы,  Конституционный  Суд
Российской Федерации

                        у с т а н о в и л:

     1. Оспариваемый заявителями пункт 1 статьи 1 Закона Российской
Федерации   "О   дорожных   фондах    в    Российской    Федерации"
предусматривает,    что    на   территории   Российской   Федерации
финансирование   затрат,   связанных   с   содержанием,   ремонтом,
реконструкцией   и   строительством   автомобильных   дорог  общего
пользования,  осуществляется за счет целевых внебюджетных  средств,
концентрируемых:
     в Федеральном дорожном фонде Российской Федерации;
     в дорожных  фондах  республики в составе Российской Федерации,
края, области, автономной области, автономного округа.
     Согласно пункту 4 статьи 3 названного Закона, на необходимость
проверки  конституционности  которого  также  указывается  в  обоих
запросах, все пять служащих источниками образования дорожных фондов
налогов   (пункт   1   статьи   3),   уплачиваемых   в   Москве   и
Санкт-Петербурге,   зачисляются   в   Федеральный   дорожный   фонд
Российской Федерации, из которого выделяются субвенции для долевого
участия   в   финансировании   ремонта   и   содержания   отдельных
магистральных  улиц  этих   городов   по   перечням,   утверждаемым
Правительством Российской Федерации.
     В то же время,  как подчеркивают заявители,  все другие, кроме
Москвы  и  Санкт-Петербурга,  субъекты  Российской Федерации в силу
пункта 1 статьи 1,  пункта 2 статьи 2,  пункта 3  статьи  3  Закона
вправе  самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды,
зачислять в них три из пяти  установленных  в  пункте  1  статьи  3
налогов   (на   пользователей  автомобильных  дорог,  с  владельцев
транспортных средств,  на приобретение автотранспортных средств)  и
использовать  консолидируемые  таким  образом финансовые ресурсы на
содержание и развитие сети автомобильных дорог общего  пользования,
относящихся  к  собственности  соответствующих субъектов Российской
Федерации.
     Правительство Москвы    и    администрация    Санкт-Петербурга
полагают, что оспариваемые ими нормы Закона вводят для этих городов
-  субъектов  Российской  Федерации  исключения  из  общих  правил,
касающихся образования территориальных дорожных фондов и зачисления
в них соответствующих налогов, что противоречит статье 5 (части 1 и
4) Конституции Российской Федерации.
     2. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 5,  части
1 и 4;  статья 11, часть 3; статьи 71, 72, 73, 75) все составляющие
Российское    государство   республики,   края,   области,   города
федерального  значения,  автономная  область  и  автономные  округа
являются  равноправными  субъектами  Российской  Федерации.  Причем
специально оговаривается,  что во взаимоотношениях  с  федеральными
органами  государственной  власти  все они равноправны между собой.
Это  выражается,  в  частности,  в  единообразии   конституционного
подхода  к  распределению  предметов  ведения  и  полномочий  между
Российской  Федерацией  и  ее  субъектами  и  диктует  установление
федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных
органов государственной власти со всеми субъектами федерации.
     3. Из  статей 71 (пункты "з",  "и") и 76 (часть 1) Конституции
Российской Федерации следует, что регулирование федеральных налогов
и сборов,  в том числе связанных с использованием федеральных путей
сообщения,  является  прерогативой  федерального  законодателя.   В
соответствии  с  этими положениями пункт "м" части первой статьи 19
Закона Российской Федерации от 27 декабря  1991  года  "Об  основах
налоговой  системы  в  Российской  Федерации"  (в  редакции Законов
Российской Федерации от 16 июля 1992 года,  от 22 декабря 1992 года
и  от  21  мая  1993  года)  относит  налоги,  служащие источниками
образования дорожных фондов,  к федеральным налогам,  зачисляемым в
них  в  порядке,  определяемом  законодательными  актами о дорожных
фондах в Российской Федерации.  Не меняет федеральной природы  этих
налогов  и  наделение  субъектов федерации в соответствии с Законом
Российской Федерации "О дорожных  фондах  в  Российской  Федерации"
полномочиями   определять   порядок   образования  и  использования
территориальных  дорожных  фондов,  устанавливать  ставки  и  сроки
уплаты соответствующих налогов и т. д.
     Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не
вправе  разрешать  вопросы,  затрагивающие  конституционно-правовой
статус субъектов Российской Федерации,  без  учета  конституционных
основ федеративного устройства.  Тем более недопустимо произвольное
сужение правовых возможностей субъектов федерации.
     4. Право   Москвы  и  Санкт-Петербурга  иметь  территориальные
дорожные фонды рассматриваемым Законом прямо не отрицается.  Вместе
с тем,  согласно пункту 2 его статьи 2,  они не включены в перечень
субъектов Российской Федерации, которые управомочены самостоятельно
определять  порядок  образования  и  использования  территориальных
дорожных фондов. Это позволяет уяснить подлинный смысл оспариваемой
нормы, содержащейся в пункте 1 статьи 1 Закона: не включив Москву и
Санкт-Петербург  и  в  перечень  субъектов  Российской   Федерации,
имеющих  территориальные дорожные фонды,  законодатель имел в виду,
что  создание  таких  фондов  в  Москве   и   Санкт-Петербурге   не
предусматривается.  Отсутствие  законного  права  зачислять  в свои
территориальные  дорожные  фонды  средства,  получаемые   от   трех
налогов,  указанных в пункте 3 статьи 3 Закона,  исключает для этих
субъектов федерации возможность образования таких  фондов  за  счет
имеющихся   налоговых   поступлений,   что  может  побуждать  их  к
установлению  дополнительных  налогов  на   дорожные   нужды,   для
удовлетворения которых налоги гражданами уже были уплачены.
     Законодатель оставляет Москве и  Санкт-Петербургу  возможность
использовать  на  содержание  дорог  только  субвенции и дотации из
Федерального  дорожного  фонда,  получаемые  и  другими  субъектами
Российской Федерации, исключая для них, в отличие от всех остальных
субъектов,  финансирование затрат на эти нужды также из собственных
дорожных  фондов.  Такой  подход  нарушает  конституционный принцип
равноправия субъектов Российской Федерации.
     Применительно к рассматриваемой ситуации равноправие субъектов
Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами власти должно
означать,  что  федерация  не может отказать кому-либо из них как в
праве создавать территориальные дорожные фонды, так и в возможности
формировать их за счет одинаковых для всех источников.
     5. Установление  для   Москвы   и   Санкт-Петербурга   порядка
зачисления  и  использования  образующих  дорожные  фонды  налогов,
отличного  от  предусмотренного  для  других  субъектов  Российской
Федерации,  предопределяется  подходом  законодателя  к определению
общих   правовых   основ   создания   дорожных,   в    том    числе
территориальных,  фондов  (преамбула  и  пункт  1 статьи 1 Закона).
Исходя из того, что сеть автомобильных дорог общего пользования, на
финансирование которых должны направляться средства территориальных
дорожных фондов,  включает в себя  по  Закону  только  внегородские
автомобильные  дороги,  находящиеся в собственности соответствующих
субъектов  Российской  Федерации,  законодатель   ограничил   право
городов   федерального   значения  на  общих  основаниях  создавать
территориальные дорожные фонды.  В то же время норма абзаца второго
пункта  3  статьи  1  Закона  подтверждает  наличие  фактических  и
правовых оснований для образования территориальных дорожных  фондов
городов  федерального  значения,  поскольку  признает существование
дорог  общего  пользования,  относящихся  к  собственности  городов
Москвы  и  Санкт-Петербурга.  Из данного факта исходит оспариваемый
заявителями пункт 4 статьи 3 Закона,  поскольку он  предусматривает
частичное  содержание  дорог  в  Москве  и Санкт-Петербурге за счет
Федерального  дорожного  фонда,  а  также  принятые  во  исполнение
содержащегося  в  нем  предписания постановление Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 25 марта 1993 года N 249  "Об
утверждении  перечней отдельных магистральных улиц городов Москвы и
Санкт-Петербурга,  для долевого участия в финансировании ремонта  и
содержания  которых  выделяются субвенции из Федерального дорожного
фонда   Российской   Федерации"   и   постановление   Правительства
Российской  Федерации  от  15  апреля 1996 года N 476 "О дополнении
постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации
от 25 марта 1993 г. N 249".
     Сопоставление имеющихся  в  данных   постановлениях   перечней
автомобильных  дорог с перечнями магистральных и прочих федеральных
дорог,  утвержденными  постановлением  Правительства  РСФСР  от  24
декабря  1991  года  N  62,  а  также  с  введенным  постановлением
Правительства РСФСР от 24 декабря 1991 года N 61  "О  классификации
автомобильных  дорог  в  РСФСР"  порядком  исчисления протяженности
автомобильных  дорог  (пункт  3)   подтверждает,   что   Москва   и
Санкт-Петербург     признаются    имеющими    собственные    дороги
общефедерального  значения.  К  тому  же  в  приложениях   к   этим
постановлениям магистральные улицы этих городов квалифицируются как
продолжение магистральных автомобильных дорог.
     Таким образом,  оспариваемые нормы, поскольку в соответствии с
ними Москва и Санкт-Петербург  не  включены  в  перечень  субъектов
Российской  Федерации,  имеющих  территориальные дорожные фонды,  а
также поскольку для них установлен принципиально иной в сравнении с
другими  субъектами  Российской  Федерации  порядок  финансирования
затрат  на  содержание  и  развитие   дорог   общего   пользования,
противоречат   частям   1  и  4  статьи  5  Конституции  Российской
Федерации.
     6. Заявители  оспаривают  конституционность  пункта 4 статьи 3
Закона  Российской  Федерации  "О  дорожных  фондах  в   Российской
Федерации"   в   целом.  Однако  их  позиция  может  быть  признана
обоснованной  только  частично,  поскольку  признание  этой   нормы
неконституционной  в  полном  объеме  могло  бы  означать,  что все
указанные в ней пять налогов,  которые,  так  же  как  и  в  других
субъектах   Российской   Федерации,   уплачиваются   в   Москве   и
Санкт-Петербурге,  должны зачисляться  в  территориальные  дорожные
фонды  этих  городов.  Между  тем  два  налога  из  пяти  (налог на
реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи  легковых
автомобилей   в   личное   пользование   граждан)  перечисляются  в
Федеральный дорожный фонд и  всеми  другими  субъектами  Российской
Федерации  в равной степени.  Следовательно,  установленная Законом
аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соответствует
конституционному    принципу   равноправия   субъектов   Российской
Федерации.
     7. Федеральные  органы государственной власти при разработке и
осуществлении федеральной и региональной политики  должны  исходить
из  того,  что правовое равенство субъектов Российской Федерации не
означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического
развития,   во  многом  зависящих  от  территории,  географического
положения, численности населения, исторически сложившейся структуры
народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является
необходимым  условием  соблюдения  баланса  интересов  и  внедрения
общегосударственных  стандартов  во  всех  сферах жизнедеятельности
субъектов Российской Федерации.
     Исходя из     этого     федеральный     законодатель    вправе
дифференцированно распределять  поступления  от  дорожных  налогов,
подлежащих  зачислению  в  Федеральный  и  территориальные дорожные
фонды,  не ограничивая при этом право субъекта федерации  создавать
собственные  территориальные дорожные фонды за счет единых для всех
налоговых  источников.  Осуществляемое  на  территории   Российской
Федерации  выравнивание  в  сфере развития сети автомобильных дорог
общего пользования  достигается  путем  перераспределения  средств,
поступающих  от  субъектов-доноров,  в  пользу  экономически  более
слабых субъектов федерации. Однако в силу конституционного принципа
равноправия   субъектов   Российской   Федерации  в  основу  такого
перераспределения должны быть положены единые критерии.
     На основании  изложенного  и  руководствуясь  частями первой и
второй   статьи   71,   статьями   72,   75   и   87   Федерального
конституционного   закона   "О   Конституционном   Суде  Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

                       п о с т а н о в и л:

     1. Признать установление в пункте 1 статьи 1 Закона Российской
Федерации  "О  дорожных  фондах  в  Российской  Федерации"  порядка
финансирования   затрат,   связанных   с   содержанием,   ремонтом,
реконструкцией   и   строительством   автомобильных   дорог  общего
пользования,  за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых
в  Федеральном  дорожном  фонде  Российской  Федерации и в дорожных
фондах субъектов Российской Федерации,  соответствующим Конституции
Российской Федерации.
     Признать пункт 1  статьи  1  Закона  Российской  Федерации  "О
дорожных  фондах  в  Российской Федерации" в части,  не исключающей
Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов Российской Федерации,
имеющих   территориальные   дорожные   фонды,   не  соответствующим
Конституции Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).
     2. Признать  пункт  4  статьи 3 Закона Российской Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в  части,  устанавливающей,
что  уплачиваемые  в  городах  Москве  и  Санкт-Петербурге (как и в
других  субъектах  Российской  Федерации)   налог   на   реализацию
горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей
в личное пользование граждан  зачисляется  в  Федеральный  дорожный
фонд  Российской Федерации,  соответствующим Конституции Российской
Федерации.
     Признать пункт  4  статьи  3  Закона  Российской  Федерации "О
дорожных фондах в Российской Федерации" в  части,  устанавливающей,
что  уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от
других субъектов  Российской  Федерации)  налоги  на  пользователей
автомобильных   дорог,  с  владельцев  транспортных  средств  и  на
приобретение   автотранспортных   средств   (кроме    приобретаемых
гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в
Федеральный дорожный фонд Российской Федерации,  не соответствующим
Конституции Российской Федерации, ее статье 5 (части 1 и 4).
     3. Согласно частям первой  и  второй  статьи  79  Федерального
конституционного   закона   "О   Конституционном   Суде  Российской
Федерации"  настоящее  Постановление  является  окончательным,   не
подлежит   обжалованию,   вступает  в  силу  немедленно  после  его
провозглашения и действует непосредственно.
     4. Согласно  статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее  Постановление
подлежит     незамедлительному     опубликованию     в    "Собрании
законодательства Российской Федерации",  "Российской газете",  иных
официальных  изданиях  органов  государственной  власти  Российской
Федерации,  Москвы и Санкт-Петербурга.  Постановление  должно  быть
также  опубликовано  в  "Вестнике  Конституционного Суда Российской
Федерации".


     Конституционный Суд
     Российской Федерации

     N 16-П