Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.05.1998 № 15-П

 



                              Именем
                       Российской Федерации

                     П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


 по делу о проверке конституционности отдельных  положений статей
 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации
                            о нотариате

     город Москва                                  19 мая 1998 года

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
председательствующего     Н.В.Селезнева,     судей    Г.А.Гаджиева,
Л.М.Жарковой,     Т.Г.Морщаковой,     Ю.Д.Рудкина,     О.И.Тиунова,
Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,
     с участием    представителей    сторон,     обратившихся     в
Конституционный  Суд  Российской Федерации:  кандидатов юридических
наук  А.Ф.Малого  и  Г.Б.Романовского  -  представителей  гражданки
О.В.Романовской,     адвоката    О.В.Гриневой    -    представителя
администрации Владимирской области,
     руководствуясь статьей  125  (пункт  "а"  части  2  и часть 4)
Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом
3 части первой,  частями второй и третьей статьи 3,  подпунктом "а"
пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22,  статьями 36,  74, 84,
частью первой статьи 85,  статьями 86,  96,  97, 99, 101, 102 и 104
Федерального  конституционного  закона  "О   Конституционном   Суде
Российской Федерации",
     рассмотрел в    открытом    заседании    дело    о    проверке
конституционности  отдельных положений статей 2,  12,  17,  24 и 34
Основ законодательства  Российской  Федерации  о  нотариате  от  11
февраля 1993 года.
     Поводом к  рассмотрению  дела   явились   запросы   Эжвинского
районного суда Республики Коми, администрации Владимирской области,
а также индивидуальная жалоба гражданки О.В.Романовской.
     Учитывая, что  оба  запроса и жалоба касаются одного и того же
предмета,  Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
статьей  48 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",  соединил дела  по  этим  обращениям  в
одном производстве.
     Заслушав сообщение судьи-докладчика  Л.М.Жарковой,  объяснения
представителей сторон,  заключение эксперта - кандидата юридических
наук   Л.Ф.Лесницкой,   выступления   приглашенных   в    заседание
представителей:   от   Верховного   Суда   Российской  Федерации  -
В.Н.Пирожкова,  от Генеральной прокуратуры Российской  Федерации  -
И.А.Буданова,   от  Министерства  юстиции  Российской  Федерации  -
С.М.Юдушкина,  от Федеральной нотариальной палаты -  А.И.Тихенко  и
Н.Ф.Шарафетдинова,   от   общественного   объединения   "Московская
нотариальная  палата"  -  В.С.Репина,   исследовав   представленные
документы   и   иные   материалы,  Конституционный  Суд  Российской
Федерации

                        у с т а н о в и л:

     1. В производстве Эжвинского районного  суда  Республики  Коми
находится  дело  по  иску  нотариальной  палаты  Республики  Коми к
нотариусу,   занимающемуся   частной   практикой,    о    взыскании
задолженности  по  членским  взносам.  Придя  к  выводу о том,  что
подлежащие применению в этом деле положения части четвертой  статьи
2  и  части  первой  статьи  24  Основ  законодательства Российской
Федерации о нотариате об  обязательности  членства  в  нотариальной
палате нотариусов, занимающихся частной практикой, не соответствуют
статье 30 (часть 2) Конституции Российской  Федерации,  запрещающей
принуждение  к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в
нем,  суд  приостановил  производство  по   делу   и   направил   в
Конституционный   Суд   Российской   Федерации  запрос  о  проверке
конституционности указанных норм.
     Северодвинский городской    суд   Архангельской   области   на
основании статей 2,  12,  24 и 34 Основ законодательства Российской
Федерации   о   нотариате   удовлетворил  иск  нотариальной  палаты
Архангельской  области   о   лишении   гражданки   О.В.Романовской,
исключенной  из  состава  нотариальной  палаты,  права нотариальной
деятельности.  В своей  жалобе  в  Конституционный  Суд  Российской
Федерации  О.В.Романовская  утверждает,  что  примененные в ее деле
часть четвертая статьи 2 и часть первая статьи  24  Основ  нарушают
принцип   равенства   прав   и   свобод   человека   независимо  от
принадлежности к общественным объединениям, а также конституционные
права на свободу пребывания в каком-либо объединении и распоряжения
своими способностями к труду, выбора рода деятельности и профессии,
т.  е.  не соответствуют статьям 19, 30 и 37 Конституции Российской
Федерации.  Кроме того,  в  жалобе  оспаривается  конституционность
положения  пункта  3  части  пятой  статьи  12  Основ,  наделяющего
нотариальную палату полномочием обращаться в суд с  ходатайством  о
лишении   нотариуса,   занимающегося   частной   практикой,   права
нотариальной   деятельности    за    нарушение    законодательства.
Заявительница   полагает,   что   данная   норма,   возлагающая  на
негосударственное объединение контрольные функции,  нарушает статьи
3 и 11 Конституции Российской Федерации,  согласно которым властные
полномочия должны осуществляться  только  органами  государственной
власти и местного самоуправления.
     По мнению  администрации  Владимирской   области,   нотариусы,
занимающиеся частной практикой,  выполняют государственные  функции
и потому их деятельность,  по смыслу статей 3 (часть 2) и 11 (часть
2) Конституции Российской Федерации, должна контролироваться только
органами  государственной  власти.  В  связи  с   этим   заявителем
оспаривается    конституционность    отдельных    положений   Основ
законодательства Российской Федерации о нотариате,  предоставляющих
нотариальной     палате     следующие    организационно-контрольные
полномочия:  совместно  с   органом   юстиции   разрешать   вопросы
учреждения и ликвидации должности нотариуса,  определять количество
должностей нотариусов в нотариальном округе (части первая и  вторая
статьи  12);  самостоятельно  осуществлять  контроль за исполнением
нотариусами,  занимающимися  частной  практикой,   профессиональных
обязанностей  (часть  первая  статьи  34)  и  обращаться  в  суд  с
представлениями о прекращении их деятельности в случаях  совершения
ими действий,  противоречащих законодательству Российской Федерации
(часть вторая статьи 17).
     Таким образом,   предметом   проверки   Конституционного  Суда
Российской Федерации  по  данному  делу  являются  положения  части
четвертой  статьи 2 и части первой статьи 24 Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате об обязательности  для  нотариуса,
занимающегося  частной практикой,  членства в нотариальной палате и
положения частей первой и второй,  пункта 3 части пятой статьи  12,
части   второй  статьи  17  и  части  первой  статьи  34  Основ  об
осуществлении   нотариальной   палатой   организационно-контрольных
функций в сфере нотариальной деятельности.
     2. Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав  и
законных   интересов   граждан   и   юридических  лиц,  обеспечивая
совершение нотариусами,  работающими в государственных конторах или
занимающимися  частной практикой,  предусмотренных законодательными
актами нотариальных действий от имени Российской Федерации  (статья
1  Основ),  что  гарантирует  доказательственную  силу  и публичное
признание нотариально оформленных документов.
     Осуществление нотариальных   функций   от   имени  государства
предопределяет публично-правовой статус нотариусов и  обусловливает
необходимость  организации государством эффективного контроля за их
деятельностью,  включая   деятельность   нотариусов,   занимающихся
частной  практикой  и  в  качестве  таковых  принадлежащих  к лицам
свободной профессии.  В  связи  с  этим  Основами  законодательства
Российской Федерации о нотариате предусматривается создание во всех
субъектах Российской Федерации нотариальных палат -  некоммерческих
организаций,  представляющих  собой  профессиональные  объединения,
которые основаны на обязательном членстве нотариусов,  занимающихся
частной практикой,  и организуют работу на принципах самоуправления
в соответствии с федеральным  законодательством,  законодательством
соответствующего  субъекта  Российской  Федерации  и  своим уставом
(части первая, третья и четвертая статьи 24).
     Публично-правовое предназначение       нотариальных      палат
проявляется прежде всего в том,  что они осуществляют  контроль  за
исполнением  нотариусами,  занимающимися  частной практикой,  своих
профессиональных  обязанностей,  а  также  обращаются   в   суд   с
ходатайствами  или  представлениями о лишении их права нотариальной
деятельности за нарушение законодательства  (пункт  3  части  пятой
статьи 12,  часть вторая статьи 17 и часть первая статьи 34 Основ).
Реализация нотариальной палатой такого рода полномочий предполагает
обязательность  членства  в  ней  нотариусов,  занимающихся частной
практикой (часть четвертая  статьи  2  и  часть  первая  статьи  24
Основ). Последнее выступает в качестве установленного законодателем
условия их профессиональной деятельности.  С  момента  наделения  в
определенном  законом порядке полномочиями по осуществлению частной
нотариальной деятельности нотариус в силу закона становится  членом
соответствующей    нотариальной    палаты   как   профессионального
объединения,  на которое государство возлагает  ответственность  за
обеспечение надлежащего качества нотариальных действий.
     Нотариальные палаты выполняют и другие специфические  публично
значимые   задачи   -   оказывают  содействие  в  развитии  частной
нотариальной деятельности,  организации стажировки претендентов  на
должность    нотариуса,   повышении   профессиональной   подготовки
нотариусов,  возмещении затрат на экспертизы,  назначенные судом по
делам,    связанным   с   деятельностью   нотариусов,   организации
страхования нотариальной деятельности  для  обеспечения  возмещения
возможного  ущерба от нотариальных действий (часть вторая статьи 25
Основ).
     Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для
их организации неприемлем принцип добровольности,  характерный  для
членства в других объединениях,  которые создаются исключительно на
основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции Российской
Федерации,  статья  117  Гражданского кодекса Российской Федерации,
часть   1   статьи   3   Федерального   закона   "Об   общественных
объединениях").
     Обязательность членства   занимающихся    частной    практикой
нотариусов   в   нотариальной   палате  как  условие  занятия  этой
профессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства,  ни
конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода
деятельности и профессии (статьи 19, 30 и 37 Конституции Российской
Федерации),  поскольку  государство  вправе  устанавливать для всех
граждан,  желающих  осуществлять  публичную  (в  данном  случае   -
нотариальную)  деятельность,  обязательные  условия  назначения  на
должность и пребывания в должности.
     Аналогичная правовая      позиция      была     сформулирована
Конституционным Судом Российской Федерации в  постановлении  от  28
января  1997  года  по  делу  о  проверке  конституционности  части
четвертой статьи 47 УПК РСФСР:  государство,  обеспечивая  оказание
гражданам различных видов юридической помощи, обязано устанавливать
с этой целью определенные профессиональные  и  иные  требования;  к
компетенции  законодателя  относится  и определение соответствующих
условий допуска тех или иных  лиц  к  профессиональной  юридической
деятельности с учетом ее публичной значимости.
     Это тем   более   оправдано,    когда    такая    деятельность
осуществляется от имени государства, что имеет место при совершении
нотариальных действий.  Кроме того,  членство в нотариальной палате
не   препятствует   нотариусам,   занимающимся  частной  практикой,
участвовать   в   создании   других   объединений    (общественных,
профессиональных   союзов   и   т.   п.),  основанных  на  принципе
добровольного  членства,  однако  такие   объединения   не   вправе
осуществлять установленные Основами для нотариальных палат властные
организационно-контрольные полномочия.
     Невыполнение занимающимся    частной    практикой   нотариусом
требований,  связанных  с  обязательным  членством  в  нотариальной
палате,  является  нарушением  законодательства и как таковое может
повлечь прекращение  судом  его  деятельности.  Однако  членство  в
нотариальной  палате  и связанное с ним право осуществления частной
нотариальной деятельности не  должны  ставиться  в  зависимость  от
каких-либо иных,  не установленных законом условий,  в частности от
уплаты не предусмотренных Основами вступительных взносов.
     3. Возложение     на     нотариальные    палаты    обязанности
контролировать,  исходя из  публичных  интересов,  профессиональную
деятельность  своих  членов  и  реагировать на выявленные нарушения
законодательства свидетельствует, по мнению заявителей, о наделении
негосударственных     органов    государственными    (контрольными)
полномочиями и потому не соответствует положениям  статей  3  и  11
Конституции  Российской  Федерации об осуществлении государственной
власти органами государства.
     Между тем   Конституция  Российской  Федерации,  в  том  числе
указанные   конституционные   нормы,   не   запрещает   государству
передавать   отдельные  полномочия  исполнительных  органов  власти
негосударственным организациям,  участвующим в  выполнении  функций
публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть
2),  такая передача возможна при условии,  что это не  противоречит
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
     Наделение государством нотариальных  палат  в  соответствии  с
законом  отдельными  управленческими  и контрольными полномочиями в
целях обеспечения  в  нотариальной  деятельности  гарантий  прав  и
свобод граждан не противоречит Конституции Российской Федерации. Ее
статьи  45  (часть  1)  и  48  (часть  1),  закрепляя   обязанность
государства  гарантировать защиту прав и свобод,  в том числе права
на получение квалифицированной  юридической  помощи,  не  связывают
законодателя в выборе путей выполнения указанной обязанности. Им, в
частности,  определяются и способы контроля со стороны нотариальных
палат за деятельностью нотариусов,  занимающихся частной практикой.
Предусмотренные Основами законодательства  Российской  Федерации  о
нотариате  способы  контроля согласуются с международной практикой:
резолюция  Европейского  парламента  от   18   января   1994   года
характеризует    профессию    нотариуса   как   публичную   службу,
контролируемую государством или органом,  действующим на  основании
устава   и   наделенным   соответствующими  полномочиями  от  имени
государства.
     Вместе с   тем   контрольные  полномочия  нотариальных  палат,
закрепленные  в  оспариваемых  положениях  Основ   законодательства
Российской  Федерации  о  нотариате (пункт 3 части пятой статьи 12,
часть вторая статьи 17 и часть  первая  статьи  34),  не  исключают
существование  и  иного  государственного контроля за деятельностью
как  нотариусов,  так  и   нотариальных   палат:   органы   юстиции
регистрируют уставы нотариальных палат и,  следовательно, проверяют
их соответствие закону,  а также совместно с нотариальными палатами
осуществляют  контроль  за  исполнением нотариусами,  занимающимися
частной практикой,  правил  нотариального  делопроизводства  (часть
вторая статьи 9,  статья 33 Основ); выполнение нотариальной палатой
предписанных законом обязанностей поднадзорно прокуратуре (пункт  2
статьи  1,  пункт  1  статьи  21 Федерального закона "О прокуратуре
Российской  Федерации"),  подконтрольно   органам   государственной
статистики  и налоговым органам (статьи 32 и 33 Федерального закона
"О  некоммерческих  организациях").   Отказ   нотариуса   совершить
нотариальное  действие или неправильное совершение им нотариального
действия обжалуются в судебном порядке  (статья  49  Основ);  кроме
того, в соответствии со статьей 46 (часть 2) Конституции Российской
Федерации  и  на  основании   Закона   Российской   Федерации   "Об
обжаловании  в  суд действий и решений,  нарушающих права и свободы
граждан" суды во  всяком  случае  вправе  рассмотреть  вопрос  и  о
законности действий или решений нотариальных палат.
     4. Основы законодательства Российской  Федерации  о  нотариате
содержат  значительный  перечень  вопросов,  разрешаемых  совместно
органами  юстиции  и  нотариальными  палатами,  в  том   числе   об
учреждении и ликвидации должности нотариуса, определении количества
должностей в нотариальном округе (части первая и вторая статьи 12).
Администрация  Владимирской области усматривает неконституционность
названных положений  также  и  в  том,  что  ими  не  предусмотрены
правовые механизмы устранения возникающих при этом разногласий.
     Отсутствие механизма  урегулирования   возможных   разногласий
между  нотариальными  палатами  и  органами  юстиции  по подлежащим
совместному разрешению  вопросам  может  приводить  на  практике  к
нарушению   прав   лиц,  заинтересованных  в  занятии  нотариальной
деятельностью,  дефициту нотариальных  услуг  и  другим  негативным
последствиям,  на  которые  указывали  заявители  по  данному делу.
Однако это не является основанием для  признания  частей  первой  и
второй  статьи  12  Основ  противоречащими  Конституции  Российской
Федерации,  в том числе ее статьям 3  и  11.  Проблема  обеспечения
соответствующего  законодательного регулирования должна быть решена
законодателем.
     Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи 71,  статьями 72,  74,  75,  79,  87, 100 и 104 Федерального
конституционного   закона   "О   Конституционном   Суде  Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

                       п о с т а н о в и л:

     1. Признать положения части четвертой статьи 2 и части  первой
статьи  24  Основ законодательства Российской Федерации о нотариате
об  обязательности  членства  в   нотариальной   палате-нотариусов,
занимающихся  частной  практикой,  как  условии их профессиональной
деятельности,     связанной     с     осуществлением      публичных
(государственных)    функций,    не   противоречащими   Конституции
Российской Федерации.
     2. Признать  положения частей первой и второй,  пункта 3 части
пятой статьи 12,  части второй статьи 17 и части первой  статьи  34
Основ    законодательства   Российской   Федерации   о   нотариате,
возлагающие  на  нотариальную  палату  полномочия  по   организации
деятельности  нотариата,  в  том  числе  по учреждению и ликвидации
должности нотариуса,  определению числа должностей  в  нотариальном
округе   и   осуществлению  контроля  за  исполнением  нотариусами,
занимающимися частной практикой,  профессиональных обязанностей, не
противоречащими Конституции Российской Федерации.
     3. Федеральному      Собранию      при       совершенствовании
законодательства   Российской   Федерации   о   нотариате  надлежит
урегулировать механизм взаимодействия между нотариальными  палатами
и органами юстиции.
     4. Согласно частям первой  и  второй  статьи  79  Федерального
конституционного   закона   "О   Конституционном   Суде  Российской
Федерации"  настоящее  Постановление  является  окончательным,   не
подлежит   обжалованию,   вступает  в  силу  немедленно  после  его
провозглашения и действует непосредственно.
     5. Согласно  статье 78 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее  Постановление
подлежит     незамедлительному     опубликованию     в    "Собрании
законодательства Российской Федерации"  и  в  "Российской  газете".
Постановление   должно   быть   также   опубликовано   в  "Вестнике
Конституционного Суда Российской Федерации".


     Конституционный Суд
     Российской Федерации

     N 15-П