Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2008 № 10-П

 



                              Именем
                       Российской Федерации

                     П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


       по делу о проверке конституционности положений абзаца
 четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона
          "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
     предпринимателей при проведении государственного контроля
       (надзора)" в связи с жалобой гражданина В.В.Михайлова

     город Санкт-Петербург                        18 июля 2008 года

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
председательствующего  -  судьи  Г.А.Гаджиева,  судей  Н.С.Бондаря,
А.Л.Кононова,    Л.О.Красавчиковой,    С.П.Маврина,    Ю.Д.Рудкина,
А.Я.Сливы, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева,
     с участием постоянного представителя  Государственной  Думы  в
Конституционном    Суде    Российской   Федерации   А.Н.Харитонова,
представителя  Совета  Федерации   -   доктора   юридических   наук
Е.В.Виноградовой,  полномочного представителя Президента Российской
Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,
     руководствуясь статьей  125  (часть  4) Конституции Российской
Федерации,  пунктом 3 части первой,  частями  третьей  и  четвертой
статьи 3,  пунктом 3 части второй статьи 22,  статьями 36,  74, 86,
96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации",
     рассмотрел в    открытом    заседании    дело    о    проверке
конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта
3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав  юридических  лиц  и
индивидуальных  предпринимателей  при  проведении  государственного
контроля (надзора)".
     Поводом к   рассмотрению   дела   явилась   жалоба  гражданина
В.В.Михайлова.   Основанием    к    рассмотрению    дела    явилась
обнаружившаяся  неопределенность в вопросе о том,  соответствуют ли
Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителем  положения
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей   при   проведении    государственного    контроля
(надзора)".
     Заслушав сообщение  судьи-докладчика  С.П.Маврина,  объяснения
представителей   стороны,   принявшей  и  подписавшей  оспариваемый
Федеральный   закон,   выступления   приглашенных    в    заседание
полномочного  представителя  Правительства  Российской  Федерации в
Конституционном   Суде   Российской   Федерации    М.Ю.Барщевского,
представителей:  от  Генерального  прокурора Российской Федерации -
Т.А.Васильевой,  от Министерства  юстиции  Российской  Федерации  -
А.Н.Савенкова,    от   Федерального   агентства   по   техническому
регулированию  и  метрологии  -  В.Р.Смеречука,  от  Общероссийской
общественной  организации  малого  и  среднего  предпринимательства
"Опора России" - К.Н.Алешина, исследовав представленные документы и
иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

                        у с т а н о в и л:

     1. В   ходе   проверки,  проведенной  территориальным  отделом
(инспекцией)  по  Курской  области  Центрального   межрегионального
территориального  управления Федерального агентства по техническому
регулированию  и  метрологии   на   принадлежащей   индивидуальному
предпринимателю   В.В.Михайлову   автозаправочной   станции,   были
отобраны  образцы  автомобильного  бензина  на  стадии  реализации.
Экспертиза    этих    образцов,    проведенная   химико-технической
лабораторией  федерального  государственного  учреждения   "Курский
центр стандартизации, метрологии и сертификации", выявила нарушение
обязательных требований государственных стандартов, предъявляемых к
реализуемым горюче-смазочным материалам,  в связи с чем в отношении
В.В.Михайлова   был   составлен   протокол   об    административном
правонарушении,   предусмотренном   частью   1  статьи  19.19  КоАП
Российской Федерации.
     Решением Арбитражного  суда Курской области от 13 декабря 2006
года В.В.Михайлов был  признан  виновным  в  совершении  указанного
административного  правонарушения  и ему назначено наказание в виде
административного штрафа в размере 500 рублей. Кроме того, решением
Арбитражного   суда   Курской  области  от  26  апреля  2007  года,
оставленным    без    изменения    постановлением    Девятнадцатого
арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2007 года,  с него были
взысканы  расходы  на  осуществление  исследований  и  экспертиз  в
размере  12 138 рублей 66 копеек на основании абзаца четырнадцатого
статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона  "О  защите  прав
юридических  лиц  и  индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)".
     Оспаривая конституционность     указанных     законоположений,
устанавливающих  соответственно  недопустимость  взимания  органами
государственного  контроля  (надзора)  платы  с  юридических  лиц и
индивидуальных  предпринимателей  за  проведение   мероприятий   по
контролю,   за   исключением   случаев   возмещения   расходов   на
осуществление исследований (испытаний) и  экспертиз,  в  результате
которых  выявлены  нарушения обязательных требований,  и правомочие
этих  органов  обращаться  в  суд  с   требованием   о   возмещении
произведенных  расходов,  гражданин  В.В.Михайлов  утверждает,  что
взыскание  на  их  основании  с   индивидуального   предпринимателя
денежных   средств   наряду   с   привлечением  к  административной
ответственности означает,  по существу, двойное наказание за одно и
то   же   правонарушение   и   потому   носит   карательный,  а  не
компенсационный характер,  и просит признать эти законоположения не
соответствующими Конституции Российской Федерации,  ее статьям 35 и
50.
     Исходя из   того,   что   в   силу  части  третьей  статьи  74
Федерального  конституционного  закона  "О   Конституционном   Суде
Российской  Федерации"  Конституционный  Суд  Российской  Федерации
принимает постановления только по предмету, указанному в обращении,
и  лишь  в  отношении  той  части  акта,  конституционность которой
подвергается сомнению, предметом рассмотрения Конституционного Суда
Российской  Федерации  по  настоящему делу являются взаимосвязанные
положения абзаца четырнадцатого статьи  3  и  пункта  3  статьи  10
Федерального  закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей  при  проведении
государственного  контроля  (надзора)",  которыми  в  исключение из
общего правила предусматривается возможность  взимания  в  судебном
порядке  по требованию органа государственного контроля (надзора) с
индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий  по
контролю  в форме возмещения расходов,  понесенных этим органом при
осуществлении  исследований  (испытаний)  и  экспертиз,   выявивших
нарушения обязательных требований к реализуемой ими продукции.
     2. Согласно  Конституции  Российской  Федерации  в  Российской
Федерации как демократическом правовом государстве в качестве основ
конституционного строя гарантируются свободное перемещение товаров,
услуг,   финансовых   средств,   поддержка   конкуренции,   свобода
экономической деятельности (статья 1,  часть 1; статья 8, часть 1).
Соответственно,   статья   34   (часть  1)  Конституции  Российской
Федерации закрепляет право каждого на свободное использование своих
способностей   и   имущества  для  предпринимательской  и  иной  не
запрещенной законом экономической деятельности,  а статья 71 (пункт
"в")  относит  регулирование  и  защиту  прав  и  свобод человека и
гражданина к предметам ведения Российской Федерации.
     По смыслу приведенных конституционных положений во взаимосвязи
с положениями статей 2,  17,  18  и  45  (часть  1),  в  Российской
Федерации  должны создаваться максимально благоприятные условия для
функционирования экономической системы в  целом,  что  предполагает
необходимость  стимулирования  свободной,  основанной  на принципах
самоорганизации  хозяйственной  деятельности  предпринимателей  как
основных  субъектов  рыночной экономики и принятия специальных мер,
направленных  на  защиту  их  прав  и   законных   интересов,   при
осуществлении  государственного регулирования экономики и тем самым
- на  достижение  конституционной  цели  оптимизации  вмешательства
государства в регулирование экономических отношений.
     Именно эту   цель   преследовал   федеральный    законодатель,
формулируя   основные   принципы  защиты  прав  юридических  лиц  и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении  государственного
контроля  (надзора)  органами,  уполномоченными на его проведение в
соответствии   с   законодательством   Российской   Федерации,   за
соблюдением   обязательных   требований,  предъявляемых  к  товарам
(работам, услугам), в Федеральном законе "О защите прав юридических
лиц    и    индивидуальных    предпринимателей    при    проведении
государственного контроля (надзора)".
     Вместе с  тем в силу конституционного принципа справедливости,
проявляющегося,  в частности,  в необходимости обеспечения  баланса
прав  и  обязанностей  всех  участников  рыночного  взаимодействия,
свобода,     признаваемая      за      лицами,      осуществляющими
предпринимательскую  и  иную  не  запрещенную законом экономическую
деятельность,  и гарантируемая им защита должны  быть  уравновешены
обращенным  к  этим  лицам  требованием  ответственного отношения к
правам  и  свободам  тех,   кого   затрагивает   их   хозяйственная
деятельность. Исходя из этого федеральный законодатель осуществляет
правовое  регулирование  по  таким  предметам  ведения   Российской
Федерации,  как установление правовых основ единого рынка,  а также
стандарты и  эталоны  (статья  71,  пункты  "ж",  "р",  Конституции
Российской  Федерации),  в  целях  защиты жизни и здоровья граждан,
имущества физических  или  юридических  лиц,  государственного  или
муниципального имущества.
     На достижение тех же целей,  определенных в Федеральном законе
"О   техническом   регулировании",  направлены  предписания  Закона
Российской Федерации "О защите прав  потребителей".  Его  статья  4
обязывает  продавца  (исполнителя)  в  случае,  если законами или в
предусмотренном ими  порядке  вводятся  обязательные  требования  к
товару  (работе,  услуге),  передать  потребителю (заказчику) товар
(выполнить   работу,   оказать   услугу),   соответствующий   таким
требованиям  (пункт 5).  При этом - поскольку предпринимательская и
иная   не   запрещенная    законом    экономическая    деятельность
осуществляется   на  основе  принципа  презумпции  добросовестности
участников гражданского оборота (пункт 3 статьи  10  ГК  Российской
Федерации, абзац второй статьи 3 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и предпринимателей при проведении  государственного
контроля  (надзора)")  -  предполагается,  что  сам предприниматель
(продавец,   исполнитель)   уполномочен   (обязан)   контролировать
соответствие реализуемой продукции обязательным требованиям, чем не
исключается  и  не  может  исключаться  существование  и  иного,  в
частности государственного, контроля за его деятельностью.
     3. Контрольная     функция      государства      по      своей
конституционно-правовой  природе  производна от его организующего и
регулирующего воздействия на общественные отношения,  в том числе в
сфере гражданского оборота. Соответственно, поскольку регулирование
и  защита  экономических  прав,  установление   основ   федеральной
политики  и  правовых основ единого рынка,  федеральные программы в
области экономического развития,  финансовое,  валютное, кредитное,
таможенное   регулирование,   федеральные   экономические   службы,
гражданское  законодательство,  стандарты,  эталоны,  бухгалтерский
учет   отнесены   Конституцией   Российской   Федерации  к  ведению
Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "е", "ж", "о", "р"), а
защита  прав  и  свобод  человека  и гражданина,  вопросы владения,
пользования и распоряжения землей,  водными  и  другими  природными
ресурсами,    природопользование,   охрана   окружающей   среды   и
обеспечение    экологической    безопасности,     административное,
земельное,  водное,  лесное  законодательство,  законодательство  о
недрах - к совместному ведению  Российской  Федерации  и  субъектов
Российской Федерации (статья 72,  пункты "б",  "в",  "д", "к" части
1), государство вправе и обязано осуществлять контрольную функцию в
сфере экономических отношений.
     Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской
Федерации  в  Постановлении от 1 декабря 1997 года N 18-П,  присуща
всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними
компетенции,  что  предполагает их самостоятельность при реализации
этой  функции  и   специфические   для   каждого   из   них   формы
осуществления.
     По смыслу статей 10 и 114  Конституции  Российской  Федерации,
государственный   контроль   в   сфере  экономической  деятельности
относится  к  ведению  исполнительной  власти,  которая  в  области
административного контроля за соблюдением обязательных требований к
продукции,    реализуемой    индивидуальными     предпринимателями,
представлена,  в частности,  территориальными органами Федерального
агентства по техническому регулированию и метрологии.  Возлагая  на
эти   органы   контрольную   функцию   и  наделяя  их  полномочиями
действовать властно-обязывающим образом,  федеральный  законодатель
должен  соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового
государства,   важнейшими   из   которых   являются   равенство   и
справедливость,       требования      определенности,      ясности,
недвусмысленности правовых норм и  их  согласованности  с  системой
действующего       правового      регулирования      (постановления
Конституционного Суда  Российской Федерации  от  6 апреля 2004 года
N 7-П и от 31 мая 2005 года N 6-П).
     3.1. Правовое    регулирование    государственного    контроля
(надзора)  как  государственно-властного  института  осуществляется
федеральным   законодателем   в   порядке   реализации    положений
Конституции  Российской  Федерации,  относящих к ведению Российской
Федерации установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной   и   судебной  власти,  порядка  их  организации  и
деятельности,  формирование  федеральных  органов   государственной
власти (статья 71,  пункт "г"),  а к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской  Федерации  -  установление  общих
принципов  организации  системы  органов  государственной  власти и
местного самоуправления (статья 72,  пункт "н" части  1).  Теми  же
конституционными положениями охватываются и финансово-экономические
основы  государственного  контроля  (надзора):  в  соответствии   с
правовой   позицией  Конституционного  Суда  Российской  Федерации,
сформулированной в Постановлении от 15 декабря 2006  года  N  10-П,
принципы,  касающиеся  экономической  основы  деятельности  органов
государственной  власти,  относятся  к  общим  началам  организации
системы этих органов.
     Федеральный законодатель,   обладая    достаточной    свободой
усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля
(надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его
проведения,  состава мер государственного принуждения,  применяемых
по итогам контрольных  мероприятий,  а  также  конкретного  порядка
финансового    обеспечения,    вместе    с    тем   связан   общими
конституционными    принципами    организации    системы    органов
государственной  власти,  а  осуществляемое им регулирование должно
соответствовать  юридической  природе  и   характеру   общественных
отношений,   складывающихся   в   сфере  государственного  контроля
(надзора),  вводимые  же  ограничения  прав   и   свобод   граждан,
занимающихся предпринимательской деятельностью, - быть соразмерными
конституционно значимым целям  и  во  всяком  случае  не  создавать
препятствий их экономической самостоятельности и инициативе.
     3.2. По  смыслу  Конституции   Российской   Федерации   в   ее
нормативно-доктринальном     толковании    Конституционным    Судом
Российской Федерации,  государственный бюджет,  будучи неотъемлемым
элементом   государственной   власти   и   одновременно  выражением
финансово-экономического содержания государственного  суверенитета,
является основным инструментом финансового обеспечения деятельности
государства.  Он  представляет  собой  образуемый  из  налоговых  и
неналоговых    доходов    публичный    фонд   финансовых   средств,
предназначенный  гарантировать   финансовую   самостоятельность   и
независимость  государственной  власти,  а  также  саму возможность
осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее
Конституцией Российской Федерации и законами.
     Соответственно, Бюджетный    кодекс    Российской    Федерации
определяет  бюджет  как  форму  образования и расходования денежных
средств,  предназначенных  для  финансового  обеспечения  задач   и
функций государства,  а также местного самоуправления (статья 6), и
закрепляет,  что формирование расходов бюджетов  бюджетной  системы
Российской  Федерации  осуществляется  в  соответствии с расходными
обязательствами,  обусловленными  установленным   законодательством
Российской  Федерации разграничением полномочий федеральных органов
государственной власти,  органов государственной  власти  субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления,  исполнение
которых    согласно    законодательству    Российской    Федерации,
международным  и  иным договорам и соглашениям должно происходить в
очередном финансовом году (очередном  финансовом  году  и  плановом
периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (статья 65).
     Расходы государственной    власти    на    осуществление    ее
конституционных  функций покрываются в первую очередь за счет такой
необходимой составной части бюджета,  как налоги и сборы,  которые,
как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации,
являются условием существования государства  и  представляют  собой
форму   отчуждения   собственности  в  целях  обеспечения  расходов
публичной власти,  а также за счет  внебюджетных  средств,  имеющих
публично-целевое назначение,  к каковым относится плата за оказание
публичных услуг физическим или юридическим лицам.
     Конституционные принципы        финансового        обеспечения
государственной  власти  распространяются  и   на   государственный
контроль,  который  -  как  одна из функций государственной власти,
имеющих императивный характер, - осуществляется в целях обеспечения
конституционно  значимых ценностей и должен финансироваться за счет
публичных   средств   через   государственно-бюджетный    механизм.
Исключение  могут  составлять  лишь  случаи,  когда государственный
контроль проводится по инициативе подконтрольного субъекта  либо  в
связи  с  необходимостью  принудительного исполнения подконтрольным
субъектом   возложенной   на   него    законом    обязанности    по
самостоятельному  контролю  за  соответствием  его  товаров (работ,
услуг) установленным требованиям.  В таких случаях  государственный
контроль представляет собой своеобразную публичную услугу, оказание
которой соответствующим государственным органом предполагает в  той
или  иной  форме  возмещение подконтрольным субъектом произведенных
этим органом затрат.
     Таким образом,  государственный контроль в сфере экономической
деятельности,  в том числе контроль  за  соответствием  реализуемой
индивидуальными     предпринимателями     продукции    обязательным
требованиям,  должен,  по общему правилу, обеспечиваться бюджетными
средствами,  формируемыми  за  счет  налогов и сборов либо доходов,
получаемых  посредством  оказания  публичных  услуг  подконтрольным
лицам.
     3.3. В  соответствии  с  правовыми  подходами,   выработанными
Конституционным  Судом  Российской  Федерации  на  основе положений
статей 57,  71 (пункт "з") и 75 (часть  3)  Конституции  Российской
Федерации,   вопрос  правовой  природы  обязательных  платежей  как
налоговых или неналоговых  приобретает  характер  конституционного,
поскольку  он  связан  с  понятием  законно установленных налогов и
сборов.
     Предусмотренная абзацем  четырнадцатым  статьи  3  и пунктом 3
статьи 10 Федерального закона "О  защите  прав  юридических  лиц  и
индивидуальных  предпринимателей  при  проведении  государственного
контроля   (надзора)"    плата,    взимаемая    с    индивидуальных
предпринимателей  в  форме возмещения расходов,  понесенных органом
государственного контроля (надзора) при осуществлении  исследований
(испытаний)   и   экспертиз,   выявивших   нарушения   обязательных
требований к  реализуемой  ими  продукции,  по  буквальному  смыслу
данных  законоположений,  не  относится ни к налогам,  ни к сборам.
Вместе  с  тем  денежные  средства   в   возмещение   этих   затрат
взыскиваются  с подконтрольного субъекта принудительно,  в судебном
порядке,    что     наделяет     их     признаками     обязательных
индивидуально-возмездных фискальных платежей.
     Давая конституционно-правовую  оценку  такого  рода  платежей,
Конституционный  Суд  Российской  Федерации   в  Постановлении   от
28 февраля 2006 года N 2-П пришел к выводу, что обязательные в силу
закона  публичные  платежи  в  бюджет,  не являющиеся налогами,  не
подпадающие  под  определение  сборов,  содержащееся  в   Налоговом
кодексе  Российской  Федерации,  и  не  указанные  в нем в качестве
таковых,  но по своей сути представляющие собой  именно  фискальные
сборы, не должны выводиться из сферы действия статьи 57 Конституции
Российской   Федерации   и   развивающих   ее   правовых    позиций
Конституционного  Суда Российской Федерации об условиях надлежащего
установления налогов  и  сборов,  конкретизированных  законодателем
применительно   к  сборам,  в  частности,  в  пункте  3  статьи  17
Налогового кодекса Российской Федерации,  которая  приобретает  тем
самым универсальный характер.
     Формулируя критерии правомерности взыскания фискальных сборов,
Конституционный   Суд   Российской   Федерации   указал,  что  если
предусмотренные законом обязательные платежи в бюджет  не  обладают
признаками,    присущими    налоговому    обязательству    в    его
конституционно-правовом смысле,   а   относятся    к    неналоговым
фискальным сборам, то вопрос о том, какие именно элементы обложения
сбором должны быть закреплены в законе  об  этом  сборе,  решает  с
учетом  его  природы сам законодатель,  который вправе использовать
данный  сбор  в  качестве  публично-правового  способа  финансового
обеспечения осуществления какого-либо вида деятельности,  но только
на условиях всеобщности обложения им всех субъектов соответствующей
деятельности.
     Использование законодателем      в      тех      же      целях
индивидуально-возмездных   платежей,   не   являющихся  фискальными
сборами,  как  правило,  возможно  лишь  при   условии   совершения
государственными  органами в отношении их плательщиков определенных
действий (актов),  влекущих для последних предоставление конкретных
прав   или   выдачу  разрешений,  при  том  что  сами  эти  платежи
предназначены для  возмещения  расходов  и  дополнительных  затрат,
понесенных  публичной  властью  (Определение  Конституционного Суда
Российской Федерации от 8 февраля 2001 года N 14-О). Такие действия
(акты)    представляют   собой   разновидность   публичных   услуг,
оказываемых физическим или юридическим лицам, по общему правилу, на
основе   добровольного   обращения   этих  лиц  в  целях  получения
необходимых им благ,  обладание которыми зависит от соответствующей
деятельности   государственных  органов,  представляющих  публичную
власть  (регистрация  прав,   сертификация   товаров   или   услуг,
аккредитация и пр.).
     Возмещение по решению суда  индивидуальными  предпринимателями
затрат  на  проведение  исследований  (испытаний)  и  экспертиз  по
инициативе  территориальных  органов  Федерального   агентства   по
техническому  регулированию  и  метрологии указанными признаками не
обладает (договор,  на основании которого  в  настоящее  время  они
проводятся, во-первых, заключается исследовательской или экспертной
организацией   не   с   индивидуальным   предпринимателем,   а    с
контролирующим  органом,  причем  безотносительно  к волеизъявлению
самого  индивидуального  предпринимателя,  и,  во-вторых,  никакого
необходимого ему блага не предоставляет) и, следовательно, не может
быть  признано  обязательным   индивидуально-возмездным   платежом,
посредством которого плательщик возмещает (компенсирует) затраты на
оказанные ему публичные услуги.
     Данный вывод  подтверждается  и  Бюджетным кодексом Российской
Федерации,  согласно абзацу пятому  пункта  3  статьи  41  которого
компенсации,   иные   средства,   полученные  в  возмещение  вреда,
причиненного государству,  а  также  другие  суммы  принудительного
изъятия   отнесены   к   категории  неналоговых  доходов  бюджетов,
полученных  в  результате   применения   мер   гражданско-правовой,
административной и уголовной ответственности.
     Вместе с тем в системе  действующего  правового  регулирования
возмещение  индивидуальными  предпринимателями затрат на проведение
исследований (испытаний) и экспертиз по инициативе  территориальных
органов  Федерального  агентства  по  техническому  регулированию и
метрологии не может быть отнесено ни  к  мерам  гражданско-правовой
ответственности,     ни     к     мерам    административно-правовой
ответственности.
     Функциональное предназначение    данного   вида   платежей   -
компенсация затрат органов публичной власти, понесенных ими в связи
с  проведением  контрольных мероприятий в отношении подконтрольного
субъекта.  Исходя из  этого  федеральными  законами  о  федеральном
бюджете,  в том числе Федеральным законом "О федеральном бюджете на
2006 год",  этим платежам в качестве доходов бюджетов присваивается
код   бюджетной   классификации,   в  соответствии  с  которым  они
закрепляются   за   Федеральным    агентством    по    техническому
регулированию  и  метрологии  как  за  главным  администратором,  а
Указаниями о порядке применения бюджетной классификации  Российской
Федерации  (утверждены  приказом  Министерства  финансов Российской
Федерации от 24 августа 2007 года N 74н) они отнесены к доходам  от
оказания платных услуг и компенсациям затрат государства.
     Тем самым  возмещение  по  решению   суда   расходов   органов
государственного  контроля  (надзора),  понесенных  ими  в  связи с
осуществлением  исследований  (испытаний)  и  экспертиз,  выявивших
нарушения   обязательных   требований   к   продукции,  реализуемой
индивидуальными   предпринимателями,   было   наделено   признаками
компенсационного платежа. Однако поскольку его взимание связывается
законодателем с нарушением подконтрольными субъектами  обязательных
требований  в  сфере  публично-правовых  отношений и необходимостью
расходов,  возникающих в связи с реализацией контролирующим органом
государственно-властных (публично-правовых) полномочий и подлежащих
компенсации,    налицо    признаки    публично-правового    изъятия
собственности  подконтрольного субъекта,  что исключает возможность
признания     данного     платежа     мерой     гражданско-правовой
ответственности.
     Компенсационная в   своей   основе   плата   за   исследования
(испытания)  или экспертизы,  не дифференцированная по размеру сумм
возмещения  понесенных  государством  расходов,   не   может   быть
однозначно  отнесена  и  к мерам публично-правовой ответственности,
карательная  природа  которой,  как  указал   Конституционный   Суд
Российской Федерации,  предопределяет зависимость размера наказания
от  характера  самого  правонарушения  (его  тяжести,  последствий,
причин,  степени вины нарушителя), а не от суммы затрат государства
на выявление факта правонарушения (постановления от 17 декабря 1996
года  N 20-П,  от 11 марта  1998 года  N 8-П,  от 15 июля 1999 года
N 11-П и от 27 апреля 2001 года N 7-П,  определения от  14  декабря
2000  года  N  244-О  и от 5 июля 2001 года N 130-О).  Вместе с тем
принудительное  взыскание  с  индивидуальных  предпринимателей   не
дифференцированных   по  размеру  сумм  возмещения  государственных
расходов  исходя  лишь  из  наличия  факта  нарушения  обязательных
требований к продукции означает, по существу, объективное вменение,
поскольку  индивидуальный  предприниматель,  даже  выполнивший  все
предписания   закона   по  контролю  за  соблюдением  требований  к
реализуемой  им  продукции,  обязан   возмещать   расходы   органов
государственного    контроля   (надзора),   проведших   собственное
исследование  (испытание)  или  экспертизу,  в  результате  которых
выявилось нарушение соответствующих требований.
     Кроме того,   основанием   для   взимания   с   индивидуальных
предпринимателей  денежных  средств  в  возмещение расходов органов
государственного  контроля  (надзора),   понесенных   в   связи   с
проведением  исследований  (испытаний)  и  экспертиз,  служит  факт
выявления  нарушения  обязательных  требований,   предъявляемых   к
реализуемой  ими  продукции.  В  определенном  смысле такие расходы
близки    процессуальным    расходам     (издержкам),     поскольку
предназначаются     для     сбора     доказательств    совершенного
правонарушения. Однако - в отличие от процессуальных издержек - они
причинно   связаны   не   с   доказыванием   факта  правонарушения,
допущенного конкретным лицом, а с текущей контрольной деятельностью
органа   публичной   власти,   не   обусловленной   предварительным
обнаружением признаков правонарушения,  и не поставлены  законом  в
зависимость от наличия у контролирующего органа каких-либо данных о
совершенном правонарушении.
     Таким образом,  предусмотренное абзацем четырнадцатым статьи 3
и  пунктом  3  статьи  10  Федерального  закона  "О   защите   прав
юридических  лиц  и  индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного   контроля   (надзора)"    возмещение    расходов,
понесенных  органами  государственного контроля (надзора) в связи с
проведением соответствующих исследований (испытаний) или экспертиз,
по сути, представляет собой публично-правовое изъятие собственности
правонарушителя,   которое,   следуя   за   его    административным
наказанием,   фактически   выступает   аналогом  публично-правового
наказания.  При этом денежные средства,  взимаемые с индивидуальных
предпринимателей   в   порядке  возмещения  (компенсации)  расходов
органов    государственного    контроля    (надзора),    обладающие
одновременно   признаками   компенсации   (оплаты)  государственных
расходов,    платежа    публично-целевого    характера    и    меры
ответственности, в формально-правовом смысле не являются ни налогом
или сбором,  ни фискальным платежом,  ни мерой  гражданско-правовой
или    публично-правовой    ответственности,    ни   разновидностью
процессуальных издержек, что свидетельствует о неопределенности как
в    вопросе    о    правовой    природе    данного   обязательного
индивидуально-возмездного платежа,  так и в вопросе о правомерности
(обоснованности)   его   установления   и   использования  в  целях
финансового обеспечения выполнения органами публичной власти  своих
функций.
     3.4. Конституционные принципы правового государства требуют от
федерального  законодателя  при выборе средств и способов правового
воздействия   на   субъектов    предпринимательской    деятельности
основываться  на  сложившейся  в  Российской  Федерации  отраслевой
системе правового регулирования и общих  принципах  соответствующих
отраслей  права  -  публичного  или частного.  При этом он вправе и
обязан  учитывать  социальные,  экономические   и   иные   факторы,
определяющие объективные пределы его конституционных полномочий.
     Осуществляя правовое регулирование  в  сфере  государственного
контроля   (надзора)   за   соблюдением   обязательных  требований,
предъявляемых    к    продукции,    реализуемой     индивидуальными
предпринимателями,  федеральный  законодатель  обладает  достаточно
широкой дискрецией,  что позволяет ему предусмотреть  возмещение  в
той   или  иной  форме  затрат  органов  государственного  контроля
(надзора)  на  проведение  исследований  (испытаний)  и  экспертиз,
возложив в том числе на индивидуальных предпринимателей соразмерное
этим затратам,  но не чрезмерное денежное обременение,  с тем чтобы
не   ставить   под   угрозу   саму   возможность   продолжения  ими
предпринимательской деятельности.
     Определяя сферу  применения Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей  при  проведении
государственного  контроля (надзора)",  федеральный законодатель не
установил возможность взыскания расходов  органов  государственного
контроля  (надзора)  при  проведении  всех  видов  государственного
контроля  (надзора),  осуществляемого  в  рамках   широкого   круга
контрольных  взаимоотношений  между  государством  и хозяйствующими
субъектами, включая налоговый и таможенный контроль (пункт 3 статьи
1),   т. е.   допустил   неясность  и  неопределенность  в правовом
регулировании   при   введении    дифференциации    отношений    по
осуществлению    государственной    контрольной    деятельности   в
экономической сфере.
     Не предусмотрены   в   Федеральном   законе   "О  защите  прав
юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей  при  проведении
государственного контроля (надзора)" и конкретные сроки,  в течение
которых  возможно  возбуждение  органом  государственного  контроля
(надзора) процедуры изъятия денежных средств, при том что обращение
в суд с  требованием  о  возмещении  соответствующих  расходов,  по
буквальному  смыслу  положений  абзаца  четырнадцатого  статьи  3 и
пункта 3  статьи  10  данного  Федерального  закона,  является  его
правом,    а    не   обязанностью.   Это   означает,   что   органы
государственного   контроля   (надзора)    наделяются    фактически
неограниченной   свободой   усмотрения   в   отношении  как  самого
принудительного изъятия у индивидуальных предпринимателей  денежных
средств,  так  и  периода  его  возможного  осуществления,  а равно
критериев  определения  размеров,  в  пределах   которых   возможно
взыскание   денежных   средств,   и  учета  особенностей  субъектов
предпринимательской деятельности - индивидуальных  предпринимателей
и юридических лиц.
     Взаимосвязанные положения абзаца  четырнадцатого  статьи  3  и
пункта  3  статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических
лиц    и    индивидуальных    предпринимателей    при    проведении
государственного  контроля  (надзора)",  закрепляющие  основание  и
порядок  возмещения  расходов  органов  государственного   контроля
(надзора)  на  проведение исследований (испытаний) и экспертиз,  не
отвечающие требованиям определенности,  ясности,  недвусмысленности
правовых   норм   и  их  согласованности  с  системой  действующего
правового       регулирования,       порождают       противоречивую
правоприменительную  практику:  суды  квалифицируют предусмотренное
указанными  законоположениями  правовое   средство   и   как   меру
публично-правовой ответственности, карательную по своему характеру,
и как возмещение в гражданско-правовом порядке расходов, понесенных
государством,  т.  е. и как публично-правовое, и как частноправовое
средство   воздействия    на    индивидуальных    предпринимателей,
реализующих продукцию, не отвечающую обязательным требованиям.
     Кроме того, неопределенность, возникшая в системе действующего
правового  регулирования  относительно  обязанности  индивидуальных
предпринимателей,  допустивших нарушение обязательных требований  к
реализуемой   ими  продукции,  компенсировать  исследовательские  и
экспертные затраты  органов  государственного  контроля  (надзора),
может приводить на практике к тому, что - в нарушение общеправового
принципа "non bis in idem",  нашедшего отражение в статье 50 (часть
1)  Конституции  Российской  Федерации,  -  таким публично-правовым
изъятием  собственности   дополняется   наказание   индивидуального
предпринимателя, наложенное на него в административном порядке.
     3.5. Таким образом, положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и
пункта  3  статьи 10 Федерального закона "О защите прав юридических
лиц    и    индивидуальных    предпринимателей    при    проведении
государственного   контроля   (надзора)",  допуская  в  силу  своей
неопределенности  принятие   органами   государственного   контроля
(надзора) произвольных правоприменительных решений, создают условия
для нарушения конституционных  принципов  правового  государства  и
вытекающих  из  них требований определенности,  непротиворечивости,
недвусмысленности  и  полноты   нормативно-правовой   регламентации
компетенции  и  порядка  деятельности  публично-властных субъектов,
призванных обеспечивать стабильность хозяйственного оборота,  и тем
самым противоречат Конституции Российской Федерации,  ее статьям 19
(часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
     Федеральный законодатель,  осуществляя  - исходя из требований
Конституции   Российской   Федерации   и   с   учетом    настоящего
Постановления  - правовое регулирование в данной сфере общественных
отношений,  может   либо   установить   для   всех   индивидуальных
предпринимателей   специальный   неналоговый   сбор,   либо  ввести
конкретные меры административной ответственности  (например,  более
высокие,   нежели   в  настоящее  время,  штрафные  санкции),  либо
предусмотреть    иные    меры    компенсации    расходов    органов
государственного  контроля (надзора) на проведение по их инициативе
исследований  (испытаний)  и  экспертиз,  в  том  числе  в  случаях
неисполнения  индивидуальным предпринимателем установленной законом
обязанности   по   самостоятельному   контролю   за   соответствием
реализуемой продукции обязательным требованиям.
     Вместе с  тем  возможность   взыскания   понесенных   органами
государственного   контроля   (надзора)   расходов   на  проведение
исследований (испытаний) и экспертиз,  в  результате  которых  были
выявлены  нарушения  обязательных  требований,  для  индивидуальных
предпринимателей является дополнительным стимулом  к  осуществлению
самостоятельного  контроля  за  соответствием реализуемой продукции
обязательным  требованиям  и  в   условиях   существующей   системы
административных   санкций  служит  определенным  препятствием  для
реализации на рынке некачественной продукции. Поскольку немедленная
утрата положениями абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10  Федерального  закона  "О  защите   прав   юридических   лиц   и
индивидуальных  предпринимателей  при  проведении  государственного
контроля  (надзора)"  юридической  силы  при  отсутствии  других  -
надлежащих -    правовых    механизмов    может   снизить   степень
государственной  гарантированности  защиты  законных  экономических
интересов  физических и юридических лиц - приобретателей продукции,
Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь пунктом 12
части   первой   статьи   75,   статьями   79   и  80  Федерального
конституционного  закона   "О   Конституционном   Суде   Российской
Федерации",    считает    возможным   установить,   что   положения
Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей    при    проведении   государственного   контроля
(надзора)", признанные настоящим Постановлением не соответствующими
Конституции  Российской Федерации,  утрачивают силу с 1 января 2009
года.
     Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй
статьи  71,  статьями  72,  75,   79,   87   и   100   Федерального
конституционного   закона   "О   Конституционном   Суде  Российской
Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

                        п о с т а н о в и л:

     1. Признать взаимосвязанные  положения  абзаца  четырнадцатого
статьи  3  и  пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О защите прав
юридических лиц и индивидуальных  предпринимателей  при  проведении
государственного   контроля  (надзора)"  в  части,  устанавливающей
возможность  взыскания   с   индивидуальных   предпринимателей   по
требованию  органа  государственного  контроля  (надзора) расходов,
понесенных этим органом на проведение  исследований  (испытаний)  и
экспертиз,   в   результате   которых   были   выявлены   нарушения
обязательных требований, не соответствующими Конституции Российской
Федерации,  ее статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2)
и 55 (часть 3).
     2. Положения  абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10  Федерального  закона  "О  защите   прав   юридических   лиц   и
индивидуальных  предпринимателей  при  проведении  государственного
контроля  (надзора)",  признанные   настоящим   Постановлением   не
соответствующими Конституции Российской Федерации,  утрачивают силу
с 1 января 2009 года.
     3. Дело   гражданина   В.В.Михайлова   подлежит  пересмотру  в
установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
     4. Настоящее    Постановление    окончательно,   не   подлежит
обжалованию,  вступает  в  силу  немедленно  после  провозглашения,
действует   непосредственно  и  не  требует  подтверждения  другими
органами и должностными лицами.
     5. Согласно  статье 78  Федерального  конституционного  закона
"О Конституционном    Суде    Российской    Федерации"    настоящее
Постановление    подлежит    незамедлительному    опубликованию   в
"Российской  газете"  и   "Собрании   законодательства   Российской
Федерации".   Постановление   должно   быть  опубликовано  также  в
"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".


     Конституционный Суд
     Российской Федерации

     N 10-П