Заключение комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 08.09.2005"на проект федерального закона n 214764-3 "о парламентских расследованиях федерального собрания российской федерации"

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ И ГОСУДАРСТВЕННОМУ СТРОИТЕЛЬСТВУ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 8 сентября 2005 года
НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 214764-3 "О ПАРЛАМЕНТСКИХ
РАССЛЕДОВАНИЯХ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен принятый Государственной Думой в первом чтении 10 октября 2003 года проект Федерального закона N 214764-3 "О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации". Законопроект предусматривает наделение палат Федерального Собрания Российской Федерации полномочиями по проведению парламентских расследований, являющихся одной из форм парламентского контроля.
Принятие Федерального закона, направленного на регулирование процедуры парламентских расследований, является одной из приоритетных и актуальных задач Государственной Думы, вытекающей из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года.
В то же время концепция принятого в первом чтении законопроекта не содержит достаточно четкого решения вопросов о предмете правового расследования, перечне субъектов, в отношении которых может проводиться парламентское расследование, правовых основаниях, основаниях возбуждения, правовых формах проведения, а также правовых последствиях парламентского расследования. Не решен вопрос о соотношении парламентского расследования и уголовного судопроизводства.
Имеются принципиальные возражения также в отношении ряда существенных положений законопроекта.
Так, вызывает сомнения предусмотренный частью 2 статьи 3 законопроекта запрет на создание совместных комиссий по проведению парламентских расследований палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
Статьей 4 законопроекта предусмотрено проведение парламентских расследований в отношении судей, прокуроров, руководителей Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, а также Банка России в связи с совершением указанными лицами действий, несовместимых с их статусом. Принципиальных возражений предложенный перечень лиц, в отношении которых может проводиться парламентское расследование, не вызывает. Вместе с тем введение правового механизма парламентских расследований в отношении указанных лиц должно сопровождаться внесением соответствующих изменений в законодательство о статусе судей, прокуратуре, Счетной палате, Уполномоченном по правам человека, Правительстве Российской Федерации и государственной службе, а также Банке России. Однако предусматривающая внесение изменений в отдельные законодательные акты статья 23 законопроекта таких предложений не содержит, в связи с чем правовые последствия проведения парламентских расследований в отношении названных лиц представляются неясными.
Более того, отсутствие четких правовых последствий парламентского расследования в отношении перечисленных должностных лиц, а также неопределенность в части, касающейся соотношения правовых механизмов парламентского расследования и иных правовых механизмов выявления фактов совершения такими лицами действий, несовместимых с их статусом, могут создать условия для необоснованного вмешательства в деятельность судей, прокуроров, руководителей Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, а также Банка России.
Установленная законопроектом (статьи 9, 10, 13, 18) процедура проведения парламентского расследования, а также функции и полномочия комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации по расследованию нередко фактически дублируют функции и полномочия органов предварительного расследования и судебных органов, что не согласуется с принципом разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации).
Так, в пункте 3 статьи 13 проекта в докладе о результатах парламентского расследования указываются лица, признанные комиссией виновными. Однако согласно части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации и положениям Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации принятие решения о виновности лица в совершении преступления относится к исключительной компетенции суда.
Противоречащим статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации представляется также предусмотренное законопроектом право комиссии обращаться в соответствующие государственные органы с требованием привлечения виновных к административной или уголовной ответственности (статьи 9 и 13 законопроекта). Кроме того, такие действия членов комиссии могут быть расценены как вмешательство членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в оперативно-розыскную деятельность, проведение предварительного расследования, рассмотрение уголовного дела судом, что противоречит статье 18 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Отдельные нормы законопроекта, регулирующие полномочия членов комиссий при осуществлении парламентских расследований, сформулированы излишне широко, что может создать условия для необоснованного ограничения прав граждан. Так, например, частью 2 статьи 18 законопроекта предусмотрено право члена комиссии беспрепятственно входить в любые помещения. При этом не делается каких-либо исключений для жилища, что противоречит статье 25 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Для сравнения: статья 12 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации допускает осмотр жилища только с согласия проживающих в нем лиц или на основании судебного решения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 20 законопроекта члены комиссии освобождаются на весь срок парламентского расследования от обязанности посещать заседания палаты, заседания комитета, комиссии палаты, членом которых он является, что противоречит статье 7 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии с которой формой деятельности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы является участие в заседаниях соответственно Совета Федерации, Государственной Думы, в работе комитетов и комиссий.
Вызывают существенные замечания предлагаемые изменения в законодательные акты Российской Федерации (статья 23 законопроекта).
Так, законопроектом предусматривается, что лица, виновные в воспрепятствовании ходу парламентского расследования в форме отказа от явки на заседание комиссии, отказа от дачи показаний перед комиссией, а также дачи заведомо ложных показаний, несут административную ответственность (пункт 3 статьи 10). Однако действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наказания за подобные действия не предусматривает. Отсутствуют предложения о внесении соответствующих изменений в Кодекс и в рассматриваемом законопроекте.
В диспозиции предлагаемой части 1 статьи 287.1 Уголовного кодекса Российской Федерации в качестве одного из признаков состава преступления указывается административная преюдиция, в то время как в действующем Уголовном кодексе Российской Федерации административная преюдиция не применяется. Кроме того, как отмечалось выше, в законопроекте отсутствуют положения, предусматривающие внесение соответствующих дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, что делает рассматриваемую норму неприменимой на практике.
Законопроект не содержит предложений о дополнении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации нормами, регулирующими вопросы подследственности дел о преступлениях, предусмотренных предлагаемой к внесению в Уголовный кодекс статьей 287.1.
Таким образом, вводимый законопроектом институт парламентских расследований фактически остается лишенным поддержки нормами, устанавливающими ответственность за совершение посягающих на него правонарушений.
Следует также отметить, что более уместным было бы внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона, устанавливающего процедуру парламентских расследований, осуществить путем принятия отдельного федерального закона.
Приведенный перечень замечаний не является исчерпывающим. Таким образом, в корректировке нуждается не только редакция конкретных норм законопроекта, но и концепция правового института парламентских расследований.
Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству считает дальнейшую работу над рассматриваемым законопроектом нецелесообразной и рекомендует Государственной Думе отклонить его с учетом скорейшего внесения в Государственную Думу согласованного варианта законопроекта.
Разработка такого законопроекта ведется в настоящее время рабочей группой Государственной Думы с участием членов Совета Федерации, представителей Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведущих ученых - специалистов в области права.
Председатель Комитета
В.Н.ПЛИГИН

Законопроекты »