Решение комитета по бюджету и налогам от 12.09.2005"по проекту федерального закона n 196161-4 "о внесении изменений в некоторые законодательные акты российской федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов российской федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров"(первое чтение)

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ПО БЮДЖЕТУ И НАЛОГАМ
РЕШЕНИЕ
от 12 сентября 2005 года
ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 196161-4
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СВЯЗИ С ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ МЕР ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР УРЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРОВ"
(первое чтение)
Рассмотрев проект Федерального закона N 196161-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров", Комитет по бюджету и налогам решил:
1. Одобрить заключение Комитета на указанный проект Федерального закона.
2. Рекомендовать Государственной Думе принять указанный проект Федерального закона в первом чтении.
3. Направить настоящее решение с текстом законопроекта и всеми сопроводительными документами в Совет Государственной Думы для включения данного вопроса в проект порядка работы Государственной Думы.
4. Назначить содокладчиком по данному вопросу депутата Государственной Думы А.М. Макарова.
Первый заместитель
Председателя Комитета
Г.Я.ХОР


ЗАКЛЮЧЕНИЕ
НА ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 196161-4
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СВЯЗИ С ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ МЕР ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР УРЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРОВ"
(по вопросу реализации административных
процедур урегулирования споров)
(первое чтение)
Рассмотрев проект Федерального закона N 196161-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров", Комитет отмечает следующее.
Целью рассматриваемого законопроекта является разгрузка и оптимизация работы судебной системы Российской Федерации путем частичного отказа от процедур и правил, при которых органы публичной власти должны реализовывать многие свои властные полномочия только через суд, в то время как для их реализации могут быть использованы административные процедуры.
По мнению разработчиков законопроекта, указанная цель может быть достигнута, в частности, путем введения административного порядка принудительного взыскания государственными органами налоговых санкций в случаях, когда речь идет о взыскании незначительных сумм (в рассматриваемом законопроекте под незначительными суммами понимаются суммы штрафов, не превышающие пяти тысяч рублей по каждому налогу - для индивидуальных предпринимателей, пятидесяти тысяч рублей по каждому налогу - для юридических лиц). При этом в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, а также в части, касающейся взыскания санкций в размере, превышающем указанный предел, законопроектом предполагается сохранить действующий судебный порядок взыскания обязательных платежей и санкций.
Указанный административный порядок предлагается как для случаев взыскания налоговыми органами налоговых санкций с организаций и индивидуальных предпринимателей, так и для случаев взыскания территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации и таможенными органами в отношении, соответственно, взыскания недоимок по страховым взносам, пеням, штрафам и таможенных платежей. При этом следует отметить, что по своей природе ни страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, ни таможенные сборы не являются налоговыми платежами и порядок их установления и взимания не регулируется законодательством о налогах и сборах.
Внесение рассматриваемого законопроекта и, соответственно, введение административного порядка принудительного взыскания санкций мотивируются:
а) резким увеличением нагрузки на суды за счет дел, связанных с требованиями государственных органов о взыскании незначительных сумм, что ставит под угрозу обеспечение доступности правосудия и может привести к невозможности своевременного рассмотрения дел арбитражными судами. Альтернативой предлагаемому решению должно стать существенное увеличение численности судей, а также выделение значительной части бюджетных средств для дополнительного финансирования арбитражных судов;
б) фактическим отсутствием споров в указанных случаях, поскольку, как свидетельствует судебная практика, требования государственных органов о взыскании незначительных сумм, как правило, не оспариваются ответчиками.
По мнению разработчиков законопроекта, отказ от обязательного проведения судебной процедуры в указанных случаях в пользу введения административного порядка принудительного взыскания санкций в пределах указанных сумм позволит органам исполнительной власти перевести производство по налоговым правонарушениям в административное производство, что позволит им более эффективно, самостоятельно, без обращения в суд осуществлять свои функции.
Следует отметить, что предлагаемый законопроектом административный порядок взыскания санкций предусматривает соответствующее право организации или индивидуального предпринимателя обжаловать решения органа исполнительной власти в вышестоящий орган или арбитражный суд. Так, законопроектом устанавливается процедура, в соответствии с которой, в случае обжалования налогоплательщиком решения о взыскании налоговой санкции в вышестоящий орган, исполнение решения приостанавливается; в случае же обжалования решения в арбитражный суд исполнение решения может быть приостановлено в порядке, установленном арбитражным процессуальным законодательством Российской Федерации.
Кроме того, к числу предложений, содержащихся в законопроекте, следует отнести:
фактическое распространение на индивидуальных предпринимателей порядка взыскания недоимки и пеней, установленного для организаций;
увеличение срока вынесения решения о взыскании недоимки с 60 дней до 1 года;
введение бесспорного порядка взыскания недоимки с поручителей;
введение порядка урегулирования споров путем заключения соглашений или иных "примирительных процедур".
Реализацию поставленных целей предлагается осуществить путем внесения изменений в следующие законодательные акты:
часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (статья 1 законопроекта);
Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (статья 2 законопроекта);
Таможенный кодекс Российской Федерации (статья 3 законопроекта).
Поддерживая в целом концепцию законопроекта, реализующую идею разгрузки судов путем освобождения их от рассмотрения дел о взыскании государственными органами налоговых и иных санкций в случаях, когда речь идет о незначительных суммах, Комитет в то же время считает целесообразным дополнительно обсудить отдельные положения законопроекта с целью его доработки ко второму чтению.
В частности, по мнению Комитета, при оценке рассматриваемого законопроекта необходимо учитывать следующие обстоятельства.
1. Введение бесспорного порядка взыскания недоимки и пеней с индивидуальных предпринимателей создает опасность обращения взыскания не только на то имущество, которое используется для предпринимательской деятельности, поскольку на счетах физического лица могут быть размещены также средства, которые им используются в личных целях (в том числе денежные средства членов семьи).
Следует также отметить, что в соответствии со статьей 11 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) понятие "индивидуальный предприниматель" может использоваться и для физических лиц, не прошедших государственную регистрацию в качестве предпринимателей, осуществляющих деятельность без образования юридического лица (нотариус, адвокат, учредивший адвокатский кабинет, или физическое лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, но не зарегистрировавшиеся в качестве предпринимателя, например, частные репетиторы).
В связи с изложенным вопрос о введении внесудебного порядка взыскания санкций с индивидуальных предпринимателей заслуживает дополнительного обсуждения и требует более детальной аргументации.
2. По мнению Комитета, существующий ныне шестимесячный срок давности по внесудебному порядку взыскания санкций является фактором, дисциплинирующим самих сотрудников налоговых органов и повышающим, тем самым, эффективность налогового контроля. Реализация государством функции налогового контроля заключается в осуществлении на постоянной основе специализированными органами контроля за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов требований законодательства о налогах и сборах. Органы налогового контроля должны своевременно выявлять налоговые правонарушения, производить взыскание недоимки. Причем очевидно, что чем позднее будет выявлено налоговое правонарушение, тем менее ценной для бюджета страны будет взысканная сумма. Любое увеличение либо полная отмена сроков давности по налоговым правонарушениям явится фактором, снижающим заинтересованность налоговых органов в скорейшем довзыскании налоговой недоимки.
Следует также учитывать, что в соответствии со статьей 115 Кодекса санкции за правонарушения даже в судебном порядке ограничены 6 месяцами. То есть после утраты права на судебное взыскание санкций налоговый орган сохраняет право на внесудебное взыскание недоимки, что не логично. Поэтому Комитет считает целесообразным сохранить действующий шестимесячный срок вынесения решения о взыскании недоимки во внесудебном порядке, тем более что исходя из контекста законопроекта предложение об увеличении срока давности не может рассматриваться в качестве элемента его концепции.
3. С учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации Комитет отмечает, что штрафные платежи не связаны с конституционной обязанностью уплачивать налоги и их уплата не направлена на восстановление нарушенного имущественного права государства, то есть штраф представляет собой дополнительное обременение налогоплательщика, выходящее за рамки конституционной обязанности уплатить налог и оказывающее дисциплинирующее воздействие на налогоплательщика.
Таким образом, вопрос о допустимости внесудебного взыскания штрафов сводится к вопросу о том, в какой форме налогоплательщик может выразить свое несогласие с уплатой штрафов, которая "превращает" уплату санкций в принудительное лишение прав собственника.
Представленный законопроект направлен на сближение производства по налоговым правонарушениям с производством по делам об административных правонарушениях. Поддерживая подобный подход, Комитет полагает целесообразным более детально воспроизвести в тексте Налогового кодекса процедуры производства по делам о налоговых правонарушениях с четким выделением отдельных стадий этого производства.
Для того чтобы на стадии взыскания отсутствие спора с налогоплательщиком было очевидным, необходимо, чтобы лицо, привлеченное к ответственности, не только получило информацию, что в отношении него вынесено решение, но и активно участвовало бы в производстве по делу, дабы можно было представить аргументы. Лицо, привлекаемое к ответственности, должно иметь возможность осуществлять свою защиту на стадии привлечения к ответственности. В настоящее время на стадии вынесения решения налогового органа о привлечении к ответственности налогоплательщик не только лишен возможности заявлять свою позицию, но и чаще всего не имеет даже информации, что его собираются привлечь к ответственности. В этой связи отсутствие спора может быть следствием простого неведения лица, привлеченного к ответственности, о факте привлечения к ответственности.
Текст абзаца дан в соответствии с оригиналом. Только всестороннее рассмотрение дела на стадии привлечения к ответственности, равно как и учет позиции налогоплательщика, позволит руководителю налогового органа вынести справедливое, взвешенное решение, снижающее потребность оспаривать его в суде со стороны лица, привлекаемого к ответственности лица. В этой связи представляется необходимым усовершенствовать процесс производства по налоговым правонарушениям путем детального прописывания всех его процедур, что позволит создать реальный механизм гарантий прав налогоплательщика.
Как отмечалось выше, предлагаемые изменения сближают производство по налоговым правонарушениям с административным производством. В этой связи представляется необходимым урегулировать производство о налоговых правонарушениях по аналогии с производством по делам об административных правонарушениях. А, следовательно, производство о налоговых правонарушениях должно включать следующие стадии:
- возбуждение дела (составление акта проверки или подготовка иных документов проверки, из которых привлекаемое к ответственности лицо может понять, в чем состоит суть претензий к нему со стороны налогового органа);
- рассмотрение и разрешение (рассмотрение материалов проверки должно осуществляться в присутствии привлекаемого к ответственности лица);
- обжалование решения, в том числе его мотивировочной части (возможность судебного или внесудебного обжалования);
- исполнение.
При этом, с учетом принципа всеобщности и равенства налогообложения, Комитет считает целесообразным распространить административный порядок взыскания санкций и на бюджетные счета бюджетных организаций.
4. Согласно поправкам к статье 74 Кодекса из текста статьи исключается норма, согласно которой с поручителей взыскиваются суммы в судебном порядке. Вызывает серьезные сомнения использование механизма бесспорного взыскания недоимки с поручителей в рамках гражданско-правовых отношений.
5. Не вызывают сомнений право и обязанность государства принимать меры по регулированию налоговых правоотношений в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов общества. Поддерживая саму идею проведения примирительных процедур, Комитет, тем не менее, считает необходимым отметить их недостаточную содержательную детализацию, без которой принятие рассматриваемого предложения представляется сомнительным.
6. Также, по мнению Комитета, нуждается в дополнительном обосновании предложение о наделении органов Пенсионного фонда Российской Федерации правом бесспорного взыскания недоимки, пеней и штрафов в Пенсионный фонд Российской Федерации. При этом следует учитывать, что органы Пенсионного фонда Российской Федерации не являются органами административной юрисдикции.
7. Поддерживая предложение о введении административного порядка принудительного взыскания государственными органами

Законопроекты »