Заключение пу аппарата гд фс рф от 23.05.2002 n 2.2-1/5698"по проекту федерального закона n 153828-3 "о внесении изменений и дополнений в федеральный закон "о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"(i чтение)

ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 23 мая 2002 г. N 2.2-1/5698
ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА N 153828-3
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
"О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОИЗВОДСТВА
И ОБОРОТА ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ
И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ"
(I чтение)
В соответствии с поручением Совета Государственной Думы (протокол от 25.04.02 N 120, пункт 55) Правовое управление Аппарата Государственной Думы рассмотрело вышеназванный законопроект и сообщает следующее.
Соответствие законопроекта Конституции
Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской
Федерации, иным федеральным законам
Как следует из пояснительной записки, целью законопроекта является введение на уровне закона дополнительных мер, направленных на усиление государственного контроля в регулируемой сфере с тем, чтобы исключить производство и оборот "нелегальной алкогольной продукции", в том числе наносящей непоправимый вред здоровью населения.
Правовой анализ текста законопроекта вместе с тем свидетельствует о том, что не все предлагаемые меры адекватны поставленной цели, и ряд положений законопроекта нуждается в дополнительной проработке и согласовании с положениями действующего законодательства, включая Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О лекарственных средствах" и другие.
Прежде всего необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что законопроект не учитывает изменения, которые уже внесены в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (от 07.01.99 N 18-ФЗ) Федеральным законом от 29.12.2001 N 186-ФЗ. В частности, данный Федеральный закон предусматривает виды марок и порядок маркировки алкогольной продукции, тесно связывая вопросы маркировки алкогольной продукции региональными специальными марками с вопросами контроля со стороны субъектов Российской Федерации за качеством этой продукции, реализуемой на их территориях. Одновременно с этим вышеназванный Федеральный закон исключил из числа действующих положения пункта 4 статьи 12 о предоставлении субъектам Российской Федерации права по введению дополнительно "специальных защитных мер" в отношении поступающих в розничную продажу спиртных напитков в целях защиты их от подделок. С этих позиций положения законопроекта, вновь предусматривающие право каждого субъекта Российской Федерации вводить свои "защитные меры" (абзац 5 пункта 9 статьи 1 - пункт 4 статьи 12 Закона), требуют правовых обоснований (см. также абзац 7 пункта 4 статьи 1 проекта и далее по тексту).
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в редакции Федерального закона от 07.01.1999 N 18-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, и алкогольной продукции". Согласно предлагаемой редакции законопроекта (абзацы 3 - 6 пункта 1 статьи 1 проекта) изменяемый им Федеральный закон не распространяет свое действие на деятельность организаций, связанную с изготовлением (см. производством) и оборотом лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств, содержащих этиловый спирт, разлитых в емкости не более 100 мл. Аналогичные подходы касаются деятельности аптечных учреждений, изготавливающих указанные средства, деятельности организаций по производству препаратов ветеринарного назначения, а также деятельности организаций по производству парфюмерно-косметической продукции (см. объем емкости 270 мл). Юридически из этого следует, что если емкости выпускаемых вышеназванных средств превышают указанные объемы, то на их производство и оборот в полном объеме распространяется регулирование, предусмотренное указанным Федеральным законом. С правовой точки зрения с предлагаемым разделением регулирования производства и оборота указанных средств, исходя исключительно из объема их "тары", нельзя согласиться. Известно также, что производство и оборот лекарственных средств регулируются специальным Федеральным законом "О лекарственных средствах" (от 22.06.98 N 86-ФЗ), в который и следует внести в случае необходимости соответствующие изменения.
Законопроект (абзацы 10 - 13 пункта 12 статьи 1 проекта - см. абзацы 2, 3 пункта 6 и пункт 7 статьи 18 Закона) предлагает пересмотреть компетенцию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части выдачи лицензий на производство и оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции, передав вопросы выдачи лицензий на производство и оборот этой продукции с содержанием этилового спирта не более 15 процентов объема готовой продукции (т.е. включая вино и т.п.) из компетенции субъектов Российской Федерации на федеральный уровень. В пояснительной записке не содержится аргументации предлагаемых изменений (не ясна позиция субъектов Российской Федерации по данному вопросу).
Законопроект (пункт 2 статьи 1) помимо уже существующих квот на закупку этилового спирта (статьи 5, 6, 10 и др. Федерального закона от 07.01.99 N 18-ФЗ) предлагает установить квоты на его производство, квоты на использование этилового спирта для производства другой продукции, а также ввести аналогичные квоты и в отношении спиртосодержащей (пищевой и непищевой) продукции, что наряду с предлагаемым усилением государственного контроля, как следует полагать, одновременно повлечет ограничение "рыночных отношений" в сфере производства и оборота указанной продукции. Наряду с этим законопроект вводит новый институт "специальные разрешения на поставку" указанной продукции (пункт 2 статьи 1 и др. статьи проекта). Абзацем 8 пункта 13 статьи 1 проекта (новый абзац пункта 2 статьи 20 Закона) предусмотрено также, что "после прекращения действия лицензии остатки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могут быть "реализованы" в установленном порядке на основании отдельного разрешения, выдаваемого лицензирующим органом". Данные положения нуждаются в согласовании с положениями абзаца 3 пункта 1 статьи 49 ГК РФ, из которых следует, что под "специальными разрешениями" имеются в виду только лицензии.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеются в виду статьи 5, 6, 10 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в редакции Федерального закона от 07.01.1999 N 18-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, и алкогольной продукции". Попытка воспроизведения в данном случае положений Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующего вопросы налогов и сборов (а не гражданско-правовые отношения), с правовой точки зрения вряд ли обоснована. Из положений названного Кодекса, кроме того, следует вывод о том, что упомянутые "разрешения" представляют собой лишь технологию реализации квот.
Если учесть, что лицензии выдаются на производство, хранение и поставки, то не ясно также, почему вопросы о реализации остатков указанной продукции (после прекращения ее производства) не могут решаться в рамках этих лицензий (как одного из ее условий), а предлагается выдавать "отдельные разрешения" тем же лицензирующим органом. Используемый в данном случае термин "реализация", в свою очередь, требует уточнения (см. "поставки", "продажа").
Из новой редакции абзаца 2 пункта 1 статьи 6 Закона (абзац 4 пункта 4 статьи 1 проекта) не ясно, что означает "квота на использование этилового спирта, спиртосодержащей продукции и головной фракции этилового спирта, необходимых для обеспечения потребностей соответствующего субъекта Российской Федерации в этих видах продукции", поскольку из определения понятия квоты использования (см. пункт 2 статьи 1 проекта) следует, что эта квота устанавливается применительно только к конкретной организации и определяет объем использования производимого ею этилового спирта и т.п. для собственного производства данной продукции.
Действующая редакция Закона запрещает сдачу в аренду оборудования для производства этилового спирта и алкогольной продукции, что основано на положениях абзаца 2 пункта 1 статьи 607 ГК РФ. Это означает, что заключенный такой договор (сделка) в своей основе является ничтожным (статья 168 ГК РФ). Законопроект, не запрещая сдачу в аренду оборудования для производства этилового спирта и алкогольной продукции, устанавливает запрет на производство указанной продукции на арендованном оборудовании (абзац 7 пункта 5 статьи 1 проекта - пункт 7 статьи 8 Закона). Однако данные положения нуждаются в согласовании с положениями статьи 615 ГК РФ, из которых следует, что в принципе использоваться арендуемое оборудование должно в соответствии с его назначением. Требует в связи с этим уточнения и вопрос о том, может ли технологическое оборудование, предназначенное для производства этилового спирта и алкогольной продукции, использоваться в иных целях. Данные положения нуждаются в согласовании с положениями нового КоАП РФ, которым не предусмотрена ответственность за нарушение устанавливаемого правила, а также с положениями пункта 5 статьи 18 действующего Закона, согласно которым лицензия на производство и оборот указанной продукции выдаются только организациям, которые имеют оборудование, отвечающее требованиям статьи 8 этого Закона.
Если из новой редакции пункта 1 статьи 9 Закона (абзац 3 пункта 6 статьи 1 проекта) следует, что квотирование не распространяется на продукцию, расфасованную в потребительскую тару для розничной продажи, а также спиртосодержащую продукцию с содержанием этилового спирта менее девяти процентов объема готовой продукции, то данные положения следует согласовать с самим определением "квота закупки" (абзац 8 пункта 2 статьи 1 проекта) и другими положениями проекта, где идет речь о квотах на закупку. Полагаем также, что положения пунктов 3, 4 статьи 9 Закона не являются предметом регулирования данной статьи Закона (см. название статьи и пункт 1 статьи 1 и статью 2 - понятие "оборот" действующего Закона).
Из абзаца 6 пункта 7 статьи 1 проекта (абзац 2 пункта 2 статьи 10 Закона) не ясно, в отношении организаций какой сферы деятельности устанавливается данное правило (см. "требование о наличии лицензий не распространяется на организации, осуществляющие деятельность с использованием этилового спирта, спиртосодержащей продукции и др., и не являющиеся их производителями"), а также о каких лицензиях идет речь, предусмотренных данным Законом (см. статью 18 действующего Закона, где рассматриваются вопросы лицензирования) или и другими законами также.
Положения абзаца 4 пункта 11 статьи 1 проекта (часть 2 новой редакции статьи 15 Закона) требуют согласования с положениями пункта 1 статьи 12 Закона (в редакции Федерального закона от 29.12.01 N 186-ФЗ), где приведена аналогичная норма, отсылающая однако к законодательству о налогах и сборах, предметом регулирования которого являются эти вопросы.
Законопроект, с одной стороны, устанавливает запрет на использование иной тары, чем это предусмотрено Законом (см. абзацы 16 - 18 пункта 8 статьи 1 проекта - абзац 1 пункта 4 новой редакции статьи 11 Закона), с другой стороны (см. абзац 2 этого же пункта), ведет речь о том, что может использоваться и иная тара в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Законопроект достаточно жестко подходит к решению вопроса о размерах и видах тары и, как представляется, не учитывает тенденций отечественного и мирового рынка, на котором присутствуют и иные размеры и виды тары, а также правовых последствий предлагаемого регулирования. С правовой точки зрения вряд ли вопросы, касающиеся размеров тары, должны являться предметом именно законодательного регулирования (см. также абзац 6 пункта 16, абзацы 7, 8 пункта 11 и абзац 19 пункта 13 статьи 1 проекта), а не подзаконных актов, тем более что согласно абзацу 10 статьи 26 действующей редакции Федерального закона от 07.01.99 N 18-ФЗ эти вопросы отнесены к предмету регулирования ГОСТов.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду абзац 10 статьи 26 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в редакции Федерального закона от 07.01.1999 N 18-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, и алкогольной продукции". Законопроектом (абзац 14 пункта 8 статьи 1 проекта - абзац 10 пункта 3 статьи 11 Закона) указано, что информация об алкогольной продукции, находящейся в розничной продаже, должна содержать (наряду с другими сведениями) сведения о "дате розлива и сроке хранения". Данные положения нуждаются в согласовании с положениями пункта 3 статьи 18 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов", распространяющего свое регулирование и на алкогольную продукцию, где идет речь о дате изготовления (см. также Правила продажи алкогольной продукции, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.96 N 987, в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 840).
2 Как отмечено ранее, положения пункта 9 статьи 1 проекта (новая редакция пунктов 2 и 4 статьи 12 Закона) не учитывают положений Федерального закона от 29.12.2001 N 186-ФЗ).
Из положений абзаца 4 пункта 12 статьи 1 проекта (новая редакция абзаца 8 статьи 18 Закона) не ясно, каким образом на стадии ввоза продукции (импорта) можно проследить (проконтролировать) последующее использование импортируемой продукции (см. "используемой для производства неподакцизных товаров"). Полагаем, что данное правило труднореализуемо на практике и требует согласования с положениями действующего таможенного законодательства.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положения абзацев 7, 8 пункта 12 статьи 1 проекта (новые абзацы статьи 18 Закона о лицензировании) по существу предлагают введение двойного лицензирования в отношении спиртосодержащей непищевой продукции (например, бензин с содержанием этилового спирта, промышленные растворители, лаки и краски и др.), т.е. наряду с лицензированием согласно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" (см. статью 17) предлагается дополнительное лицензирование в рамках данного Закона.
В новой редакции пункта 7 Закона (абзацы 12, 13 пункта 12 статьи 1 проекта) не учтена бесхозяйная продукция (наряду с конфискованной). Кроме того, не совсем ясно, зачем предусматривается

Заключение пу аппарата гд фс рф от 23.05.2002 n 2.2-1/2269"по проекту федерального закона n 45586-3 "о внесении дополнения в статью 2 федерального закона "о статусе военнослужащих"(iii чтение)  »

Законопроекты »