Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16.04.1993 № 7-П

 



                              Именем
                       Российской Федерации

                     П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

            КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


     по делу о проверке конституционности правоприменительной
           практики обжалования работниками прокуратуры
      увольнений и наложения на них дисциплинарных взысканий,
          сложившейся в результате применения статьи 218
           Кодекса законов о труде Российской Федерации,
   статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года
         "О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23
      Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
        прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР,
         утвержденного указом Президиума Верховного Совета
              СССР от 17 февраля 1984 года N 10813-X

                 16 апреля 1993 года, город Москва

     Конституционный Суд    Российской    Федерации    в    составе
Председателя В.Д.Зорькина,  судей Э.М.Аметистова,  Н.Т.Ведерникова,
Г.А.Гаджиева,    Т.Г.Морщаковой,    В.И.Олейника,    Н.В.Селезнева,
О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
     с  участием   граждан   Российской   Федерации  В.А.Молочкова,
С.Н.Овчинниковой,    Р.В.Чистоходовой,   подавших    индивидуальные
жалобы в  Конституционный  Суд  Российской Федерации; представителя
Прокуратуры Российской Федерации М.М.Орлова,
     руководствуясь  частью  первой статьи  165  и  статьей   165-1
Конституции Российской Федерации,  пунктом 2 части второй статьи 1,
частью четвертой статьи 41,  статьей 66  Закона  о  Конституционном
Суде Российской Федерации,
     рассмотрел в    открытом    заседании    дело    о    проверке
конституционности    правоприменительной    практики    обжалования
работниками    прокуратуры    увольнений   и   наложения   на   них
дисциплинарных  взысканий,  сложившейся  в  результате   применения
статьи 218 Кодекса законов о труде Российской Федерации,  статьи 40
Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года  "О  прокуратуре
Российской   Федерации"  и  статьи  23  Положения  о  поощрениях  и
дисциплинарной ответственности прокуроров  и  следователей  органов
прокуратуры СССР, утвержденного указом Президиума Верховного Совета
СССР от 17 февраля 1984 года N 10813-Х.
     Поводом к  рассмотрению дела   согласно части первой статьи 67
Закона  о  Конституционном  Суде  Российской   Федерации    явились
индивидуальные       жалобы      Т.Х.Гдляна      и     Н.В.Иванова,
С.И.Илиджевой,     Н.П.Канищевой,   А.Е.Кириенко,    В.А.Молочкова,
С.Н.Овчинниковой,   Р.В.Чистоходовой,    В.Г.Ялового,   в   которых
содержится   требование  признать  обыкновение  правоприменительной
практики, сложившееся в результате применения указанных нормативных
актов, не соответствующим Конституции Российской Федерации.
     Заслушав     выступление     судьи-докладчика    В.И.Олейника,
объяснения  сторон,  заключения  экспертов,  изучив  представленные
документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь
частью четвертой статьи 1 и статьей  32  Закона  о  Конституционном
Суде Российской Федерации,

                        у с т а н о в и л:

     Заявители      Т.Х.Гдлян,      Н.В.Иванов,       С.И.Илиджева,
Н.П.Канищева,    А.Е.Кириенко,    В.А.Молочков,    С.Н.Овчинникова,
В.Г.Яловой   -   бывшие   работники    органов   прокуратуры  СССР,
Р.В.Чистоходова - работник  прокуратуры  города Сыктывкара обжалуют
в Конституционный   Суд   Российской   Федерации   ограничение   их
конституционного права на судебную защиту в связи с  наложением  на
них прокурорами областей,  краев Российской Федерации и Генеральным
прокурором СССР дисциплинарных взысканий, в том числе увольнений.
     Заявители были привлечены к дисциплинарной ответственности или
уволены из органов прокуратуры на основании статьи 47  Закона  СССР
от 30 ноября 1979 года "О прокуратуре СССР" и статьи 23 Положения о
поощрениях   и   дисциплинарной   ответственности   прокуроров    и
следователей   органов   прокуратуры   СССР,  утвержденного  указом
Президиума Верховном  Совета  СССР  от  17  февраля  1984  года.  В
соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря
1991  года  "О  ратификации  Соглашения  о   создании   Содружества
Независимых Государств" указанное Положение действует на территории
Российской  Федерации,  поскольку  новое  Положение  о  прохождении
службы   в   органах  прокуратуры  Российской  Федерации,  принятие
которого предусмотрено частью первой статьи  40  Закона  Российской
Федерации   от  17  января  1992  года  "О  прокуратуре  Российской
Федерации", не утверждено.
     Т.Х.Гдлян  и  Н.В.Иванов - следователи  по  особо важным делам
при Генеральном прокуроре СССР  19  апреля  1990  года  уволены  из
органов прокуратуры за грубые нарушения социалистической законности
при расследовании уголовных дел и совершение  порочащих  поступков,
не совместимых с работой в органах прокуратуры.
     С.И.Илиджева - следователь  прокуратуры  Ленинградского района
Краснодарского  края  21  августа  1991  года  уволена  из  органов
прокуратуры за недобросовестное отношение к использованию служебных
обязанностей и невыполнение указаний прокурора.
     Н.П.Канищева -  следователь   прокуратуры  Тугуро-Чумиканского
района Хабаровского края 20 октября 1988 года уволена за совершение
порочащего поступка (при приеме  на  работу  в  органы  прокуратуры
скрыла судимость мужа).
     А.Е.Кириенко  -   прокурор   Аннинского   района   Воронежской
области 9 ноября 1987 года уволен за совершение порочащего поступка
(допустил нарушение при списании служебной автомашины "Жигули").
     В.А.Молочков -  следователь  Чарской  транспортной прокуратуры
Байкало-Амурской  транспортной  прокуратуры  14  января  1985  года
уволен ввиду несоответствия занимаемой должности.
     С.Н.Овчинникова -  старший   помощник   прокурора   Ленинского
района  города  Кирова  5  октября  1992 года уволена за совершение
порочащего поступка.
     Р.В.Чистоходова   -    старший   помощник   прокурора   города
Сыктывкара  в  1991  году  дважды  привлекалась  к   дисциплинарной
ответственности  и  лишалась  премий  (за  отказ  перейти на другой
участок работы).
     В.Г.Яловой  -   помощник   прокурора   города   Нижневартовска
Тюменской  области  неоднократно   привлекался   к   дисциплинарной
ответственности   и   2   ноября  1989  года  уволен  за  нарушение
обязанностей по службе.
     Все заявители  с  момента  увольнения  и до настоящего времени
обращались за защитой своих трудовых прав в порядке подчиненности к
руководителям  Прокуратуры  Российской  Федерации,  а  также бывшей
Прокуратуры Союза ССР,  в том числе к Генеральному прокурору  СССР,
но им отказано в удовлетворении жалоб.
     В.А.Молочков  и   С.Н.Овчинникова   обращались    с   исковыми
заявлениями о восстановлении на работе в народные суды, но в приеме
заявлений им было отказано на том основании, что вопросы увольнения
работников прокуратуры должны рассматриваться не в судебном порядке
в соответствии  с  нормами  трудового  законодательства  Российской
Федерации,  а  вышестоящими  в  порядке  подчиненности должностными
лицами  органов  прокуратуры.  Остальные   заявители   показали   в
заседании  Конституционного  Суда,  что  также  обращались в суд за
защитой своих трудовых прав, однако им по тем же основаниям не была
предоставлена возможность подать исковые заявления.
     Заявители полагают,  что  установленный  порядок   обжалования
дисциплинарных  взысканий и увольнений лишь в порядке подчиненности
- в вышестоящий орган прокуратуры - лишает прокурорских  работников
как граждан Российской Федерации конституционного права на судебную
защиту, в том числе судебную защиту конституционного права на труд.
     Народные суды,   отказывая  бывшим  работникам  прокуратуры  в
приеме   исковых   заявлений   о    восстановлении    на    работе,
руководствовались  статьей  47  Закона  СССР  "О прокуратуре СССР",
которой соответствует статья 40 ныне действующего Закона Российской
Федерации "О прокуратуре Российской Федерации",  а также статьей 23
Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности  прокуроров
и  следователей  органов  прокуратуры  СССР  и  статьей 220 Кодекса
законов о труде РСФСР в редакции указа Президиума Верховного Совета
РСФСР  от  23  июля  1974  года,  исходившей  из  наличия  перечней
категорий работников, трудовые споры которых по вопросам увольнения
и  наложения  дисциплинарных  взысканий  разрешались вышестоящими в
порядке подчиненности органами.  Пункт 6 перечня N 1 относил к этой
категории  работников  прокуроров,  их  заместителей,  помощников и
следователей.
     Законом Российской  Федерации  от  25  сентября  1992  года "О
внесении изменений и дополнений в Кодекс  законов  о  труде  РСФСР"
была  изменена  глава XIV "Трудовые споры" Кодекса законов о труде.
Статья 218 КЗоТ в новой редакции предусматривает,  что  особенности
рассмотрения   трудовых   споров   прокуроров,  их  заместителей  и
помощников,  касающихся  увольнения  и   наложения   дисциплинарных
взысканий, устанавливаются законодательством Российской Федерации и
республик  в  составе  Российской  Федерации.  Таким   образом,   в
отношении   данной   категории  работников  продолжало  действовать
изъятие из общего порядка рассмотрения трудовых споров.
     Ни в  Законе  Российской  Федерации  "О прокуратуре Российской
Федерации",  ни  в  Положении   о   поощрениях   и   дисциплинарной
ответственности  прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР
нет прямого указания на то,  что трудовые споры этих категорий  лиц
судам   не   подведомственны.   Однако   на   основании   трудового
законодательства сложилась правоприменительная  практика,  согласно
которой  суды  отказывают  в  рассмотрении  заявлений  прокурорских
работников о нарушении их трудовых прав.
     Данное обыкновение  правоприменительной практики сохранилось и
после принятия  22  ноября  1991  года  Декларации  прав  и  свобод
человека  и  гражданина  и  соответствующего  изменения Конституции
Российской  Федерации,  согласно  которым   каждому   гарантируется
судебная защита его прав и свобод (статья 32 Декларации и статья 63
Конституции).  Сложившаяся практика отказа в судебном  рассмотрении
трудовых споров работников прокуратуры противоречит закрепленному в
этих  нормах  конституционному  праву  на  судебную  защиту.  Суды,
отказывая  в приеме заявлений работников прокуратуры,  не применяли
статью 63 Конституции Российской Федерации,  тогда как   исходя  из
смысла данной статьи она должна применяться непосредственно.
     Практика судов,  отказывающих в принятии заявлений прокуроров,
их заместителей,  помощников и следователей прокуратуры о защите их
трудовых прав,  является следствием истолкования судами  без  учета
изменений,  внесенных в Конституцию Российской Федерации, статьи 47
Закона СССР "О  прокуратуре  СССР",  статьи  40  Закона  Российской
Федерации   "О   прокуратуре  Российской  Федерации"  и  статьи  23
Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности  прокуроров
и  следователей органов прокуратуры СССР,  что создает обыкновение,
не соответствующее Конституции.
     Статья 34 Конституции Российской Федерации устанавливает,  что
государство  гарантирует  гражданам   равенство   прав   и   свобод
независимо    от    расы,    национальности,   языка,   социального
происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к
религии,  убеждений,  принадлежности к общественным объединениям, а
также других обстоятельств.  Это относится и к  праву  на  судебную
защиту.  Ограничение  на  основании закона прав и свобод человека и
гражданина,  возможность  которого  предусмотрена   в   статье   33
Конституции,  допускается  в  целях  защиты конституционного строя,
нравственности,  здоровья, прав и законных интересов других людей в
демократическом    обществе   и,   следовательно,   неприменимо   к
осуществлению лицом права на судебную защиту.
     В соответствии  со статьей 48 Конституции Российской Федерации
"требования,    предъявляемые    к    кандидату    на     должность
государственного     служащего,    обусловливаются    исключительно
характером должностных обязанностей".  Однако характер  должностных
обязанностей  работников  прокуратуры  не может быть основанием для
какой-либо их  дискриминации  в  области  конституционных  прав,  в
частности    для    ограничения    права    на   судебную   защиту.
Правоприменительная  практика,  в  результате   которой   работники
прокуратуры  лишены  права  на  судебную защиту,  ведет к нарушению
предусмотренного статьей 53  Конституции  равного  право  на  труд,
поскольку  другим  категориям  работников  обеспечивается  судебная
защита в трудовых правоотношениях без каких-либо ограничений. Таким
образом,  суды,  разрешая  трудовые  споры  работников прокуратуры,
применяли статьи 220 КЗоТ РСФСР и 218 КЗоТ Российской Федерации, не
подлежащие применению по смыслу Конституции Российской Федерации.
     Сложившееся обыкновение правоприменительной практики находится
также в противоречии с общепризнанными международными стандартами и
нормами, относящимися к правам человека, которые согласно статье 32
Конституции  Российской Федерации имеют преимущество перед законами
Российской  Федерации   и   непосредственно   порождают   права   и
обязанности граждан.
     Статья 8 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря  1948
года   предусматривает   право   каждого  человека  на  эффективное
восстановление в правах компетентными национальными судами в случае
нарушения  его основных прав,  предоставленных ему Конституцией или
законом.  В  части  первой  статьи  14   Международного   пакта   о
гражданских   и  политических  правах  от  19  декабря  1966  года,
ратифицированного Президиумом Верховного Совета  СССР  18  сентября
1973  года,  закреплено  право  каждого  при определении его прав и
обязанностей  на  справедливое  и  публичное  разбирательство  дела
компетентным,  независимым  и  беспристрастным судом,  созданным на
основании  закона.  Статья  7  Декларации   и   статья   26   Пакта
устанавливают   право   на  равную  защиту  закона  без  какой-либо
дискриминации.
     Статья 4  Международного пакта об экономических,  социальных и
культурных  правах  от  19  декабря  1966  года,  ратифицированного
Президиумом   Верховного   Совета   СССР  18  сентября  1973  года,
закрепляет положение о том,  что  государство  может  устанавливать
ограничения прав только на основе закона "постольку,  поскольку это
совместимо с природой  указанных  прав,  и  исключительно  с  целью
способствовать  общему  благосостоянию в демократическом обществе".
Ограничение права работников  прокуратуры  на  судебную  защиту  на
основании   статьи  23  Положения  о  поощрениях  и  дисциплинарной
ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры  СССР
не соответствует указанным условиям.
     На основании изложенного и руководствуясь  пунктами  2,  3,  4
части  первой статьи 66,  пунктом 2 части первой статьи 71 Закона о
Конституционном  Суде  Российской  Федерации,  Конституционный  Суд
Российской Федерации

                       п о с т а н о в и л:

     1. Признать    обыкновение    правоприменительной    практики,
сложившееся в результате применения статьи 218  Кодекса  законов  о
труде  Российской Федерации,  статьи 40 Закона Российской Федерации
от 17 января 1992  года  "О  прокуратуре  Российской  Федерации"  и
статьи  23  Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности
прокуроров и следователей органов прокуратуры  СССР,  утвержденного
указом  Президиума  Верховного  Совета СССР от 17 февраля 1984 года
N 10813-Х,  не соответствующим Конституции Российской Федерации,  а
именно части второй статьи 33,  части первой статьи 34,  статье 48,
части первой статьи 53, части первой статьи 63.
     2. Согласно  части  второй  статьи 73 Закона о Конституционном
Суде  Российской   Федерации   настоящее   Постановление   является
основанием   для  проверки  в  установленном  порядке  оспариваемых
решений.  Согласно  части   третьей   той   же   статьи   нарушение
конституционного  права  на судебную защиту должно быть устранено и
данное право должно быть защищено судом,  если для этого не имеется
иных препятствий, кроме устраненных настоящим Постановлением.
     3. Согласно части четвертой статьи 73 Закона о Конституционном
Суде  Российской  Федерации  Верховному Совету Российской Федерации
надлежит  изучить  вопрос  о  необходимости  изменения  статьи  218
Кодекса  законов о труде Российской Федерации,  части первой статьи
40 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"
и  признания  утратившей  силу   статьи 23 Положения о поощрениях и
дисциплинарной  ответственности  прокуроров  и следователей органов
прокуратуры СССР, утвержденного указом Президиума Верховного Совета
СССР   от  17 февраля 1984 года, как не соответствующих Конституции
Российской Федерации.
     4. Согласно статьям 49 и  50  Закона  о  Конституционном  Суде
Российской   Федерации  настоящее  Постановление  вступает  в  силу
немедленно  после  его  провозглашения,  является  окончательным  и
обжалованию не подлежит.
     5. Согласно части первой статьи 84  Закона  о  Конституционном
Суде   Российской   Федерации   настоящее   Постановление  подлежит
опубликованию в "Ведомостях Съезда  народных  депутатов  Российской
Федерации  и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем
в семидневный срок после  его  изложения,  а  также  в  "Российской
газете".


     Председатель Конституционного Суда
     Российской Федерации                               В.Д.Зорькин

     За секретаря Конституционного Суда
     Российской Федерации                               В.И.Олейник

     N 7-П
     __________________________________



                           ОСОБОЕ МНЕНИЕ
 судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г.МОРЩАКОВОЙ
     по делу о проверке конституционности правоприменительной
      практики обжалования работниками прокуратуры наложенных
     на них дисциплинарных взысканий, сложившейся в результате
применения статьи 218 Кодекса законов о труде Российской Федерации,
   статьи 40 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года
    "О прокуратуре Российской Федерации" и статьи 23 Положения
           о поощрениях и дисциплинарной ответственности
        прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР,
      утвержденного указом Президиума Верховного Совета СССР
                 от 17 февраля 1984 года N 10813-X

     Поводом к рассмотрению дела в  соответствии  с  частью  первой
статьи  67  Закона  о  Конституционном  Суде  Российской  Федерации
послужили индивидуальные жалобы ряда работников прокуратуры на одно
и  то  же  обыкновение  правоприменительной  практики,  что явилось
согласно части четвертой статьи 41 Закона  о  Конституционном  Суде
Российской  Федерации  основанием  для соединения указанных жалоб в
одном  производстве.  При  этом  наряду  с   другими   в   качестве
индивидуальной  жалобы  было  рассмотрено  также  имеющееся  в деле
обращение на имя Председателя Конституционного Суда, поступившее от
Т.Х.Гдляна    и    Н.В.Иванова.    Это   обращение   не    является
индивидуальной жалобой  в  смысле  Закона  о  Конституционном  Суде
Российской  Федерации.  Оно  не  отвечает  по  содержанию  и  форме
требованиям,  предусмотренным  частью  первой  статьи  37, пунктами
1 - 5, 9, 11 - 13, 16, 18 части второй, а также частями четвертой и
пятой статьи 67 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.
В частности, обращение  является  совместным - подано  одновременно
от  имени двух лиц,  оплачено государственной пошлиной только одним
из  заявителей -  Н.В.Ивановым  и  в  размере,  предусмотренном для
одной   индивидуальной   жалобы.  В   обращении   указанных   лиц в
Конституционный  Суд  не   имеет   реквизитов,   обязательных   для
документа. Не  приведены  даже данные о местожительстве заявителей,
необходимые  для  того, чтобы  индивидуальному жалобщику можно было
указать  на  необходимость  исправления  недостатков  его жалобы, а
также  сообщить  о  результате  ее  предварительного  изучения  или
назначения по ней судебного заседания.
     Согласно Закону  о  Конституционном  Суде Российской Федерации
обращение   Т.Х.Гдляна   и   Н.В.Иванова  не  может  быть  признано
индивидуальной   жалобой,   исходящей  от  надлежащего  субъекта  и
поданной в установленной законом форме.  Указанные  отступления  от
требований  к  содержанию  и  форме  индивидуальной жалобы являются
согласно п.  2 и 12 части первой статьи 69 Закона о Конституционном
Суде  Российской  Федерации  основанием  для  отказа в рассмотрении
индивидуальной  жалобы  Конституционным  Судом.  В  соответствии  с
частью  2  статьи  69  Закона  о  Конституционном  Суде  Российской
Федерации в случаях,  когда основания  для  отказа  в  рассмотрении
установлены    после   начала   рассмотрения   дела   в   заседании
Конституционного Суда,  суд принимает решение о  прекращении  дела.
Это  относится  и  к  рассмотрению  в одном производстве нескольких
индивидуальных жалоб в  отношении  одного  и  того  же  обыкновения
правоприменительной   практики.  Каждая  из  рассматриваемых  жалоб
должна по содержанию и форме отвечать требованиям закона,  и суд не
вправе допустить какие-либо изъятия из этих требований ни для одной
из них.
     Иное означало   бы,   что  Конституционный  Суд  может  и  без
индивидуальной жалобы рассмотреть вопрос о нарушении основных  прав
граждан  в  связи  с  не  соответствующим  Конституции обыкновением
правоприменительной практики,  что не согласуется с  частью  первой
статьи  73  Закона  о Конституционном Суде Российской Федерации,  в
силу которой его решение распространяется только на правоотношения,
указанные  в  индивидуальной  жалобе,  а также с п.  1 части первой
статьи 72 данного  Закона,  предоставляющим  Конституционному  Суду
право распространить на другие дела по индивидуальным жалобам ранее
состоявшиеся  решения  в  случаях,  когда  индивидуальный  жалобщик
заявляет    аналогичное   требование   по   тому   же   обыкновению
правоприменительной практики,  конституционность которой ранее  уже
проверялась судом. Последнее положение служит достаточной гарантией
защиты конституционных прав тех индивидуальных жалобщиков,  которые
к  моменту  рассмотрения  дела  об  обыкновении правоприменительной
практики,  затрагивающем также и их права,  не оформили  надлежащим
образом свое обращение в Конституционный Суд.
     На основании изложенного и руководствуясь  п.  2  и  12  части
первой  и  частью  второй  статьи  69 Закона о Конституционном Суде
Российской Федерации,  считаю, что дело по  обращению  Т.Х.Гдляна и
Н.В.Иванова    при    проверке    в   данном   судебном   заседании
конституционности    правоприменительной    практики    обжалования
работниками  прокуратуры наложенных на них дисциплинарных взысканий
не подлежит рассмотрению и должно быть прекращено.


                           ____________