"Российское гражданство" (Кутафин О.Е.) ("Юристъ", 2004)

РОССИЙСКОЕ ГРАЖДАНСТВО
О.Е. КУТАФИН
ПРЕДИСЛОВИЕ
Тема гражданства в нашей стране в последние годы приобрела исключительную актуальность. Распад СССР, необходимость формирования нового гражданства в России, затрагивающего судьбы миллионов людей, стали предметом интереса и обсуждения широкой общественности страны.
Существенно возрос интерес к гражданству и в связи с провозглашением в нашей стране человека, его прав и свобод высшей ценностью. Гражданство является звеном между народным суверенитетом и свободой личности. В свою очередь, в прямой зависимости и связи с гражданством находятся права, свободы и обязанности человека, их объем и содержание. Гражданство является непременной предпосылкой для обладания лицом всей суммой конституционных и иных прав и свобод, возложения на него предусмотренных Конституцией и другим законодательством обязанностей, а также для защиты его прав и интересов не только внутри данного государства, но и за рубежом в дипломатическом порядке и других установленных в межгосударственном общении формах.
Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию. С одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав индивида, с другой - как институт защиты прав и интересов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства.
Современное российское законодательство о гражданстве решает ряд актуальных правовых проблем, возникших в связи с преобразованием политических, экономических, социальных и иных форм организации государственной и общественной жизни, а также преодолением во многом искусственной самоизоляции страны и развитием отношений с другими странами и народами.
Таким образом, проблемы гражданства России, носившие в советский период формальный характер в силу поглощения их гражданством СССР, сегодня стали неотъемлемым атрибутом российской государственности, свидетельством обретения Россией реального суверенитета.
Однако в юридической науке тема гражданства до сих пор не приобрела адекватного интереса. Впрочем, будучи важнейшим институтом конституционного (государственного) права, гражданство в нашей стране никогда не пользовалось у исследователей государства и права особой популярностью. Еще В.М. Гессен в 1909 г. отмечал, что учение о подданстве является одной из наименее разработанных тем современной науки публичного права. Она оставалась таковой и в последующие годы. Достаточно сказать, что за всю историю России гражданству (подданству) было посвящено только три монографических исследования, авторами которых были В.М. Гессен (1909 г.), С.С. Кишкин (1925 г.) и В.С. Шевцов (1969 г.), а также несколько кандидатских диссертаций. Конечно, в области гражданства работали и многие другие исследователи, включая специалистов в области международного права, и прежде всего С.В. Черниченко, которые своими работами периодически "оживляли" эту тему, выводили ее за рамки сугубо учебной, значительно подняли уровень ее теоретической разработки.
Тема гражданства и сегодня продолжает оставаться исключительно актуальной, требующей пристального внимания исследователей.
В литературе принято считать, что каждому историческому типу государства соответствует определенный тип гражданства. Однако автор исходит из того, что гражданство (подданство) в собственном смысле этого слова появилось гораздо позже, чем государство. До его возникновения речь можно вести лишь о населении соответствующих государств, разделенном на неравноправные группы. Например, В.М. Гессен справедливо отмечал, что в истории русского права термин "подданство" имел в течение долгого времени частноправовое или получастноправовое значение. В течение всего XVIII в. крепостные нередко назывались "подданными своих помещиков" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Гессен В.М. Подданство, его установления и прекращение. СПб., 1909. С. 130 - 132.
Использование терминов "граждане", а также "подданные" в разные времена применительно к различным понятиям связано главным образом с тем, что эти термины весьма многозначны, что и создает определенную путаницу в их использовании. Да и сегодня понятие "гражданство" употребляется в нескольких смыслах и значениях. Как морально-политическая категория, оно тождественно понятию "патриот". В качестве правовой категории оно используется для определения правоотношения между лицом и государством, как субъективное право лица или как правовой институт.
До сих пор в работах, посвященных вопросам гражданства, авторы рассматривали лишь определенный исторический период развития России. Предлагаемая вниманию читателя книга охватывает все этапы развития российского государства, связанные с гражданством (подданством).
Глава 1. ПОДДАНСТВО И ГРАЖДАНСТВО В РОССИИ
§ 1. Понятие подданства и гражданства в дореволюционной России
Вопросы подданства и гражданства поднимались в работах ряда дореволюционных российских ученых. Так, Н.О. Куплеваский следующим образом формулировал сущность подданства: "Подданством или гражданством называется постоянная связь отдельного лица с определенною страною и ее правительством, основанная на обязанности "верности" и "подчинения". Одно подчинение не составляет еще подданнической связи. Подчиняться властям данной страны должны и живущие в ней иностранцы, только обязанность верности, основанная на нравственном долге каждого гражданина, по мере своих сил всячески способствовать благосостоянию государства, отличает подданнические отношения от других случайных отношений" <*>.
--------------------------------
<*> Куплеваский Н.О. Русское государственное право. Т. 1. Харьков. 1902. С. 134.
Ф.Ф. Кокошкин рассматривал эти вопросы применительно к населению как главному элементу государства. Он исходил из того, что люди, которые входят в состав государства, являются прежде всего субъектами, с которыми государство связано известными юридическими отношениями. Поскольку государство является субъектом прав, то это предполагает наличие других субъектов, по отношению к которым оно имеет права и обязанности. Такими субъектами и являются люди, населяющие государственную территорию. Государство имеет по отношению к ним права и обязанности точно так же, как и они по отношению к государству <*>. "Как субъекты обязанностей по отношению к государству, - писал Ф.Ф. Кокошкин, - они называются подданными (subditi, sujets, Unterthane), как субъекты прав по отношению к нему гражданами (cives, citoyens, Staatsburger), так что слова "гражданин" и "подданный" выражают две стороны одного и того же понятия" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. 2-е изд. М., 1912. С. 181 - 182.
<**> Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 182.
Ф.Ф. Кокошкин отмечал, что в широком смысле слова подданными или гражданами являются все лица, находящиеся на государственной территории. Все они подчиняются государственной власти и состоят в юридических отношениях с ней, не исключая и иностранцев, живущих в пределах государства. Но из всей массы граждан в этом широком смысле слова выделяются подданные или граждане в собственном смысле слова. Они состоят по отношению к государству в более тесных отношениях, чем остальные жители государственной территории и имеют такие права и обязанности, каких не имеют эти последние. К подданным в узком смысле слова не относятся прежде всего иностранцы, т.е. подданные другого государства, пребывающие на государственной территории. Их называют "временными" подданными (subditi temporarii). Юридическое положение этих лиц существенно отличается от положения подданных в собственном смысле слова. Иностранец подчиняется государству и имеет публичные права по отношению к нему только потому, что он находится на государственной территории и лишь до тех пор, пока он на ней находится. Подданный же в узком смысле соединен со своим отечеством постоянной личной связью, которая не прекращается и при временном пребывании его за границей. Из этой связи вытекает для него обязанность вернуться на родину по требованию отечественной власти и право на ее дипломатическую защиту от нарушающих его права действий местной власти. Юридическое отличие подданного от иностранца обнаруживается далее и во время пребывания первого в пределах отечества. Хотя в современных культурных государствах различия в правовом положении подданных, с одной стороны, и иностранцев, с другой, постоянно уменьшаются, можно назвать права и обязанности и в настоящее время почти повсюду принадлежащие исключительно подданным. К числу таких прав Ф.Ф. Кокошкин относил так называемые политические права (право участия в осуществлении государственной власти), как, например, избирательные, а также право пребывания на государственной территории (в смысле неприменимости к собственным подданным высылки за границу, меры, еще допускаемой современным правом относительно иностранцев); из обязанностей - воинская повинность.
Ф.Ф. Кокошкин подчеркивал, что фактические основания различия между подданными или гражданами в узком смысле этого слова и остальным населением лежат в действительном или предполагаемом участии первых в той коллективной психической жизни народа, которая создает и поддерживает государство. Подданные, в узком смысле слова, участвуют в образовании и сохранении той общественной психической силы, на которую опирается государственная власть. Поэтому они являются не только отдельными от государства субъектами, вступающими в юридические отношения с ним, но и членами государства, составными элементами государственной личности. Подданные в собственном смысле входят в состав народа, остальные - только в состав населения государства <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кокошкин Ф. Указ. соч. С. 182 - 183.
"Конечно, нужно сказать, - отмечал Ф.Ф. Кокошкин, - что в этом отношении, как обыкновенно бывает в праве, формальные юридические отношения не всегда совпадают с фактическим положением вещей. Возможно представить, что живущий в стране долгое время иностранец принимает участие в политической жизни страны и фактически входит в состав данного народа; встречаются и, наоборот, лица, лишь числящиеся гражданами того или иного государства, но в действительности ему совершенно чуждые. Но это неизбежное следствие общего характера юридических норм, которые строятся на презумпциях, оправдывающихся лишь в большинстве, но не во всех случаях действительности. По идее же, гражданин или подданный тот, кто участвует в политической жизни страны, и потому является составным элементом государственности личности" <*>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 183 - 184.
Применительно к населению как к элементу государства рассматривал вопросы подданства и А.А. Жилин. Он был не согласен с теми учеными, которые полагали, что различие между подданными и иностранцами заключается в том, что связь первых с государством имеет юридический, а вторых - фактический характер, усматривал фактический характер связи иностранцев с государством в том, что отношения иностранцев к государству обусловливаются простым фактом пребывания их на территории государства, а также в том, что эти отношения могут быть во всякое время свободно прекращены государством путем высылки иностранцев из пределов государственной территории.
А.А. Жилин полагал, что отношения государства к иностранцам во всех цивилизованных государствах нормируются правом и суть отношения юридические. То, что они возникают в зависимости от известных фактических условий и более или менее свободно могут быть прекращаемы волею государства, делает их, по мнению А.А. Жилина, лишь менее устойчивыми, но не лишает их правового характера.
И отношения подданных к государству, считал он, возникают под влиянием известных фактов: рождения, вступления в подданство. Различие между подданными и иностранцами состоит в том, что у подданных имеется личная связь с государством, что над ними государство властвует в силу своего личного верховенства, тогда как господство его над иностранцами есть господство в силу территориального верховенства.
Иностранцы, подчеркивал А.А. Жилин, в известных отношениях подчиняются праву того государства, в пределах которого они живут или имеют недвижимое имущество. Однако подчинение иностранцев государству обусловливается исключительно территориальным началом, согласно правилу quidquid est in territorio est etiam de territorio. Подданные же в узком смысле слова подчиняются законам своего государства, даже находясь вне его пределов, в силу личной связи с ним. Связь подданных с государством теснее и полнее, чем связь с ним иностранцев. Подданные имеют право пребывать в государстве и право на дипломатическую защиту за границей со стороны своего государства. Государство не должно изгонять своих подданных из своих пределов и не выдает их другим государствам для суда за совершенные ими преступные деяния. Эти начала в отдельных случаях могут подвергаться исключениям, но как общие принципы они характерны для определения подданства.
А.А. Жилин отмечал, что подданные обладают политическими правами, правом участия в управлении государством, которых иностранцы не имеют. Они обязаны верностью в отношении своего государства и несут обязанность воинской повинности, от которой иностранцы свободны. Что касается различных прав и обязанностей частноправового характера, то в современных государствах иностранцы по общему правилу - за немногими исключениями - в этом отношении уравнены с подданными. Таким образом, можно сказать, делал вывод А.А. Жилин, что иностранцы входят в состав населения государства, но не входят в состав народа в политико-юридическом смысле этого слова <*>.
--------------------------------
<*> См.: Жилин А.А. Учебник государственного права (пособие к лекциям). Ч. I. Пг., 1916. С. 114 - 115.
В.В. Сокольский рассматривал вопросы подданства и гражданства с точки зрения народа как элемента государства. Он исходил из того, что слово "народ" употребляется в двояком смысле - этническом и политическом. Народ в этническом смысле есть совокупность лиц одного происхождения и одной культуры, нравственное и духовное единение которых выражается главным образом в единстве языка, обычаев и весьма часто в единстве религии. Народ в политическом смысле есть совокупность всех лиц, состоящих членами данного государственного союза, составляющих личный элемент государства <*>. "Далеко не всегда, - отмечал В.В. Сокольский, - как легко убедиться из истории древних и новых государств, народ в этническом смысле составляет народ и в политическом смысле этого слова. Государственное право имеет в виду, главным образом, народ в политическом смысле" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Сокольский В.В. Краткий учебник русского государственного права. Одесса, 1890. С. 6.
<**> Там же.
В.В. Сокольский