Связанные и свободные полномочия властвующих субъектов финансовых отношений
ВЛАСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ ФИНАНСОВЫХ
ОТНОШЕНИЙ
И.В.
РУКАВИШНИКОВА
Рукавишникова И.В., доктор
юридических наук, заведующий кафедрой
финансового и административного права
Ростовского государственного
экономического университета (РИНХ), г.
Ростов-на-Дону.
Термин "полномочие"
означает право субъекта на осуществление
какой-либо деятельности или ведение дел, а
прилагательным "властный" характеризуют
субъекта, имеющего право и возможность
распоряжаться чем-нибудь, подчинять своей
воле <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый
словарь русского языка. М.: АЗЪ, 1995. С. 545, 82 -
83.
Ю.А. Тихомиров определяет властное
полномочие как обеспеченное законом,
ориентирующее требование уполномоченного
субъекта определенного поведения и
действий, обращенное к физическим и
юридическим лицам.
Исходя из смысла
данного определения, автор называет
основные признаки или элементы властного
полномочия. К ним, в частности, относятся:
наличие уполномоченного субъекта, то есть
органа, организации или должностного лица;
наличие повеления (команды, требования),
обращенного к другой стороне
публично-властных отношений;
законодательная основа существования
властного полномочия; наличие прочного
обеспечения, то есть системы гарантий,
способствующих реализации полномочий и
устойчивой деятельности органов и лиц
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М.:
БЕК, 1995. С. 138 - 140.
Осуществляя властные
полномочия, государственные органы и
уполномоченные организации действуют в
рамках предоставленной им компетенции. В
теории права неоднозначно оценивается
соотношение понятий "компетенция" и
"властное полномочие". Наиболее
распространенной точкой зрения является
оценка компетенции как совокупности
властных полномочий, включающих в себя
права и обязанности властвующих субъектов
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник.
М.: БЕК, 1993. С. 75 - 77; Арзамасов Ю.Г.
Нормотворческая компетенция министерств и
ведомств в обеспечении конституционных
прав граждан // Юрист. 1997. N 1. С. 10.
Некоторые
ученые расширяют понятие компетенции,
включая в него, помимо властных полномочий,
права и обязанности органа осуществлять
определенные функции управления (в том
числе планирования, регулирования,
контроля) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов
управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 97; Тихомиров
Ю.А. Публичное право. Учебник. М.: БЕК, 1995. С.
138.
По мнению Б.М. Лазарева, конкретные
властные полномочия органа вместе с его
управленческими функциями направлены на
соответствующие управляемые объекты. Одни
функции и конкретные полномочия касаются
только подчиненных органов, предприятий,
учреждений и организаций, другие -
охватывают в той или иной мере деятельность
и неподчиненных органов, предприятий,
учреждений и организаций, третьи -
распространяются на общественные
организации и их предприятия и учреждения,
четвертые - на граждан. В целях
рациональности управления и обеспечения
законности важно во всех случаях четко
устанавливать сферу применения того или
иного полномочия <*>.
--------------------------------
<*> Лазарев Б.М.
Компетенция органов управления. М.: Юрид.
лит., 1972. С. 62.
Согласно общепринятому
значению властные полномочия субъекта
отождествляются с его исключительными
правами в отношении чего-либо или кого-либо.
Однако в теории публичного права
сформировалась обоснованная научная
позиция, согласно которой субъект,
обладающий властными правомочиями, имеет
не только право по своему усмотрению их
использовать, но и обязанность
реализовывать данные ему возможности при
наступлении определенных обстоятельств
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2.
М.: Юрид. лит., 1981. С. 115.
Исследуя природу и
особенности властных полномочий, Ю.А.
Тихомиров приходит к выводу, что
правообязанность лучше всего выражает
связь прав и обязанностей, поскольку права
предоставляются субъекту
публично-властных отношений для
обязательной реализации. Если гражданин
может не воспользоваться своими правами, то
властный субъект не должен предавать их
забвению. Он обязан осуществлять
предоставленные ему права для обеспечения
и защиты публичных интересов. И в этом
смысле понятие "полномочие" субъекта точнее
выражает органическое единство
возложенных на него прав и обязанностей и
полнее характеризует отношения субъектов
<*>.
--------------------------------
<*>
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М.:
БЕК, 1995. С. 142.
Раскрывая особенности
бюджетных правомочий государства, его
территориальных подразделений и
соответствующих органов власти (или
самоуправления), Н.И. Химичева отмечает, что
бюджетные права по своим юридическим
свойствам во многих случаях сближаются с
обязанностями (например, право утверждать
бюджет, право распределять бюджетные
средства по основным направлениям расходов
и т.д.). В большинстве случаев бюджетное
право (правомочие) и обязанность слиты в
едином полномочии, эти полномочия отражают
неразрывность прав и обязанностей
субъектов бюджетного права. Однако
существуют и "раздельные" их права и
обязанности (например, право предоставлять
субсидию или ссуду в бюджет другого уровня,
право дополнительных расходов на
социальные мероприятия, обязанность
компенсировать нижестоящему бюджету
увеличивающиеся расходы в установленных
случаях). В современных условиях, когда
стоит задача повысить уровень
самостоятельности субъектов Федерации и
муниципальных образований, это стало более
распространенным явлением <*>.
--------------------------------
<*> См.: Финансовое
право. Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.:
Юристъ, 2003. С. 192.
Анализ текстов
нормативных актов, содержащих перечень
властных полномочий различных органов
государственной власти и местного
самоуправления, позволяет выявить слитные
правообязанности субъектов финансовых
правоотношений.
К примеру, ст. 165 БК РФ
определяет полномочия Министерства
финансов РФ в бюджетном процессе и содержит
формулировки, подтверждающие высказанное
суждение.
Так, Минфин РФ осуществляет
методологическое руководство в области
составления проекта федерального бюджета и
исполнения федерального бюджета;
составляет сводную бюджетную роспись
федерального бюджета; разрабатывает
прогноз консолидированного бюджета РФ;
осуществляет методологическое руководство
по бухгалтерскому учету и отчетности
юридических лиц независимо от их
организационно-правовых форм; принимает в
пределах своей компетенции нормативные
акты; обеспечивает предоставление
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов в
пределах лимита средств, утвержденного
федеральным законом о федеральном бюджете
на очередной финансовый год, и в порядке,
установленном Правительством РФ;
регистрирует эмиссии займов субъектов РФ,
муниципальных образований,
государственных унитарных предприятий и
федеральных казенных предприятий; ведет
государственные книги (реестры)
внутреннего и внешнего долга РФ; организует
исполнение федерального бюджета и т.д.
Реализация властных полномочий в рамках
прав/обязанностей не означает, однако,
полного исключения самостоятельности в
принятии решений или отсутствие свободы
выбора вариантов поведения
уполномоченными субъектами.
Государственные органы, органы местного
самоуправления, а также уполномоченные
организации при осуществлении властных
полномочий руководствуются исключительно
нормативно-правовыми предписаниями. Как
правило, в законодательных актах,
определяющих сферу действия и компетенцию
того или иного уполномоченного субъекта,
очерчиваются условия реализации властных
полномочий.
Так, например, определяя
круг полномочий Министерства финансов РФ в
бюджетном процессе, законодатель
оговаривает не только условия, но и формы их
реализации.
Несмотря на строгую
регламентацию осуществления правомочий
властвующими субъектами, действующее
законодательство тем не менее
предоставляет им возможность принимать
определенные решения и совершать
определенные действия, самостоятельно
определяя условия и формы их реализации.
В научной литературе такая
самостоятельность именуется по-разному. К
примеру, болгарские ученые П. Стайнов и А.
Ангелов предлагали называть ее
"оперативной самостоятельностью"
уполномоченного органа. По их мнению, об
оперативной самостоятельности
уполномоченного органа говорят тогда,
когда имеют в виду предоставленную этому
органу возможность с учетом конкретных
обстоятельств решать, должен ли орган
предпринять властные действия, как и когда
он обязан действовать в пределах,
установленных законодательством, с тем,
чтобы обеспечить наиболее эффективное
выполнение поставленной законом задачи
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Стайнов П., Ангелов А. Административное
право Народной Республики Болгарии. Общая
часть. М.: Юрид. лит., 1960. С. 11.
В то же время
если закон прямо предписывает
администрации определенное и единственно
возможное действие, то есть когда не
устанавливаются рамки, в пределах которых
административный орган применительно к
обстановке может выбрать одно из
нескольких возможных решений, то говорят,
что здесь идет речь о "связанной
администрации" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Стайнов П.,
Ангелов А. Административное право Народной
Республики Болгарии. Общая часть. М.: Юрид.
лит., 1960. С. 14.
Предложенная терминология
используется и в современной литературе,
посвященной исследованиям в области
публичного права. Так, К.С. Бельский
рассматривает властные полномочия как
полномочия двух видов - связанные и
свободные. Связанные полномочия
предполагают точное установление в законе
того, что должны делать исполнители - органы
исполнительной власти, лишая их свободы
усмотрения и предусматривая детали их
поведения. Свободные полномочия
предполагают, что законом определены лишь
общие принципы деятельности органов
исполнительной власти. При этом им
предоставлен "некоторый бланкет в
исполнении частностей" и разрешено на этом
основании издавать акты, как нормативные,
так и индивидуальные <*>.
--------------------------------
<*> Бельский К.С.
Феноменология административного права.
Смоленск, 1995. С. 27.
С. Попович подчеркивает,
что возможность уполномоченного органа
самостоятельно принимать решение о
реализации властных полномочий подходит
под определение "решения на основе
свободной оценки". По его мнению,
уполномоченный орган может принять решение
на основе свободной оценки только тогда,
когда появляются материальные условия,
предусмотренные юридической нормой
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Попович С. Административное право. Общая
часть. М.: Прогресс, 1968. С. 326.
В
публично-правовых отношениях
уполномоченные органы при осуществлении
властных полномочий связаны
законодательными предписаниями. В тех
случаях, когда требуется четкое выполнение
определенного набора полномочий
уполномоченных органов для реализации
какой-либо функции государства, данная
связь оказывается устойчивой и не может
быть изменена по усмотрению властвующего
субъекта.
Реализацию "связанных" с
нормативными предписаниями полномочий в
финансовых правоотношениях демонстрируют
Министерство финансов РФ - в сфере
бюджетного процесса, межбюджетных
правоотношений; Федеральная служба
финансово-бюджетного надзора - в области
финансового контроля за использованием
средств федерального бюджета и средств
государственных внебюджетных фондов;
Федеральная служба страхового надзора - в
области контроля за страховой
деятельностью; Федеральная налоговая
служба - при осуществлении контроля за
правильностью уплаты налогов и сборов
плательщиками; Федеральное казначейство РФ
- при осуществлении контроля за
соответствием лимитов бюджетных
обязательств, кассовых расходов,
соответствием содержания проводимой
операции коду бюджетной классификации РФ,
указанному в платежном документе,
представленном в Федеральное казначейство
получателем средств федерального бюджета,
наличием у получателя средств федерального
бюджета документов, подтверждающих
возникновение у него денежных
обязательств; Банк России - в
правоотношениях по обслуживанию счетов
бюджетов; Счетная палата РФ - при
организации и осуществлении контроля за
своевременным исполнением доходных и
расходных статей федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов
по объемам, структуре и целевому назначению
и т.д.
В то же время уполномоченные
государственные финансовые органы
обладают целым рядом "свободных"
полномочий. Под "свободными" понимаются
полномочия, закрепленные за властвующими
органами законодательно, но реализуемые
ими самостоятельно, по собственному
решению, в тех формах или теми методами,
которые представляются им наиболее
эффективными.
В качестве примера
"свободных" властных полномочий
уполномоченных субъектов финансовых
правоотношений можно назвать следующие:
полномочия Министерства финансов РФ и
министра финансов в сфере перемещения
ассигнований и блокировки расходов (ст. ст.
234, 261 БК РФ); полномочия Федеральной
налоговой службы по назначению и
определению порядка проведения налоговых
проверок (пп. 2 п. 1 ст. 31 НК РФ), проведению
выемок документов при проведении налоговых
проверок (пп. 3 п. 1 ст. 31 НК РФ), по изменению
срока уплаты налогов и сборов (ст. ст. 63 - 67 НК
РФ), досрочному прекращению действия
отсрочки, рассрочки по уплате налогов и
сборов (п. 3 ст. 68 НК РФ), привлечению
обеспечения исполнения обязанностей по
уплате налогов и сборов в случае изменения
сроков исполнения налоговой обязанности
(ст. ст. 72 - 74 НК РФ), выбору формы налоговой
проверки (ст. ст. 82, 88, 89 НК РФ); полномочия
Банка России в сфере разработки и
проведения единой государственной
денежно-кредитной политики, направленной
на защиту и обеспечение устойчивости рубля
(п. 2 ст. 75 Конституции РФ, п. 1 ст. 4
Федерального закона "О Центральном банке
Российской Федерации (Банке России)");
полномочия Счетной палаты РФ в области
установления сроков, объемов и способов
проведения комплексных ревизий и
тематических проверок субъектов,
попадающих в сферу финансового контроля
(ст. ст. 12, 15 Федерального закона от 11 января
1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской
Федерации").
Особенности реализации
"связанных" и "свободных" полномочий
властвующих субъектов определяются
методом правового регулирования
финансовых отношений.
Императивно-направленный
финансово-правовой метод четко определяет
условия и порядок осуществления "связанных"
полномочий, не допуская при этом каких-либо
отклонений. При реализации "свободных"
полномочий метод правового регулирования
предоставляет властвующим субъектам
определенную свободу (диспозитивность)
выбора формы или варианта
