О некоторых вопросах проведения налоговой амнистии, затронутых в послании президента россии федеральному собранию российской федерации
ЗАТРОНУТЫХ В ПОСЛАНИИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ
ФЕДЕРАЛЬНОМУ СОБРАНИЮ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
И.Н. СОЛОВЬЕВ
Соловьев И.Н.,
начальник Уголовно-правового управления
Правового департамента МВД России, доктор
юридических наук.
В своем ежегодном
Послании Федеральному Собранию Российской
Федерации Президент России в качестве
одной из существенных задач определил
проведение активной политики
либерализации предпринимательского
пространства, выделив прежде всего меры по
стабилизации гражданского оборота,
кардинальному расширению возможностей для
свободного предпринимательства и сферы
приложения капиталов.
Указанная задача
нашла свое конкретное практическое
воплощение в предложении проведения
налоговой амнистии: "Необходимо
простимулировать приход капиталов,
накопленных гражданами, в нашу
национальную экономику. Надо разрешить
гражданам задекларировать в упрощенном
порядке капиталы, накопленные ими в
предыдущие годы, в предыдущий период. Такой
порядок должен сопровождаться только двумя
условиями: уплатой 13-процентного
подоходного налога и внесением
соответствующих сумм на счета в российские
банки. Эти деньги должны работать на нашу
экономику, в нашей стране, а не "болтаться" в
оффшорных зонах" <*>.
--------------------------------
<*> Послание
Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской
Федерации // Российская газета. 2005. 26
апреля.
Фактически в ежегодном Послании
определены условия проведения амнистии.
Это, во-первых, уплата 13-процентного
подоходного налога. Здесь, очевидно,
имеется в виду налог на доходы физических
лиц (ранее подоходный налог), порядок уплаты
которого регулируется главой 23 Налогового
кодекса России ("Налог на доходы физических
лиц"). Рекомендации по применению положений
главы 23 НК РФ содержатся в Приказе МНС РФ от
29 ноября 2000 г. N БГ-3-08/415 "Методические
рекомендации налоговым органам о порядке
применения главы 23 "Налог на доходы
физических лиц" части второй Налогового
кодекса Российской Федерации".
Во-вторых, декларируемые суммы должны
поступить на счета в российские банки, то
есть банки без участия иностранного
капитала.
Никаких иных специальных
условий налоговой амнистии не
оговаривается, кроме указания на то, что
деньги не должны находится в оффшорных
зонах. Таким образом, можно предположить,
что речь идет о денежных средствах,
находящихся на зарубежных счетах
российских граждан, особенно, как
подчеркнуто в Послании, в оффшорах. При этом
никто не должен интересоваться
происхождением данных денежных средств.
Перевел в российский банк, заплатил 13% - и
можешь считать эти деньги "легализованными"
перед государством в лице налоговых
органов.
Однако не все так просто, как
кажется на первый взгляд. Помимо условий
проведения амнистии должен быть выработан
четкий механизм ее реализации. Без этого
есть опасность того, что в оффшоры будут
переведены денежные средства, полученные
преступным путем в целях их отмывания через
механизм налоговой амнистии. Поэтому
рассмотрим несколько подробнее опыт и
правовые аспекты проведения налоговой
амнистии как в нашей стране, так и за
рубежом.
Слово "амнистия" произошло от
греческого amnestia - забвение, прощение. Данный
правовой институт является весьма древним
и имеет глубокие исторические корни.
Амнистия в различных ее формах и
проявлениях вот уже много сотен лет
применяется государством по отношению к
лицам, совершившим в основном уголовные
преступления. И только сравнительно
недавно с развитием общественных отношений
в сфере экономики появились новые виды
амнистии - налоговая, финансовая,
экономическая, амнистия капиталов и т.д.
Налоговая амнистия, будучи мерой бесспорно
популярной и поддерживаемой средствами
массовой информации и определенными
предпринимательскими кругами, не означает
простого списания налоговой задолженности
перед государством. Под налоговой
амнистией обычно понимают предложение со
стороны государства определенным
категориям неплательщиков погасить свою
просроченную задолженность по налогам в
обмен на отмену наказания, которое могло бы
быть наложено за неуплату.
Таким
образом, можно дать определение понятию
"налоговая амнистия". Налоговая амнистия -
устанавливаемое государством в целях
профилактики налоговых правонарушений и
преступлений временное освобождение лиц,
виновных в совершении налоговых
правонарушений, от привлечения к налоговой
ответственности, при условии полного или
частичного декларирования сокрытых сумм
налогов и добровольного внесения их в
бюджет.
Налоговую амнистию также можно
разделить на общегосударственную и
местную, она может проводиться в отношении
различных категорий налогоплательщиков
(как лиц определенных профессий, так и
компаний и предпринимателей, работающих в
определенных отраслях
финансово-хозяйственной деятельности).
Налоговая амнистия может проводиться также
и в отношении конкретных видов налогов.
Различные программы проведения амнистии
предусматривают и различные формы
прощения. Это может быть вся сумма
налоговой недоимки или ее часть, власти
могут потребовать уплатить всю сумму
сокрытых налогов сразу, а могут
предоставить рассрочку. Различаются также
и процентные начисления на сокрытые суммы:
в отдельных случаях их может не быть вообще,
иногда применяется минимальная процентная
ставка и т.д. Однако непременным условием
налоговой амнистии всегда является именно
уплата налоговых долгов государству.
Обратимся к историческому опыту проведения
налоговой амнистии, причем налоговой
амнистии именно по своей сути, а не по
названию. К сожалению, многие специалисты и
представители СМИ часто называют налоговой
амнистией все, что связано с легализацией
капиталов, возвратом их из-за границы,
процессами реструктуризации, а иногда и
амнистией лиц, совершивших уголовные
преступления.
27 октября 1993 г. Президент
России издал Указ N 1773 "О проведении
налоговой амнистии в 1993 году". В Указе был
определен срок амнистии - до 30 ноября 1993 г.,
то есть практически один месяц. Основной
идеей предполагавшейся амнистии было
декларирование размера сокрытых от
налогообложения сумм и добровольное
внесение их юридическими и физическими
лицами в бюджет.
При этом такие
налогоплательщики освобождались от
предусмотренных налоговым
законодательством санкций, которые в
соответствии со ст. 13 Закона "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации"
были весьма ощутимыми.
Те же
хозяйствующие субъекты, которые не
воспользовались этой возможностью,
наказывались штрафом уже в тройном размере.
"За период проведения амнистии в налоговые
органы обратились 44,5 тыс. юридических и 2
тыс. физических лиц. В результате чего в
государственный бюджет внесено 350 млрд.
рублей ранее неуплаченных налогов. В то же
время налоговыми органами проверено около
500 тыс. юридических лиц, из них 17 тыс.,
объявивших о своих неуплаченных налогах,
выявлено и переведено в бюджет (с учетом
финансовых санкций) 4,5 трлн. рублей" <*>.
--------------------------------
<*> Горбунов И.
Итоги налоговой амнистии // Экономика и
жизнь. 1994. N 27; АКДИ. Цит. по: Кучеров И.И.
Налоги и криминал. М., 2000. С. 148.
С точки
зрения большинства специалистов, ввиду
того что на декларирование было отведено
всего лишь чуть более месяца, проведенная
амнистия не дала ожидаемых результатов.
Однако, по нашему мнению, история
показывает много примеров, когда амнистия
проводилась в течение даже 20 дней и давала
существенные результаты. Здесь дело скорее
всего в том, насколько общество готово к
проведению налоговой амнистии. Российская
налоговая система в 1993 г. была еще очень
молодой. Система контроля за правильным и
своевременным внесением налогов в бюджет
была еще в зачаточном состоянии, а органы
налоговой полиции находились в стадии
формирования. Среди предпринимателей
царило массовое уклонение от уплаты
налогов, ведение предпринимательской
деятельности без отражения в бухгалтерском
учете, расчеты производились неучтенными
денежными средствами. Система профилактики
налоговых правонарушений и преступлений
отсутствовала вовсе, уклонение от уплаты
налогов не осуждалось, осуществление
незаконных финансово-хозяйственных
операций рассматривалось как нечто само
собой разумеющееся. Вполне понятно, что
предложение государства не стало для
налогоплательщиков таким, "от которого
невозможно отказаться".
Коснемся также
зарубежного опыта проведения налоговой
амнистии, который может во многом помочь
при определении механизма проведения
налоговой амнистии в нашей стране.
Летом 2001 г. Государственная налоговая
администрация Украины (ГНАУ) утвердила
процедуру "налогового компромисса".
"Налоговый компромисс" - это "решение
налогового органа об удовлетворении части
жалобы предпринимателя об уменьшении
налоговых платежей" под встречное
обязательство налогоплательщика уплатить
оставшуюся сумму в добровольном порядке.
Налогоплательщик, не согласный с суммами
налогов и штрафов, доначисленных при
налоговой проверке, подает апелляцию в
вышестоящий орган налоговой инспекции. Там
апелляция рассматривается и принимается
решение, сколько должен заплатить
предприниматель и сколько времени и сил
сможет сэкономить налоговая инспекция,
избежав процесса в арбитражном суде.
Согласно порядку, регулирующему процедуру
компромисса, он не распространяется на
случаи, когда против налогоплательщика
налоговая милиция успела возбудить
уголовное дело или когда сам бизнесмен
подал на ГНАУ в арбитраж или в суд общей
юрисдикции. Предприниматель может
попытаться договориться с фискальной
службой только в тех случаях, когда он
возражает против суммы налогов,
насчитанной ему при применении "непрямых
методов", а также когда у компании не
имеется достаточно активов для погашения
всех обязательств перед бюджетом.
Также
процедура компромисса не применяется, если
"на протяжении последнего неполного и
предыдущего полного финансового года до
момента рассмотрения апелляции плательщик
не осуществлял операций по продаже
имущества и не принимал на себя никаких
обязательств с целью уклонения от уплаты
налогов". А к таким операциям могут быть
запросто отнесены сделки с ценными
бумагами, когда владелец акций был вынужден
их продать по цене ниже их номинальной
стоимости или ниже, чем цена тех же акций, но
на "разогретом" рынке.
Следует также
отметить, что в приказе ГНАУ не содержатся
критерии, по которым можно определить
размер "налоговой скидки", предоставленной
налогоплательщику в случае его согласия на
"компромисс". Какие в этом случае
открывались возможности для
злоупотреблений со стороны чиновников
налоговой службы и налоговой милиции, можно
только догадываться.
В конце 2001 г.
налоговое ведомство США (Internal Revenue Service - IRS)
объявило налоговую амнистию. Ее суть
заключается в следующем: те, кто до конца
апреля 2002 г. признался и раскаялся в
применении схем, позволяющих уходить от
налогов, не будут наказаны.
Упомянутые
схемы являются частью политики крупных
американских корпораций по минимизации
налогов. Следует отметить, что американское
законодательство допускает налоговое
планирование с целью уменьшения платежей в
бюджет. Однако только в том случае, если
такая схема не содержит признаков
уклонения от уплаты налогов. Законные и
незаконные налоговые схемы разделяются
следующим образом: если корпорация
заключает с партнерами сделки, необходимые
для ведения бизнеса, то она вправе
применить схему налоговой экономии. Однако
если корпорация заключает сделки, которые
ей для ведения бизнеса явно не нужны, с
единственной целью сэкономить на налогах,
то такая схема является нелегитимной (в 2000
г. благодаря применению налоговых схем,
многие из которых являются незаконными,
крупные корпорации не заплатили 14,7 млрд.
долларов федеральных налогов. А по итогам
2001 г. эта цифра возросла до 16,2 млрд.
долларов).
И все же IRS выступила
инициатором амнистии. Согласно ее условиям
около 1700 крупных американских корпораций
до 23 апреля 2002 г. должны были прийти в IRS и
раскрыть суть схем своего налогового
планирования. Если окажется, что схема
незаконная, наказания не последует (обычным
наказанием для уклоняющихся от налогов
корпораций в таких случаях является штраф в
20% от недоплаченной суммы). Однако заплатить
недоплаченные налоги все равно придется.
Также по условиям амнистии для
освобождения от штрафа за незаконную схему
нужно было предоставить IRS полную
информацию о консультантах, разработавших
эту схему. Затем этих консультантов
вызывали в IRS и просили представить
информацию, каким еще корпорациям они
продали свою схему.
Также следует
отметить, что в некоторых штатах США власти
в течение 2 - 3 месяцев проводят кампании под
названием "налоговая амнистия". Объектами
кампании являются жители и компании штата,
которые ранее включили в налоговую
декларацию искаженные данные о доходах и
расходах или не подали декларацию вовсе.
"Налоговая амнистия" дает им возможность
исправить "ошибку" без негативных
последствий.
В программе "налоговой
амнистии" подчеркивается, что не
предусматривается никаких штрафов за
просроченную уплату налога, никаких
процентов на долговую сумму и никаких
вопросов провинившемуся о причинах
задержки не задается. Для участия в
программе достаточно заполнить несложный
формуляр и, приложив к нему чек или
платежное поручительство на нужную сумму,
отправить его в налоговое управление
штата.
Те же нарушители налогового
законодательства, которые примут решение
не участвовать в программе "налоговой
амнистии" и нарушения которых будут
выявлены, будут подвергнуты весьма
внушительным штрафным санкциям - от 5% до 25%
от суммы налоговой задолженности в месяц.
Так что и штату, и неплательщику выгоднее
рассчитаться своевременно. Что касается
финансирования, то оно вполне окупает себя:
на 10 млн. долларов, вложенных штатом в
кампанию "налоговой амнистии" (реклама,
почтовые услуги и т.д.), пришлось 125 млн.
долларов перечисленных налогов.
Похожая, но с некоторыми отличиями кампания
проводилась под девизом "Ваш единственный
шанс на второй шанс" в течение трех месяцев
в 1995 - 1996 гг. (собран 401 млн. долларов) и в 1996 -
1997 гг. в штате Нью-Йорк.
Суть программы
заключалась в том, что недоимщик мог
добровольно внести сумму долга в бюджет
штата, при этом физическое лицо обязано
было уплатить еще 8%. При этом
налогоплательщики избегали каких бы то ни
было штрафных санкций (5% от суммы долга
ежемесячно).
В случае неиспользования
предоставленного шанса пресекательные
меры могут быть достаточно жесткими: от
конфискации имущества гражданина или
замораживания его банковского счета или
возбуждения властями штата судебного иска
против нарушителя закона до тюремного
заключения на срок от 1 до 2 лет со штрафом до
10 тыс. долларов. Если суд постановит, что
нарушение по своим масштабам имеет
уголовный характер, то неплательщик может
оказаться за решеткой на срок от 5 до 15 лет и
заплатить более крупный денежный штраф.
Посредством кампаний под названием
"налоговая амнистия"
