Понятие, сущность и основные направления развития налоговой политики российской федерации
РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
А.С. ТИТОВ
Титов А.С., кандидат
юридических наук.
Термин "политика"
определяется в словаре русского языка как
"деятельность органов государственной
власти и государственного управления,
отражающая общественный строй и
экономическую структуру страны, а также
деятельность общественных классов, партий
и других классовых организаций,
общественных группировок, определяемая их
интересами и целями" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ожегов С.И.
Словарь русского языка. М., 1989. С.
552.
Налоговая политика, являясь частью
финансовой политики государства,
представляет собой совокупность
мероприятий государства в налоговой сфере.
Наряду с политикой в области
ценообразования, кредита, денежного
обращения и т.д. налоговая политика должна
проводиться в рамках единой согласованной
финансовой политики, так как оказывает
огромное влияние на экономику. Полагаем,
что налоговая политика включает в себя три
звена:
- выработку научно обоснованных
концепций развития налогов. Они
формируются с учетом требований
объективных экономических законов,
глубокого анализа состояния развития
страны, исходя из потребностей
населения;
- определение основных
направлений использования налогов на
перспективу и текущий период с учетом путей
достижения поставленных финансовой
политикой целей, международных факторов и
возможностей роста финансовых ресурсов;
- осуществление практических действий,
направленных на достижение поставленных
целей.
В зависимости от длительности
периода и характера решаемых задач
налоговая политика подразделяется на
налоговую стратегию и налоговую тактику.
Налоговая стратегия - долговременный курс
налоговой политики, рассчитанный на
длительную перспективу и
предусматривающий решение
крупномасштабных задач, поставленных
социально-экономической стратегией. В
процессе ее разработки: 1) прогнозируются
основные тенденции развития налогов; 2)
формируются концепции их использования; 3)
намечаются принципы организации налоговых
отношений; 4) составляются целевые
программы в целях концентрации финансовых
ресурсов на главных направлениях
социально-экономического развития.
Налоговая тактика направлена на решение
задач конкретного этапа развития страны
путем адекватного изменения способов
организации финансовых отношений,
маневрирования финансовыми ресурсами.
Налоговая стратегия является относительно
стабильной. Налоговая тактика гибкая,
подвижная. Стратегия и тактика налоговой
политики взаимосвязаны. Стратегия создает
возможности для решения тактических задач.
Тактика выявляет решающие области, узловые
проблемы социально-экономического
развития, своевременно изменяет способы и
формы организации налоговых отношений,
решает задачи, поставленные налоговой
стратегией.
Налоговая политика
является важнейшей составной частью
экономической политики страны.
Одновременно это и тот рычаг, с помощью
которого публичная власть оказывает
огромное воздействие на процесс
производства и распределения.
Налоговая политика как специфическая
область государственной деятельности
относится к категории надстройки. Между ней
и экономическим базисом общества
существует тесная взаимосвязь. С одной
стороны, налоговая политика порождается
экономическими отношениями; общество не
свободно в выработке и проведении политики,
последняя обусловлена экономикой. С другой
стороны, возникая и развиваясь на основе
экономического базиса, налоговая политика
как составная часть финансовой политики
обладает определенной самостоятельностью:
у нее специфические законы и логика
развития. В силу этого она может оказывать
обратное влияние на экономику, состояние
финансов. Это влияние может быть различно: в
одних случаях посредством проведения
политических мероприятий создаются
благоприятные условия для развития
экономики, в других - оно тормозится.
Отечественный и зарубежный опыт
свидетельствует, что бюджетно-налоговая
сфера является мощным инструментом
государственного воздействия на экономику.
Именно поэтому ее качественное
совершенствование имеет особое значение и
заслуживает углубленного теоретического
анализа и исследования широкого круга
смежных микро- и макроэкономических
проблем.
С одной стороны, налоговая
политика призвана обеспечить необходимые
ресурсы для государственно-бюджетной
деятельности (расходы на военные,
экономические и социальные программы),
экономического регулирования (т.е. налоги и
расходы должны использоваться как рычаги
управления хозяйственной деятельностью и
осуществления определенных целей
экономической политики), выравнивания
доходов (т.е. с ее помощью
перераспределяется национальный доход
благодаря прогрессивной системе
налогообложения, а также системе
трансфертных платежей социально
незащищенным слоям населения), с другой
стороны, осуществляя эти основные функции,
государство в то же время вынужденно
заботиться и о том, чтобы общий уровень
налогов, их структура, степень
прогрессивности, а также структура
расходов и трансфертов не ослабляли
стимулов к сбережению, предпринимательской
и трудовой деятельности.
В какой мере
налоги могут служить орудием экономической
политики?
В научной литературе по этому
вопросу высказываются различные мнения.
Классики политической экономии - А. Смит и в
особенности Рикардо - относились в общем
отрицательно к мысли об использовании
налогов в качестве орудия активной
экономической политики. Этого же мнения
придерживаются и некоторые другие авторы -
П. Леруа-Болье, Стурм и др. <*>. Наоборот,
Ад. Вагнер выдвинул так называемую
социально-политическую теорию, по которой
налоговая политика должна преследовать не
только фискальные, но и
социально-политические цели. "Наряду с
ближайшей, чисто финансовой, целью налога, -
указывал Ад. Вагнер, - может быть различаема
и поставлена еще другая цель: осуществлять
с помощью налога регулирующее
вместительство в распределение народного
дохода и народного имущества в общем так,
чтобы произошло изменение в том
распределении, которое происходит в
условиях свободного обмена. Я не только
твердо придерживаюсь этой точки зрения
вопреки всякой полемике, но даже расширяю
теперь эту вторую цель в том направлении,
что считаю, что регулирующим образом можно
вмешиваться также в употребление
отдельного дохода и имущества. Из этой
установки указанной второй цели вытекает
расширенное или, если угодно это назвать
таким образом, второе понятие налога,
социально-политическое понятие наряду с
чисто финансовым" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Тривус А.А.
Налоги, как орудие экономической политики.
1925. С. 6 - 7.
<**> Wagner Ad. Finanzwissenschaft, 11 Theil, 2
Auflage. S. 207.
Это расхождение мнений в
интересующем нас вопросе связано прежде
всего с расхождением мнений в вопросе о том,
как далеко должно простираться
вмешательство государства в хозяйственную
жизнь. Классики политической экономии,
будучи сторонниками индивидуалистической
точки зрения, были противниками
вмешательства государства в хозяйственную
жизнь. Поэтому они были и против осложнения
задач налоговой политики чисто
экономическими функциями. Наоборот, Вагнер
являлся сторонником расширения
вмешательства государства в хозяйственную
жизнь, поэтому и налоги, с его точки зрения,
должны выполнять помимо фискальных функций
еще известную экономическую роль.
Мысль
Вагнера важна тем, что он расширяет функции
налога, выдвигая ту точку зрения, что налог
является не только фискальным
инструментом, но и средством для
сознательного или преднамеренного
воздействия на хозяйственную жизнь. В
зависимости от того, как решается вопрос о
границах вмешательства государства в
хозяйственную жизнь - в сторону его сужения
или, наоборот, в сторону его расширения, - и
экономические функции налога либо
сужаются, либо расширяются.
Налоги
являются основным инструментом
государственного регулирования экономики.
Кроме чисто фискальной функции система
налогов и сборов служит механизмом
экономического воздействия на
общественное производство, его структуру и
динамику, размещение, ускорение
научно-технического прогресса. Налогами
можно стимулировать или, наоборот,
ограничивать деловую активность, а
следовательно, развитие тех или иных
отраслей предпринимательской
деятельности; создать предпосылки для
снижения издержек производства и обращения
частных предприятий, для повышения
конкурентоспособности национальных
предприятий на мировом рынке. С помощью
налогов можно проводить протекционистскую
экономическую политику или обеспечить
свободу товарному рынку. Поэтому перед
налоговой политикой стоят три следующих
основных вопроса, до известной степени
переплетающихся между собой: 1) какую долю
национального дохода можно извлекать с
помощью бюджетных поступлений вообще и в
частности с помощью налогов; 2) как эта сумма
должна распределяться между отдельными
классами населения, с одной стороны, и между
отдельными отраслями народного хозяйства -
с другой; 3) как эта сумма должна
распределяться между отдельными
плательщиками.
В дальнейшем нам нужно
будет проанализировать все эти вопросы и
посмотреть, в какой мере они могут быть
разрешены на основе тех указаний, которые
могут быть выведены из принципа развития
производительных сил. Остановимся сначала
на первом из указанных вопросов, а именно на
вопросе о том, какую долю национального
дохода можно извлекать с помощью бюджетных
поступлений вообще и в частности с помощью
налогов. На этот вопрос, к сожалению, нельзя
дать вполне определенного ответа, так как
доля значительно колеблется в пространстве
и во времени.
Это объясняется прежде
всего различием в величине национального
дохода, с одной стороны, и различием в
размере бюджетных потребностей - с другой.
Если страна располагает крупным доходом на
душу населения, то при прочих равных
условиях она ограничивается изъятием
сравнительно небольшой его доли с помощью
налогов, хотя уровень благосостояния и
позволял бы ей без большого напряжения
увеличить сумму обложения. Бедные страны
тоже обычно имеют сравнительно невысокий
процент изъятия, но не от избытка, а от
недостатка: не от того, что они хотят
повышать обложение или не имеют нужды в
этом, а от того, что при низкой
платежеспособности населения дальнейшее
повышение обложения становится
невозможным, так как даже невысокий процент
изъятия составляет в этих странах гораздо
большую тяжесть, чем значительно больший
процент изъятия в какой-либо богатой
стране. Что касается бюджетных
потребностей, то размер их также может
колебаться в зависимости от разных условий.
Например, страна, вышедшая из войны с
большим государственным долгом, бывает
вынуждена нести более тяжелое обложение,
чем страна, не участвовавшая в войне.
Высота процента обложения должна находится
также в зависимости от объема деятельности
государственной власти, от большей или
меньшей широты выполняемых ею функций. С
этой точки зрения нужно провести резкую
границу между бюджетом Советского
государства и процессом формирования
бюджета в Российском государстве. Если в
Российском государстве вмешательство
государственной власти в хозяйственную
жизнь всегда удерживается в известных
более или менее узких рамках, то в Советском
государстве сектор народного хозяйства
имел определенную тенденцию расширяться за
счет частнохозяйственного сектора, в связи
с чем государственный бюджет выполнял
особую функцию, не выполняемую нынешним
бюджетом, а именно функцию
социалистического накопления. В Советском
государстве бюджет являлся тем орудием
перераспределения национального дохода, с
помощью которого средства, извлекаемые из
народного хозяйства, обращались на
социалистическое строительство, иными
словами, возвращались в народное хозяйство.
Поэтому советский бюджет поглощал большую
долю национального дохода, чем нынешний
бюджет, где государственная власть не берет
на себя выполнение столь широких функций
(не только чисто административных, но и
хозяйственных). Отсюда следует, что
величина доли национального дохода,
извлекаемой с помощью налогов, может
зависеть от структуры расходной части
государственного бюджета. Если в расходной
части государственного бюджета
значительная доля средств идет на
производительные цели, например на
постройку новых фабрик и заводов, на
сооружение железных дорог и т.д., то это
позволяет увеличивать изымаемую долю
национального дохода, так как если даже
этим будет ослаблена возможность
частнохозяйственного накопления, то с
народнохозяйственной точки зрения в этом
не будет большой беды, раз само государство
будет обращать значительную часть своих
средств на капитальное строительство.
Высота процента обложения может зависеть
еще и от ряда других факторов - уровня жизни
населения, структуры налоговой системы и
др. Если население привыкло к низкому
уровню жизни, оно способно выносить
относительно более высокое податное
давление. Если вследствие несовершенства
налоговой системы налоги распределяются
неравномерно, это усиливает их тяжесть, что,
в свою очередь, препятствует их повышению.
Все это показывает, что определить точно и
безотносительно ко времени и месту ту долю
национального дохода, которая может
извлекаться с помощью налогов, не
представляется возможным. В данное время в
каждой стране эту долю приходится
нащупывать эмпирическим, опытным путем.
Однако теоретически можно все же наметить
границу тяжести обложения, переступать
которую было бы опасно.
Границу для
податного давления нужно искать в
относительной важности тех потребностей,
которые удовлетворяются государством.
Государственная власть выполняет такие
функции, без которых народное хозяйство не
могло бы существовать. Она удовлетворяет
такие потребности, которые имеют большое
народнохозяйственное значение. Но, как ни
важны потребности, удовлетворяемые
государственной властью, они не
единственные. Наряду с ними существуют
другие потребности народного хозяйства не
только не менее, но даже более важные. Так,
например, более важной нужно признать
потребность народного хозяйства в
обеспечении населения необходимыми
средствами существования, так как если эта
потребность не будет удовлетворена, то
практически воспроизводство рабочей силы,
то есть воспроизводство важнейшего
производственного фактора, и люди вообще не
смогут существовать. Таким образом, как ни
важны потребности государственного
управления, тем не менее ради их покрытия
нельзя заставлять население жертвовать той
частью своих средств, которая за вычетом из
нее необходимых издержек, связанных с
получением дохода, достаточна только для
покрытия его прожиточного минимума.
Другими словами, налоги не должны
затрагивать минимума средств к
существованию, остающегося за вычетом
необходимых издержек по получению дохода.
Минимум средств к существованию населения,
остающийся за вычетом необходимых издержек
по получению дохода, и есть та самая крайняя
граница, тот самый крайний предел, через
который обложение не должно переступать.
Однако это есть именно самая крайняя
граница.
