Народный представитель: теория и практика
М.В. ВАРЛЕН
М.В. Варлен, кандидат
юридических наук, доцент кафедры
конституционного и муниципального права
Московской государственной юридической
академии.
Вследствие принятия
Конституции РФ 1993 г. представительные
органы власти советского типа прекратили
свою работу как на общегосударственном
уровне (Съезд народных депутатов, Верховный
Совет), так и в субъектах Федерации. В стране
активно началось формирование
принципиально новой системы
государственной власти на основе
конституционно закрепленного принципа
разделения властей.
Поиск оптимальной
модели функционирования основных
элементов новой российской
государственности - чрезвычайно важная
задача, требующая серьезного
теоретического исследования, в том числе
через призму исторического развития
законодательства и практики его
применения. Данный процесс ставит своей
целью нахождение таких форм организации
этих элементов, которые дали бы возможность
объединить все конструктивные условия,
направленные на укрепление и повышение
дееспособности институтов власти. Формы
осуществления народовластия в Российской
Федерации - одна из качественных
характеристик современного
демократического государства и важнейший
объект исследования юридической науки,
строящейся в том числе на понимании роли и
места органов народного представительства
в политической системе, статуса депутатов и
выборных должностных лиц.
Характеристикой любого явления
представляется содержание и объем его
правового статуса. Понятие "правовой
статус" употреблялся и употребляется в
науке и законодательстве весьма широко,
хотя само понятие - категория спорная.
Слово "статус" переводится с латинского как
"положение или состояние кого-либо
(чего-либо)", поэтому термины "правовой
статус" и "правовое положение" обычно
употребляются как синонимы и используются
для обозначения места субъекта правового
общения. Таким образом, при использовании
понятий "правовое положение" и "правовой
статус" мы будем исходить из их совпадения
этимологически и по существу (все основные
стороны юридического бытия индивида и его
взаимоотношений с государством). Наиболее
общим образом правовой статус можно
определить как юридически закрепленное
положение субъекта, поэтому иногда говорят
также о юридическом статусе.
Исследование вопроса о структуре правового
статуса имеет большее значение, чем его
понятие. Этот вопрос также является
дискуссионным. Единого, универсального
определения нет. Одни ученые определяют его
содержание как правовые установления,
связанные с принадлежностью к гражданству
и регулированием отношений по поводу
гражданства; юридически закрепленные общие
принципы статуса личности (речь идет о
таких принципах правового статуса, как
равноправие, гарантированность,
неотъемлемость прав и свобод и др.);
основные права, свободы и обязанности. То
есть неотделимые от человека, гражданина,
принадлежащие всякому лицу как субъекту
права независимо от реализации им своей
правоспособности. Другие в структуру
конституционного статуса личности как
интегративного понятия включают следующие
компоненты: гражданство; правосубъектность
(в том числе правоспособность и
дееспособность); основные права, свободы,
законные интересы и обязанности; правовые
принципы; гарантии правового статуса, среди
которых особое значение имеет юридическая
ответственность. Совокупность основных
прав, свобод и обязанностей образует
конституционно-правовой статус человека и
гражданина. Этот правовой статус является
основой общей правоспособности человека,
т.е. открывает ему возможность для любых
законных действий.
Итак, сопоставляя
трактовки содержания правового статуса
личности, высказанные разными учеными,
можно выделить несколько основных
моментов. Во-первых, всеми авторами данная
категория выделяется в качестве
самостоятельного правового института.
Во-вторых, несмотря на разнообразие и
различие элементов, выделяемых в качестве
составляющих правового статуса, некоторые
из них с необходимостью присутствуют в
характеристике большинства определений.
Это права, свободы, обязанности, гарантии их
реализации, общие предпосылки обладания
правами (например, гражданство). В-третьих,
рассматриваемое понятие некоторыми
авторами трактуется излишне широко,
другими же, напротив, неоправданно узко.
Однако, по мнению большинства авторов,
правовой статус личности считается
комплексным институтом конституционного
права.
Основываясь на этих базовых
конструкциях, рассмотрим производный
конституционно-правовой институт: институт
правового статуса выборного должностного
лица, депутата. Сегодня институт
представительства и один из его базовых
составляющих - правовой статус депутата,
выборного должностного лица интересуют не
только юристов.
Научные выводы о
структуре правового статуса личности
справедливы и при определении элементов
статуса депутата, выборного должностного
лица. Структура правового статуса
представляет собой общее, а содержание
правового статуса - частное явление.
Содержание правового статуса субъектов
права различает их между собой, в то время
как его структура объединяет их всех.
Центром правового статуса субъекта
является совокупность его прав, свобод и
обязанностей. Это основной элемент
комплексного института правового статуса
депутата, выборного должностного лица.
Различие между понятиями "право" и "свобода"
в некоторой степени условно, поскольку оба
они означают признанную законодательством
возможность субъекта избирать вид и меру
своего поведения. Некоторые ученые
рассматривают их как тождественные. Вместе
с тем различие в данных понятиях все же
имеется, поскольку право чаще всего
предполагает совершение каких-то
положительных действий со стороны
государства в пользу управомоченного
субъекта; свобода же скорее обеспечивает
защиту от вмешательства во внутренний мир
лица, устанавливая свободу совести,
вероисповедания, мысли, творчества и
очерчивая границы его самостоятельности.
Итак, основным элементом правового статуса
депутата, выборного должностного лица
являются права, свободы и обязанности.
Поскольку право в этом смысле представляет
собой гарантированную государством меру
возможного поведения, а обязанность - это
мера установленного государством должного
поведения, обеспеченная мерами юридической
ответственности, то в состав правового
статуса также входят как его элементы
правовые гарантии. Правовые гарантии
представляют собой в данном смысле систему
юридических условий и средств, создающих
равные возможности субъектов (депутата,
выборного должностного лица) для
фактического осуществления своих прав,
свобод и законных интересов и их охраны.
Однако и реализация прав, и осуществление
гарантий базируются на некоторых
основополагающих правовых началах,
определяющих общее направление развития
правового статуса депутата, выборного
должностного лица, - на принципах правового
статуса. Следовательно, данные принципы
также являются элементом правового статуса
депутата, выборного должностного лица.
При этом для того чтобы депутат, выборное
должностное лицо был признан в качестве
субъекта права и приобрел определенный
объем прав и обязанностей, он должен
обладать таким признаком, как
правосубъектность. Правосубъектность не
только образует предпосылку субъективных
прав и обязанностей, но и сама является
субъективным правом особого рода. Это
"право на право". Следовательно,
правосубъектность также входит в состав
правового статуса. Обычно под
правосубъектностью понимают способность
быть субъектом права, которая включает в
себя правоспособность и дееспособность.
Поскольку в качестве элемента
дееспособности как составляющей
правосубъектности теоретической наукой
выделяется деликтоспособность, т.е.
способность отвечать за неисполнение либо
ненадлежащее исполнение обязанностей, то в
качестве элемента правового статуса
выделяется и юридическая ответственность.
Юридическая ответственность представляет
собой меру государственного принуждения,
которая выражается в отрицательных
последствиях для правонарушителя,
наступающих в виде определенных
ограничений.
Таким образом, под
правовым статусом депутата, выборного
должностного лица можно понимать
комплексный самостоятельный
конституционно-правовой институт,
содержание которого составляют
правосубъектность, правовые принципы,
права, свободы и обязанности, юридические
гарантии их реализации и юридическая
ответственность депутатов, выборных
должностных лиц.
На правовой статус
депутатов и выборных должностных лиц
влияет множество факторов. Например,
уровень представительства и субъект
представительства.
Решающее значение
играет основополагающий принцип правового
статуса выборного должностного лица,
модели взаимоотношений депутата с
избирателями - свободный или императивный
мандат.
Императивный мандат
предполагает возможность отзыва депутата
избирателями, если он по ряду причин
утратил их доверие (не исполняет наказы
избирателей и свою предвыборную программу,
не поддерживает связи с избирателями,
недостаточно эффективно представляет их
интересы, совершил действия, порочащие
звание депутата и т.п.). Достоинство этой
модели состоит в поддержании связи
депутата с избирателями и возможности
контроля со стороны избирателей за
деятельностью депутатов.
Согласно
модели свободного мандата депутат
рассматривается как представитель всего
народа, а не только своего избирательного
округа и потому не может быть отозван
избирателями своего округа; их наказы не
имеют для него обязательного значения.
Независимость депутата не является
абсолютной и существует постольку,
поскольку способствует его эффективной
деятельности в общегосударственных
интересах. При свободном мандате остается
ряд форм взаимодействия депутата и
избирателей (посещение избирательных
округов, информирование депутатом
избирателей о своей работе и др.). В случае
утраты поддержки избирателей депутат может
быть не избран на очередных выборах. Кроме
того, при свободном мандате к депутату
могут быть применены и меры
конституционной ответственности, но не
избирателями, а непосредственно органом
народного представительства (например, он
может быть лишен мандата по решению
парламента).
По мнению некоторых
юристов, право отзыва выступает составным
элементом совсем иной концепции власти,
нежели парламентарная демократическая
республика. Эта концепция мыслилась как в
корне противоположная по своим несущим
конструкциям либеральному государству Дж.
Локка и Ш. Монтескье. Свидетельство тому -
положение К. Маркса о необходимости слома
старой буржуазной государственной машины,
"преодолении" парламентаризма в пользу так
называемых "работающих корпораций",
одновременно и законодательствующих, и
исполняющих законы. Поэтому в советской
литературе с полным основанием был сделан
вывод: ломая старый аппарат власти, Коммуна
строила государство нового типа, еще
неведомого в истории.
Однако то, что
идет на пользу организации местной власти,
не всегда приемлемо в строительстве
государства как целого. Сменяемость
депутата - возможно, хорошее средство
решения проблемы поддержания
эффективности управления на местах,
требующего ежедневного вмешательства, где
избиратели могут непосредственно
знакомиться с работой должностного лица
или депутата. Использование же
аналогичного принципа в отношении
представительного органа страны влечет
опасную нестабильность парламента и
политической жизни, управления и
законотворчества, стимулирует закулисные
политические манипуляции волей
избирателей. Принципы и организация власти
не могут быть шаблонными на всех ее уровнях
и во всех без исключения отраслях
государственной деятельности.
Одни
ученые-государствоведы предлагают
рассматривать институт отзыва депутата в
качестве разновидности юридической
ответственности в сфере государственного
права, другие - как способ народовластия.
Возвращаясь к правовому статусу депутата,
нужно отметить следующее. Несмотря на
преимущества свободного мандата, такие, как
дальнейшая профессионализация депутатов,
снижение регионального лоббизма,
независимость мнений, представляется, что
идеальная формула свободного мандата
абсолютно нереальна. Частично это связано с
зависимостью депутата от партии, по спискам
которой он баллотировался в парламент.
Именно партии предписывают депутату линию
его политического поведения в парламенте,
поскольку обладают всеми средствами
принуждения в отношении депутатов, если
последние отступают от этой линии.
Таким образом, не приходится говорить о
независимости депутата, имеющего свободный
мандат, поскольку депутаты находятся в
полной зависимости от политических партий.
Имея свободный мандат, депутат становится
полностью неподконтрольным избирателям
своего округа и полностью зависимым от
партийной линии или интересов поддержавшей
его на выборах группы. Решение этой
проблемы заключается в уходе от крайностей
императивного и свободного мандатов и
разработке смешанной модели депутатского
мандата, совмещающей положительные стороны
обоих его видов.
Анализ положений
Конституции РФ 1993 г. и федерального
законодательства показывает, что в России
на федеральном уровне действует модель
свободного мандата депутата. Императивный
мандат установлен в ряде субъектов
Федерации и муниципальных образований. До
недавнего времени институт отзыва
использовался и как средство контроля над
деятельностью выборных должностных лиц -
глав субъектов Федерации. В динамичном
правовом пространстве России вопрос о
правовом статусе депутатов и выборных
должностных лиц остается актуальным.
Законодательство и экономика, 2005, N 11
