Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью
содержащего недопускаемое федеральным
законом расширительное толкование его норм
в целом или в какой-либо части (п. 4 ст. 4; подп.
2 п. 3 ст. 6 проекта закона "О саморегулируемых
организациях"). Таким образом,
саморегулируемая организация становится
посредником в отношениях между своими
членами и органами публичной власти. В
связи с тем что членами саморегулируемой
организации могут быть юридические лица,
представляется актуальным вопрос об
определении процессуального статуса
такого участника отношений.
Поскольку
саморегулируемая организация в случае
необходимости оспаривания законности
положений правового акта обращается в
судебные органы, процессуальный статус в
качестве участника судебного производства
определяется положениями АПК РФ. В случае
выступления с инициативой рассмотрения
вопроса о несоответствии положений
отдельного нормативного правового акта
федеральному закону, обязанность
соблюдения которого возлагается на членов
саморегулируемой организации,
саморегулируемая организация приобретает
права и обязанности истца в таком процессе
и выступает от своего имени. Однако КоАП РФ
не предусматривает возможность
выступления в интересах юридических лиц, за
исключением законных представителей
юридических лиц, защитников и адвокатов.
Можно ли признать саморегулируемую
организацию законным представителем
юридического лица? С нашей точки зрения, это
представляется спорным. Саморегулируемая
организация может выступать в интересах
своих членов только в качестве защитника
при наличии надлежаще оформленной
доверенности от каждого отдельного члена
такой саморегулируемой организации. Таким
образом, при вступлении в силу Федерального
закона "О саморегулируемых организациях" на
повестку дня ставится дополнительный
вопрос о возможности и формах участия
саморегулируемой организации в
административно-юрисдикционном
процессе.
Требует решения и другой
вопрос: можно ли считать Счетную палату РФ
посредником во взаимоотношениях граждан и
органов публичной власти? Поскольку на
Счетную палату РФ законом возложена
реализация таких задач, как организация и
осуществление контроля за своевременным
исполнением доходных и расходных статей
федерального бюджета и бюджетов
федеральных внебюджетных фондов по
объемам, структуре и целевому назначению;
анализ выявленных отклонений от
установленных показателей федерального
бюджета и бюджетов федеральных
внебюджетных фондов и подготовка
предложений, направленных на их устранение,
а также на совершенствование бюджетного
процесса в целом; контроль за законностью и
своевременностью движения средств
федерального бюджета и средств федеральных
внебюджетных фондов в Центральном РФ,
уполномоченных банках и иных
финансово-кредитных учреждениях
Российской Федерации <*>, можно говорить
о ее особой роли в
административно-юрисдикционном процессе. В
такой ситуации она фактически инициирует
производство по той или иной категории
административных дел. И, соответственно,
фактически является участником
административно-юрисдикционного процесса.
Необходимо решить вопрос в какой форме
Счетная палата РФ может выступать в
качестве участника
административно-юрисдикционного процесса?
Могут быть применены аналогии с иными
организациями, представляющими интересы
организаций (граждан) в отношениях с
публичной властью (например,
саморегулируемые организации).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст.
167.
Выявляя нарушение, должностные лица
Счетной палаты РФ направляют
соответствующие материалы в органы,
уполномоченные на рассмотрение дела (ст. 23
Закона "О Счетной палате Российской
Федерации"). Очевидно, что указанный Закон
должен регламентировать не только
полномочия такого контрольного органа, но и
способы получения им информации, а также
возможные пути взаимодействия граждан (их
объединений) со Счетной палатой РФ.
Очевидно, что возможность обращения
гражданина в Счетную палату РФ с целью
инициирования проверки целевого
использования бюджетных средств отдельным
органом представляет собой одну из форм
инициирования контрольных мероприятий и в
то же время является одной из форм
осуществления предварительной защиты
граждан в их взаимоотношениях с органами
публичной власти в сфере финансовых прав
граждан (их объединений). Таким образом, при
надлежащей регламентации взаимоотношений
между гражданами и Счетной палатой РФ
гражданам будет предоставлена
дополнительная гарантия реализация их прав
в отношениях с органами публичной
власти.
Другим способом "уравнивания"
возможностей публичной власти и граждан
(процессуальным механизмом) является
судебное производство. Несмотря на
существование и функционирование системы
внесудебной процессуально-правовой защиты
граждан и их объединений значимость
судебного механизма остается неоспоримой.
Судебная защита оказалась, пожалуй,
единственной эффективной формой защиты
интересов граждан и предпринимателей в
современных условиях. Таким образом, можно
констатировать повышение уровня доверия
населения к органам правосудия. Органы
исполнительной власти вправе применять
меры принудительного характера, по этой
причине их акты и решения подлежат
обязательному исполнению гражданами и их
объединениями, суд, осуществляя контроль за
их деятельностью, выполняет функции
арбитра между гражданином и органом
исполнительной власти.
Назначение
судебной системы состоит не только в
эффективной защите граждан и их
объединений, но и в контроле за
деятельностью органов исполнительной
власти. Важнейшая сфера действия судов в
административно-правовой сфере - это
судебный контроль за административными
актами, выражающийся в возможности
"безвластного" субъекта обжаловать
действия и решения должностных лиц,
нарушающих его права, в том числе
обжаловать нормативные акты. На
сегодняшний день жалобы граждан
(образований граждан) на действия и решения
органов исполнительной власти (их
должностных лиц) рассматриваются судами по
правилам гражданского или арбитражного
судопроизводства. Таким образом,
установлен гражданско-процессуальный и
арбитражно-процессуальный порядок защиты
прав и свобод, нарушенных действиями
(актами) государственных органов, органов
местного самоуправления, учреждений,
предприятий и их объединений, с учетом
особенностей производства по данной
категории дел. Такое положение не может
считаться оправданным в свете положений ст.
118 Конституции РФ, определившей
самостоятельную форму для разрешения
административно-правовых споров:
административное судопроизводство. К
сожалению, приходится констатировать
отсутствие надлежащего оформления данного
вида судопроизводства и обеспечения его
традиционными и обязательными для
специальной ветви судебной власти
атрибутами, т.е. специальными судебными
органами, особой процессуальной формой
разрешения дела, собственной компетенцией,
необходимыми юрисдикционными
полномочиями, оптимальной структурой и
соответствующей законодательной
основой.
Порядок судебного
производства по административно-правовым
спорам обладает существенной спецификой по
сравнению с гражданскими и арбитражными
спорами. Несмотря на общие корни судебного
производства, существенные особенности
административного процесса выделяют его в
обособленную ветвь. Однако многие
институты гражданского судопроизводства
находят отражение в институтах
административного процесса: это момент
органической связи судопроизводства в
целом. При этом административный
юрисдикционный процесс обладает
существенными особенностями, которые не
позволяют ему существовать в
гражданско-процессуальной и
арбитражно-процессуальной формах:
облегченный доступ гражданина к правосудию
путем установления специальных
процессуальных сроков обращения в суд,
порядка подготовки дела к рассмотрению и
самого рассмотрения дела;
оказание
помощи гражданину в составлении обращения
(административного иска или жалобы) в
суд;
инквизиционная следственная роль
суда (истребование необходимых
доказательств и документов, которые
недоступны гражданину), осуществление
судом иных мер по собственной
инициативе;
возложение бремени
доказывания на орган администрации.
Субъекты административного
юрисдикционного процесса являются
сторонами - истцом (заявителем) и
ответчиком, однако принцип равенства этих
сторон, характерный для гражданского и
арбитражного процессов, в административном
процессе проявляется с определенными
особенностями. Так, в гражданском процессе
сторонами в спорном правоотношении
являются два субъекта, которых
характеризует не только процессуальное
равенство, но и тождество в распределении
обязанностей доказывания. При рассмотрении
административных дел в связи с
обжалованием в суде действий (актов)
органов власти обязанность давать
объяснения своим действиям, отвечать на
обвинения другой стороны, давать
объяснения как в устной, так и в письменной
форме лежит в основном на органе
исполнительной власти (должностном лице).
"Безвластный" субъект (гражданин,
юридическое лицо) выступает в таком
процессе как сторона, которая дает
отрицательную оценку действиям другой
стороны (ответчика) и требует от суда
подтверждения этой оценки.
Сроки
судебного рассмотрения и разрешения
административного дела должны быть, по
нашему мнению, максимально сокращены, а
меры, принятые государственным органом или
должностным лицом в отношении субъекта, не
наделенного государственно-властными
полномочиями, - приостановлены до
рассмотрения дела по существу. Эти
требования являются необходимой
составляющей процессуальной гарантией
прав и законных интересов любого субъекта,
обратившегося за защитой в судебные органы.
Гарантией защиты интересов государства и
прав гражданина или юридического лица
является установление специального
правила по срокам исполнения решения по
административному делу (закрепленное
законодателем правило о немедленном и
обязательном (безусловном) вступлении
решения по такому делу в законную силу). При
этом резолютивная часть не может содержать
указания на действия, присущие органам
исполнительной власти. Так, в судебном
решении не может быть требования об отмене
акта органа исполнительной власти или
местного самоуправления. В полномочия
судебного органа должно входить лишь
требование признания неправомерного акта
недействительным, что должно означать его
безоговорочную отмену, влекущую
соответствующие правовые последствия.
Положение ответчика (должностного лица) в
административном процессе в целом
значительно сложнее положения истца, хотя
их процессуальный статус одинаков.
Равноправие ответчика заключается в том,
что все процессуальные средства, которыми
располагает "безвластный" субъект для
поддержания своего иска, в равной мере
предоставлены и "властному" субъекту.
Ответчик может также задавать вопросы,
высказывать свое мнение по поводу иска. Но
это процессуальное равноправие не означает
полного тождества сторон. В этом отношении
административный процесс в суде
приближается больше к уголовному процессу,
нежели к гражданскому. В досудебном
юрисдикционном процессе необходимо
истребование личных объяснений у
должностного лица по поводу оспариваемых
действий, в судебном эта стадия
дисциплинарного (служебного) расследования
отсутствует. Здесь лишь дается судебная
оценка поведению сторон спорного
правоотношения.
В процессе
судопроизводства по административным
делам суд может истребовать, рассмотреть и
исследовать письменные объяснения
должностного лица. Правила ныне
действующих ГПК РФ и АПК РФ допускают
рассматривать в качестве доказательств
письменные показания. Письменное
объяснение в процессе, как правило,
оглашается целиком в стадии судебного
разбирательства, и другая сторона, а также
ее представители могут высказывать свои
соображения по поводу его содержания. При
этом суд может предложить ответчику
ответить на вопросы по поводу отдельных
деталей письменного объяснения. В
настоящее время в практике достаточно
часто имеют место случаи, когда крайне
затруднительно получить устные объяснения
ответчика, и суду неизбежно приходится
рассматривать письменные объяснения. По
этой причине особую значимость приобретают
правила получения и исследования
письменных объяснений. Получение таких
объяснений от должностного лица
представляет собой особую процедуру. В этих
объяснениях должностное лицо фактически
вынуждено представить аргументы,
подтверждающие обоснованность (а нередко и
целесообразность) принятия того или иного
нормативного акта.
Доказательства, а
также процесс их собирания в
административном процессе имеют свои
особенности. При рассмотрении дела об
административном правонарушении во
внесудебном порядке используются
преимущественно документальные,
письменные доказательства, а в судебном
производстве или при рассмотрении жалобы
на постановление по делу об
административном правонарушении
вышестоящим органом могут быть привлечены
в качестве доказательств свидетельские
показания, проведены экспертизы. Несмотря
на то что именно при рассмотрении дела
уполномоченным органом исполнительной
власти исследуются первичные
доказательства, в том числе проводится
осмотр места происшествия, основной массив
доказательной базы состоит из письменных
доказательств. Такое положение приводит к
незаслуженному умалению значения иных
видов доказательств.
Современное
российское процессуальное
законодательство базируется на бумажной
форме документов. Однако современные
реалии требуют от участников экономических
отношений большего использования
электронно-цифровых технологий. Поэтому
нам представляется обоснованным и
своевременным предложение о признании
электронной формы доказательств в качестве
самостоятельного вида доказательств. По
отношению к электронным документам
установлены определенные ограничения для
использования их в качестве доказательств.
Так, электронные документы могут быть
использованы в качестве доказательств
только в случаях и порядке, которые
установлены федеральным законом, иными
нормативными правовыми актами или
договором (ч. 3 ст. 75 АПК РФ).
В процессе
разбирательства и принятия судебным
органом решения по делу выясняется только
один вопрос: является рассматриваемое
решение органа исполнительной власти
законным или незаконным. Вопросы
индивидуальной вины и индивидуальной
ответственности отдельных членов органа
исполнительной власти судом не решаются.
Суд, если есть основания, устанавливает в
данном случае коллективную вину.
Неправильное решение органа в отличие от
аналогичного решения должностного лица
может свидетельствовать о дефектах в
работе всего аппарата управления,
принимавшего решение. Решение должностного
лица, принятое единолично, характеризует
только это лицо. Незаконное решение органа
исполнительной власти, ущемляющее права
гражданина, подрывает авторитет
государства и негативно сказывается на
всей действующей системе органов
исполнительной власти. Таким образом,
ответственность за неправомерное решение в
данном случае наступает в связи с
отрицательной оценкой судом действий
органа (администрации, комиссии). Данная
отрицательная оценка должна влечь отмену
незаконного решения, поэтому и адресуется
