Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью
следует соотносить как целое-частное.
Нецелесообразно проводить между ними знак
равенства. Административное дело не всегда
является делом об административном
правонарушении. Термин "административное
дело" соответствует
административно-процессуальной
деятельности государственных органов в
сфере исполнительной власти (например,
производство по делам об административных
правонарушениях, об обращениях граждан и
иные виды административных производств).
Однако этот термин может быть применен не
только в сфере деятельности органов
исполнительной власти, но и в деятельности
органов судебной власти, в том числе
специализированных судебных органов
административной юстиции или в
деятельности арбитражных судов и судов
общей юрисдикции, разрешающих
административно-правовые споры. Таким
образом, административное дело
представляет собой систематизацию
материалов по административным спорам
(административно-правовым), делам об
административных правонарушениях, делам по
обращениям граждан и иным категориям дел в
рамках административных производств. В
таких случаях в действие могут быть
приведены два механизма - судебный и
внесудебный.
Внесудебный механизм
реализуется органами исполнительной
власти, уполномоченными рассматривать дела
об административных правонарушениях.
Деятельность органов исполнительной
власти характеризуется сочетанием
исполнительных и квази-судебных функций.
Так, исполнительная функция проявляется в
реализации закона, а квази-судебная - в
праве привлекать нарушителей к
административной ответственности в
порядке внесудебного производства, а также
рассматривать и принимать решение по
жалобе на отдельные действия должностных
лиц. Такое производство de facto является
квази-судебной деятельностью органов
исполнительной власти.
Возложение
юрисдикционных функций на органы
исполнительной власти обусловлено
несколькими причинами. Прежде всего, органы
исполнительной власти реализуют
контрольные и надзорные функции в той или
иной сфере общественной жизни. Эти органы в
лице своих сотрудников обладают
необходимым "багажом" знаний, позволяющим
квалифицированно принимать решение по
существу дела. Таким образом, органы
исполнительной власти выступают в роли
посредника между гражданами, юридическими
лицами и государством не только в
отношениях, связанных с реализацией прав
или исполнением обязанностей, но и в
отношениях, связанных с совершением ими
административных правонарушений.
Таким
образом, органы исполнительной власти
единовременно организуют исполнение
положений закона, осуществляют необходимый
контроль и при этом наделены правом
привлечения нарушителей к ответственности.
Именно здесь пересекаются властное
усмотрение и приоритет прав и свобод
человека и гражданина. Между тем применение
административного принуждения требует
адекватных процессуальных форм,
обусловленных спецификой
материально-правовых отношений. Поэтому
законодательство в области определения
процедуры рассмотрения и разрешения
публично-правовых споров и процедуры
привлечения к административной
ответственности является серьезным
орудием в руках государства и должно
отражать наиболее прогрессивные и гуманные
правовые тенденции, сочетая интересы
государства и гражданина. Разумное
сочетание прав и свобод гражданина (равно
как и предпринимателей и юридических лиц) и
властных полномочий государственных
органов должно быть основой их
отношений.
В организации
взаимоотношений органов исполнительной
власти и граждан (их объединений) такое
сочетание получает свое отражение, в
частности, посредством законодательной
регламентации процессуального механизма
их взаимодействия. Процессуальные гарантии
являются одним из действующих механизмов
по защите прав граждан и юридических лиц.
Реализуя материальные положения
соответствующей отрасли права,
процессуальные нормы представляют собой
самостоятельный правовой инструмент. По
своей сути именно процессуальные гарантии
позволяют "противостоять" произволу со
стороны представителей публичной власти.
Поэтому основными характеристиками
процесса должны служить такие показатели,
как простота, доступность,
оперативность.
Данные показатели
получили отражение в основных
законодательных актах, регламентирующих
порядок рассмотрения дел об
административных правонарушениях и
рассмотрение жалоб граждан на действия и
решения должностных лиц. Судебный процесс
требует участия в нем многих лиц. Что
касается административного порядка
рассмотрения жалоб, то он более оперативен,
не требует больших затрат времени и наличия
многих участников. К его положительным
моментам следует отнести сравнительную
простоту обращения с жалобой в орган
исполнительной власти. Сроки рассмотрения
дел в административном порядке минимальны.
Так, КоАП РФ определен общий 15-дневный срок
рассмотрения дела об административном
правонарушении и специальные сроки:
пятидневный - для рассмотрения отдельных
видов правонарушений, одни сутки - для
рассмотрения дела, влекущего наказание в
форме административного ареста, и 48 часов -
для рассмотрения дела в отношении лица,
подвергнутого административному аресту
(ст. 29.6), Законом РФ "Об обжаловании действий
и решений, нарушающих права и свободы
граждан" определен 30-дневный срок для
рассмотрения вышестоящим органом жалобы
гражданина. С другой стороны, сроки
судебного рассмотрения в порядке
гражданского судопроизводства составляют
два месяца (исключение: один месяц по
отношению к спорам о взыскании алиментов и
дел, подведомственных мировому судье <*>)
и один месяц, если дело подведомственно
арбитражному суду <**>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст.
4532.
<**> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.
Говоря о
сроках в административно-юрисдикционном
процессе, необходимо исходить из принципа
оперативности рассмотрения
административных дел. К сожалению,
практическая реализация их соблюдения
оказалась затруднительной. В литературе
все чаще встречаются замечания о проблемах
реализации сроков производства по делам об
административных правонарушениях.
Особенно остро эта проблема стоит в связи
со сроками обжалования постановлений по
делам об административных правонарушениях.
Одной из существенных проблем реализации
указанных сроков является момент
определения начала течения срока.
Поскольку КоАП РФ определяет таким
моментом получение копии постановления по
делу об административном правонарушении
или вручение копии <*>, срок начинает
исчисляться в зависимости от присутствия
лица на рассмотрении дела. Следовательно,
не исключена ситуация, когда постановление
суда было направлено письмом и судья не
имеет сведений о получении постановления
адресатом. Значит, судья фактически лишен
возможности проверить соблюдение этим
лицом установленного срока на обжалование.
Другой существенной проблемой является
отсутствие четко определенного срока
обжалования постановлений, вступивших в
законную силу. Такой пробел вызывает
обоснованное недовольство судей:
отсутствие в законе такого срока, с одной
стороны, ущемляет права законопослушных
лиц, как правило, потерпевших, с другой
стороны, необходимость установления такого
срока будет способствовать стабильности
вынесенных судебных постановлений.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 1. (ч. I).
Ст. 1.
Наряду со сроками обжалования
решений (постановлений) по делу об
административном правонарушении актуален
и другой вопрос: установление
дифференцированных сроков рассмотрения
жалобы. В связи с тем что сроки рассмотрения
жалобы неодинаковы по различным категориям
административных дел, соблюдение
процессуальных гарантий гражданина
(юридического лица) ставится в зависимость
от вида отдельного спора. Специалисты
предлагают различные пути
совершенствования институтов срока
обжалования, например унифицировать срок
рассмотрения жалоб по делам об
административных правонарушениях до 30
дней.
Задача органов исполнительной
власти - организация деятельности по
осуществлению правотворческих,
правоприменительных, "сервисных",
контрольных и иных функций в
соответствующих областях общественной
жизни. Получается, что орган исполнительной
власти, реализуя государственную политику
и разрешая споры в сфере административных
правонарушений, нарушает постулат права
"никто не может быть судьей в собственном
деле". Фактически рассматривая дело с
участием органа исполнительной власти,
уполномоченное лицо представляет интересы
органа исполнительной власти. При этом оно
обязано соблюдать нейтралитет и,
рассматривая дело, оставаться независимым.
Задачами производства по делам об
административных правонарушениях являются
всестороннее, полное, объективное и
своевременное выяснение обстоятельств
каждого дела, разрешение его в соответствии
с законом (ст. 24.1 КоАП РФ).
На практике
соблюдать независимость при осуществлении
административно-юрисдикционной
деятельности органов исполнительной
власти затруднительно. Обжалование
действий (решений) должностных лиц
вышестоящему начальнику обычно не дает
положительного результата, так как в
органах власти действует "круговая порука",
что является дополнительным аргументом в
пользу создания административных судов,
которые составят своего рода
контролирующую инстанцию за правильностью
и объективностью принятых органами
исполнительной власти решений о
привлечении к административной
ответственности. Несмотря на то что в
настоящее время такие функции исполняют
иные судебные органы Российской Федерации,
создание специальных судов представляется
прогрессивным шагом в направлении
выделения административно-правовых
(публичных) споров в самостоятельную
категорию, в сторону необходимой
специализации судейского состава и
сокращения произвола со стороны
государственных органов.
Практические
сложности при реализации прав граждан во
взаимоотношениях с органами власти связаны
не только с проблемами законодательного
регулирования административных и
административно-процессуальных отношений.
По мнению некоторых исследователей, в
настоящее время наблюдается не просто
незнание гражданами своих прав, но и
нежелание органов исполнительной власти
информировать граждан о путях и
возможностях реализации прав,
предоставленных им законом. Отмечаются
такие показатели, как: закрытость органов
исполнительной власти и отсутствие
сведений об их деятельности, отсутствие
процессуального механизма реализации прав
граждан на получение необходимой
информации, отсутствие надлежащей
процедуры рассмотрения обращений граждан в
органы исполнительной власти.
В
сложившейся ситуации необходимо тесное
сотрудничество органов исполнительной
власти и средств массовой информации. Одним
из путей решения проблемы может стать
надлежащее извещение граждан о своих
правах в области административно-правового
регулирования с помощью средств массовой
информации федерального, субъектного и
муниципального уровней, в том числе в сфере
административно-процессуального
законодательства и законодательства об
административной ответственности. В
условиях отсутствия правовой информации у
граждан складывается неправильное
представление о своих
административно-процессуальных правах, что
приводит не только к подписанию
недостоверных протоколов об
административных правонарушениях, но и к
отсутствию действий по обжалованию
решений, принятых на их основе. В
сложившейся ситуации вина лежит не только
на властных структурах, но и на самих
гражданах, не проявляющих
заинтересованность в своевременном
получении правовой информации. Впрочем,
даже юристам бывает трудно ориентироваться
в огромном массиве правовых и нормативных
актов, которые регулируют
административно-правовые и
административно-процессуальные отношения
(в основном это касается уровня
ведомственных нормативных актов, например
инструкций и пр.). По этой причине перед
законодателем остро стоит проблема
проведения надлежащей систематизации
административно-правовых норм, в том числе
процессуальных.
В силу специфики
административных правоотношений, где одна
из сторон обладает властными полномочиями,
а другая - "безвластный" субъект, надлежащая
процессуальная регламентация является
основным уравновешивающим фактором,
"балансирующим" данные отношения.
Последствие несоблюдения определенной
процессуальной формы совершения тех или
иных процессуальных действий -
невозможность реализации прав другой
стороны. Касательно внесудебного механизма
защиты необходимо обратить внимание на
такой аспект, как представительство
интересов юридического лица в
производстве, в том числе по делу об
административном правонарушении.
Представлять интересы юридического лица в
производстве по делу об административном
правонарушении может защитник или законный
представитель юридического лица, т.е. лицо,
уполномоченное на это учредительными
документами, а также руководитель
юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ). Однако
подобная формулировка не может считаться
надлежащей. Понятие "руководитель
юридического лица" не является легитимным.
Юридическое лицо осуществляет
деятельность через органы юридического
лица <*> или через своих участников.
Органы юридического лица подразделяются на
управленческие и исполнительные. В свою
очередь, на исполнительные органы
юридического лица возложены обязанности по
осуществлению оперативного руководства
деятельностью юридического лица и, с нашей
точки зрения, представление интересов
юридического лица в производстве по делу об
административном правонарушении (в
качестве законного представителя) является
одной из прерогатив руководителя
исполнительного органа. Такой вывод не
позволяет нам согласиться с мнением о том,
что функции законного представителя могут
быть реализованы исключительно
единоличным органом управления
юридического лица. КоАП РФ дает основания
предполагать больший круг законных
представителей юридического лица ввиду
того, что функции представителя могут иметь
своим основанием не только закон, но и
учредительные документы юридического лица.
Член органа управления юридического лица
может осуществлять функции представителя
юридического лица по делу об
административном правонарушении, в случае
если учредительным документом
юридического лица такие функции закреплены
за органами управления.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.
3301.
В отношении участников
рассматриваемых взаимоотношений, а именно
граждан (их объединений) и органов
публичной власти, представляется
актуальным обсуждение следующего вопроса.
На протяжении 2004 г. обсуждался проект
закона "О саморегулируемых организациях", в
котором таким организациям отводилась роль
регулятора отдельных видов экономической
деятельности, в том числе определялись
стандарты профессий и пр. Законопроект
содержит положения, дающие
саморегулируемым организациям право
представлять интересы своих членов, в том
числе по поводу признания недействующим не
соответствующего федеральному закону
иного нормативного правового акта
Российской Федерации, обязанность
соблюдения которого возлагается на членов
саморегулируемой организации, в том числе
нормативного правового акта,
