Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью
И ИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ВО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ С
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТЬЮ
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ, Н.В.
СУХАРЕВА, В.И. МЕЛЬНИКОВА
Ноздрачев А.Ф.,
профессор, заведующий отделом
административного законодательства
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации, доктор
юридических наук.
Сухарева Н.В., кандидат
юридических наук, доцент Московской
государственной юридической
академии.
Мельникова В.И., аспирантка
ИЗИСП.
Принципиальные положения
Конституции о верховенстве основных прав и
свобод человека и гражданина предъявляют
самые серьезные требования к осуществлению
публичной власти с учетом интересов
граждан и их объединений, что в настоящее
время с усложнением правовой системы
нередко забывается. Граждане и юридические
лица должны иметь действительную защиту
как в отношениях между собой, так и во
взаимоотношениях с публичной властью.
Признать эффективное функционирование
такой защиты в настоящее время можно с
большой долей условности. К сожалению,
остается слабой правовая защищенность лиц,
попадающих в сферу административной
юрисдикции.
Исполнение законодательных
положений, направленных на защиту прав
граждан и юридических лиц, и создание
условий для реализации ими своих прав и
законных интересов уже в течение многих лет
является самой существенной задачей
публичной власти в России. "Центр тяжести"
правовой защиты в количественном и
качественном отношении лежит на
исполнительной власти, органы которой
обязаны обеспечивать безупречность своих
действий и решений, избегать ошибок в
правоприменительной деятельности.
Отношения между гражданами и их
объединениями с органами публичной власти
носят разносторонний характер. По своему
функциональному назначению органы
исполнительной власти тесно связаны с
управлением процессами в экономике, они
распоряжаются огромными государственными
и муниципальными материальными и
финансовыми ресурсами. Предметом отношений
между органами публичной власти и
гражданином могут стать как обязательная
государственная регистрация сделки,
получение гражданином паспорта,
организация митинга, осуществление
предпринимательской деятельности, так и
совершение гражданином (или юридическим
лицом) правонарушения. Несмотря на общее
количество органов государственной власти
и различные сферы их регулирования, в
основе всех отношений между публичной
властью и гражданами (их объединениями)
лежит принцип власть-подчинение. В данных
отношениях нет свободы воли сторон, что
обусловливает необходимость определения
гарантий соблюдения прав и свобод граждан и
их объединений как субъекта, не обладающего
государственно-властными полномочиями. Эти
гарантии закреплены в законодательстве и
применяются в процессе последующей
практической реализации процессуальных
правовых механизмов защиты.
Можно
обозначить несколько оснований
возникновения конфликта между органами
публичной власти и гражданами (их
объединениями): принятие неправомерного
решения представителем органа публичной
власти (действия должностного лица, не
соответствующие предписаниям закона) или
совершение гражданином (объединением,
юридическим лицом) административного
правонарушения.
Гражданину
предоставляется право самостоятельно
выбирать порядок обжалования действий и
решений, нарушающих его права и свободы. В
соответствии со ст. 4 Закона РФ "Об
обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан"
гражданин вправе обратиться с жалобой на
подобные действия (решения) либо
непосредственно в суд, либо к вышестоящему
в порядке подчиненности государственному
органу, приобретая в равной степени как
право на административную жалобу, так и
право на жалобу-иск или административный
иск в судебном органе. Специалисты
неоднозначно оценивают данное положение.
По мнению одних, необходимо закрепление
исключений из указанного правила выбора
инстанции, которая будет рассматривать
соответствующее заявление гражданина,
например, при обжаловании нормативного
акта. Другие призывают обжалование
действий и решений вышестоящими
инстанциями считать составной частью их
контрольных полномочий. Закрепить судебный
порядок обжалования как единственно
возможный - значит принести значительный
ущерб экономичности; административное дело
должно начинаться в органе исполнительной
власти. В соответствии с Законом СССР от 2
ноября 1989 г. N 719-I "О порядке обжалования в
суд неправомерных действий органов
государственного управления и должностных
лиц, ущемляющих права граждан" <*> подача
жалобы в вышестоящий орган власти
признавалась обязательной стадией
административного процесса. Думается, что
изменение такого порядка на альтернативный
- по выбору гражданина - предоставляет
последнему наибольшую оперативность при
решении конфликта, сочетая судебную и
внесудебную формы защиты прав.
--------------------------------
<*> Ведомости СНД и
ВС СССР. 1989. N 22. Ст. 416.
Определение порядка
защиты прав зависит от сущности и
особенностей конфликтов. От правильного
определения сущности спорных отношений,
относимых к административно-правовым,
зависит и форма их регламентации. Выявление
предмета административно-правового спора и
его особенностей необходимо для построения
четкой системы взаимоотношений между его
сторонами (участниками спора).
Административный спор носит характер
социального конфликта, но при этом является
лишь одним из его видов. Более того,
административный спор является
разновидностью юридического конфликта.
Конфликт примет форму административного
(административно-правового спора) лишь в
случаях, если:
1) субъектный состав
участников спорных отношений включает
представителя органа публичной власти;
2) существо спора заключается в
отрицательном отношении "безвластного"
субъекта к решению или действию
представителя органа публичной власти;
3) соблюдены процессуальные требования к
"оформлению" спорных отношений
(предъявление требований в форме,
установленной
административно-процессуальными нормами),
т.е. развитие административного спора
происходит в
административно-процессуальной форме.
Таким образом, социальный конфликт
становится административным
(административно-правовым спором) только
при соблюдении всех вышеуказанных
требований.
Спор - всегда несогласие
одной стороны с другой. Административный
(административно-правовой) спор
представляет собой несогласие гражданина с
решением органа публичной власти, с
действием ее отдельного представителя -
должностного лица. Однако факт несогласия с
неправомерным решением не может принимать
значение административно-правового спора,
равно как и факт совершения
административного правонарушения. В обоих
случаях необходимо развитие конфликта и
принятие им
административно-процессуальной формы. При
совершении административного
правонарушения инициатором развития
конфликта (привлечение нарушителя к
административной ответственности)
являются органы государственной власти.
При несогласии с неправомерным решением
гражданин должен инициировать развитие
конфликта самостоятельно. Так,
административный спор в арбитражном суде
может быть инициирован жалобой,
представляющей собой форму, в которую
облекаются исковые требования
"безвластного" субъекта к арбитражному суду
о признании вынесенного в отношении его
административного решения незаконным,
недействительным. В суде такая жалоба
рассматривается по правилам искового
производства. В административном споре,
рассматриваемом во внесудебном порядке,
"безвластный" субъект не имеет того статуса,
каким его наделяет законодательство как
сторону в судебном процессе, так как
разбирательство ведется не по правилам
искового производства. Здесь уместно
упомянуть, что подача административной
жалобы не делает гражданина стороной, он
остается лишь "просителем". Возникающее в
результате этого правоохранительное
отношение является вертикальным,
"безвластный" субъект ждет решения по своей
жалобе "сверху". Стороны не являются при
таких обстоятельствах равноправными, а
значит, только при судебном рассмотрении
административного спора можно ожидать
справедливого независимого решения с
учетом принципа равенства сторон перед
законом и судом.
Инициатива развития
конфликта со стороны гражданина
(юридического лица) может быть выражена
путем активных действий (подача жалобы,
предъявление иска) или бездействия. В
случае наложения штрафных санкций со
стороны налогового органа и отсутствия
добровольной оплаты штрафа гражданин тем
самым выражает свое несогласие с решением
органа исполнительной власти.
Представляется, что таким бездействием
гражданин способствует развитию конфликта,
поскольку в такой ситуации орган
государственной власти вынужден
предпринять активные действия,
направленные на развитие конфликта, а
именно - предъявление искового заявления в
судебные органы.
При подаче жалобы в суд
происходит синтез правоотношений, в
котором субъекты - заявитель ("безвластный"
субъект) и ответчик (государственный орган,
должностное лицо) - противостоят друг другу
как равные стороны. Заявитель как сторона в
споре ждет не "милости" сверху, а решения
независимого и объективного органа.
Оспаривающий действия должностного лица
или органа управления принимает личное
участие в процессе как сторона. Некоторые
ученые считают, что жалобу "безвластного"
субъекта на действия должностного лица в
суд целесообразно именовать
административным иском. В судебном споре с
субъектом власти гражданин должен быть
всегда истцом, а не жалобщиком, каковым он
является в административном процессе.
Отдельные специалисты включают в категорию
публично-правовых дела об административных
правонарушениях, что позволяет говорить о
наличии широкого подхода к определению
предмета публично-правовых и
административно-правовых споров. Причина
существования широкого подхода к
определению предмета публично-правовых
споров кроется к отсутствии легитимных
определений "административно-правовой
спор", "публично-правовой спор" в различных
законодательных актах России. Разнятся и
подходы к определению порядка разрешения
дел об административных правонарушениях.
Так, Арбитражный процессуальный кодекс РФ
(далее - АПК РФ) относит дела об
административных правонарушениях к
категории дел, возникающих из
административных и иных публичных
правоотношений <*>. Напротив, Гражданский
процессуальный кодекс РФ (далее - ГПК РФ)
вовсе не устанавливает самостоятельные
правила ведения производства по делам об
административных правонарушениях,
обоснованно предоставляя приоритет
Кодексу РФ об административных
правонарушениях (далее - КоАП РФ).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст.
3012.
В предмете административных
правонарушений отсутствует элемент спора,
дела об административных правонарушениях
возникают вне спорных отношений. По этой
причине мы не можем отнести дела об
административных правонарушениях к
категории административных споров. Однако
субъектный состав и характер нарушений
позволяет рассматривать такие дела как
административные. Административное
правонарушение является не спором, а
посягательством на
административно-правовые режимы и нормы.
Рассмотрение и разрешение таких дел
считается разрешением конфликта с правом в
форме нарушения положений отдельного
закона в области административного
законодательства.
При определении
предмета административно-правового спора
представляется актуальной следующая
проблема. В связи с указанием Программы
социально-экономического развития на
необходимость отказа от некоторых функций
государственного регулирования в
определенных сферах экономической и
общественной жизни (полное
дерегулирование) <*> приобрел
актуальность вопрос о том, можно ли
передать отдельные функции
государственных органов некоммерческим
объединениям - саморегулируемым
организациям. И в связи с этим может ли быть
предметом административно-правового спора
качество государственных услуг,
предоставляемых гражданам? Рассмотрим этот
вопрос подробнее.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.
Оказание
государственных услуг гражданам
составляет значительную часть функций
государственных органов. Такое положение
аналогично и зарубежному опыту. Функции по
оказанию государственных услуг отмечены в
Указе Президента от 9 марта 2004 г. как
"предоставление федеральными органами
исполнительной власти непосредственно или
через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные
организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной
власти ценам услуг гражданам и
организациям в области образования,
здравоохранения, социальной защиты
населения и в других областях,
установленных федеральными законами"
<*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ.
2004. N 11. Ст. 945.
В случае некачественного
предоставления государственным органом
соответствующей услуги (например,
несвоевременность) гражданин (юридическое
лицо) вправе обжаловать это. В таком споре
участниками будут гражданин и
государственный орган, в обязанности
которого входит предоставление такой
услуги. Следовательно, при передаче услуг
из компетенции государственного органа к
органу негосударственному или
некоммерческой организации спор переходит
из категории административно-правовых в
категорию иных споров. При этом
качественная сторона услуги не меняется и
представляет собой общественно значимую
социальную услугу. Если меняется субъект,
предоставляющий услугу, меняется и
характер спора в связи с ее ненадлежащим
оказанием. В данном случае имеет место
явная коллизия. Ведь общественная
значимость услуги свидетельствует о
необходимости ее осуществления
государственным органом. В то же время с
передачей некоммерческим организациям
обязанности предоставления услуг
претерпевает изменения и механизм
привлечения к ответственности лиц,
предоставляющих данные услуги. При этом
негативные последствия сказываются на
потребителях государственных услуг, т.е.
гражданах и юридических лицах.
По этой
причине положение Указа Президента РФ от 9
марта 2004 г. N 314, допускающего в качестве
субъекта оказания государственных услуг
наряду с федеральными органами
исполнительной власти "иные организации", с
нашей точки зрения, следует рассматривать
как импульс к дальнейшему развитию
отношений между гражданами и
государственными органами. Однако эта
перспектива не может быть реализована в
современных условиях, поскольку не развита
система гарантий, позволяющих защищать
интересы граждан (юридических лиц) в
отношениях, складывающихся между ними и
организациями, предоставляющими
государственные услуги. Обжалование
действий таких организаций и принятых ими
решений фактически является предметом
административно-правового спора. Но
формально качество таких услуг,
оказываемых некоммерческими
организациями, не может быть предметом
административно-правового спора и будет
рассматриваться без учета особенностей
последнего.
Представляется, что термины
"дела об административных правонарушениях"
и "административное дело", используемые
повсеместно,
