Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации
к собственной политической деятельности, в
отрицательных чувствах, ощущениях,
возникающих из осознания невозможности,
неспособности преодолеть препятствия на
пути проявления собственных выбора или
воли.
Конфликтность наблюдается не
только в системе отношений "гражданин и
власть", но и в системе отношений "бизнес и
власть". На заседании клуба "Открытый форум"
на тему "Государство и бизнес: перспективы
взаимоотношений" представители
бизнес-сообщества отметили, что
государство стремится максимально
доминировать во взаимоотношениях с
бизнесом, контролировать инвестиции и
процесс принятия решений в крупнейших
российских компаниях. Заботу о малом и
среднем бизнесе власти отдали на откуп
регионам. На основе материалов,
подготовленных по итогам заседания VIII
Ассамблеи по развитию делового
сотрудничества и законодательной
инициативы, состоявшегося 21 - 22 октября 2004 г.
в "Президент-отеле" по теме "Направления и
пути правового регулирования
взаимоотношений власти и бизнеса", можно
сделать следующий вывод. Участники
заседания - представители коммерческих
структур были единодушны в том, что в
настоящий момент в системе отношений
"бизнес и власть" чрезмерно доминирует
государство, не прекращается опасное
слияние крупного бизнеса и власти, а также
разгул коррупции чиновников.
Конфликт
между обществом и властью пронизывает и
сферу рассмотрения обращений граждан,
поскольку общественные отношения,
возникающие в связи с реализацией права на
обращения, являются неотъемлемой составной
частью огромного массива взаимоотношений
между личностью и органами.
Политическое отчуждение граждан от власти,
конфликтность в системе взаимоотношений
коммерческих организаций и
государственных органов сказываются и на
качестве позитивной и практической моделей
рассмотрения обращений граждан. Назревшие
и развивающиеся противоречия в обществе и
государстве, дисбаланс публичных и частных
интересов, по всей видимости, являются
одной из причин неэффективности
законодательства об обратной связи, в том
числе о возможности личности
воздействовать на власть путем права на
обращение. Запутанность, усложненность и
пробельность правового массива
усугубляется слабой реализацией норм, что
неизбежно приводит к неоправданному
чрезмерному административному усмотрению
и усилению неформальных явлений в
государственном управлении.
Речь идет о
прямом лоббировании в пользу бизнеса со
стороны государственных служащих. В таких
случаях обращения привилегированных
коммерческих структур, тесно связанных с
коррумпированными чиновниками,
рассматриваются в кратчайшие сроки с
нарушением установленной процедуры.
Примером может служить конкурс по
разработке нефтяного месторождения "Вал
Гамбурцева" в Ненецком автономном округе,
после которого целый ряд крупных нефтяных
компаний обвинили Министерство природных
ресурсов РФ в лоббировании интересов
одного из участников конкурса.
Продолжается лоббистская деятельность
коммерческой элиты в Государственной Думе.
Помимо внешних лоббистов и различного рода
экспертов бизнес-сообщества обладают в
парламенте своими представителями из числа
депутатов. Лоббизм, подчас грубый,
разрастается, и его надо вводить в
легальное русло. Надо принять закон о
лоббизме, создавать с участием бизнеса
экспертные советы и проводить анализ
возможных последствий применения законов в
хозяйственной практике.
Неформальные
явления в реализации права на обращения
могут сосуществовать с правовыми
механизмами. Речь идет, например, о
возможности крупных бизнесменов, вошедших
в бюро Российского союза промышленников и
предпринимателей, периодически
встречаться с Президентом РФ, направлять
ему свои предложения по ключевым вопросам
экономической жизни страны в рамках работы
Совета по конкурентоспособности и
предпринимательству при Правительстве РФ.
Совет по конкурентоспособности и
предпринимательству согласно Положению о
нем, утвержденному Постановлением
Правительства РФ от 2 июня 2004 г. N 263, может
готовить соответствующие предложения в
адрес Правительства. Существует практика
публичных обращений предпринимателей к
Президенту РФ путем направления открытого
письма. Например, таким образом
представители инвестиционных компаний
просили главу российского государства не
подписывать принятый палатами
Федерального Собрания закон о внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон
от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных
обществах" (с изменениями и дополнениями).
По мнению предпринимателей, поправки
предусматривали фактически принудительный
выкуп долей миноритарных акционеров
крупнейших российских компаний. Можно
полагать, что Президент РФ удовлетворил
просьбу представителей бизнес-сообщества,
поскольку главой государства было
подписано и помещено в сети Интернет
отрицательное заключение на этот
законопроект.
Органы публичной власти
пытаются рационализировать процедуру
рассмотрения обращений в определенных
сферах экономической деятельности. В этих
целях модель реализации права на обращение
конструируется на основе принципа "одного
окна". Смысл этого принципа заключается в
том, что органы, ответственные за принятие
решения по обращению, обязаны
самостоятельно запрашивать и получать
необходимые документы и материалы у всех
субъектов рассмотрения обращения,
участвующих в данной административной
процедуре. Принцип "одного окна", например,
положен в основу механизма рассмотрения
заявлений юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей о государственной
регистрации. Федеральная налоговая служба
и ее подразделения помимо выдачи
свидетельства о государственной
регистрации и постановке на налоговый учет
обязаны самостоятельно поставить вновь
образуемую организацию на учет в
соответствующих фондах и Федеральной
службе государственной статистики. При
этом процедура регистрации должна быть
осуществлена в пятидневный срок. Раньше эта
процедура занимала, как правило, от одного
до двух месяцев.
Введение принципа
"одного окна" в такие механизмы, как
регистрация, лицензирование, сертификация,
способствовало бы снятию административных
барьеров в экономике и явилось бы
дополнительной гарантией
предпринимательской деятельности. Однако
реализовать принцип "одного окна" непросто,
поскольку принятие решений по обращениям в
названных сферах экономической
деятельности требует немало времени для
проведения согласований между различными
органами публичной власти или их
структурными подразделениями,
исследования дополнительных материалов.
При этом органы публичной власти должны
работать четко и слаженно, использовать
эффективные механизмы взаимодействия,
быстро обмениваться информацией, в том
числе в электронном виде.
Чтобы принцип
"одного окна" не оставался пустой
декларацией, а право на обращение могло
реализовываться на должном уровне,
необходимо предусмотреть качественные
административные процедуры. Органы
публичной власти, стремясь к
совершенствованию механизмов обратной
связи, должны взять на себя повышенные
обязательства - достичь собственной
самоорганизации, укрепить дисциплину,
ликвидировать волокиту и бюрократию.
Административные процедуры можно
определить как нормативно установленный
порядок последовательного совершения
уполномоченными субъектами юридических
действий для осуществления своей
компетенции (правоспособности). С их
помощью достигается открытость и
предсказуемость действий как властных, так
и экономических структур. Многие
процедурные моменты работы органов
публичной власти остаются за рамками
правового регулирования их организации и
деятельности и поэтому нуждаются в
нормативной регламентации.
Эффективность реализации права на
обращение связана с установлением
надлежащих гарантий права на доступ к
информации, следовательно, и с
необходимостью обеспечения открытости и
прозрачности деятельности органов
публичной власти. Немало обращений,
адресованных органам публичной власти,
содержат просьбы о предоставлении той или
иной информации. В имеющейся правовой базе,
регламентирующей принцип информационной
открытости власти обществу, имеются
пробелы и противоречия. Например, право
граждан на доступ к информации не
соотносится с правами других субъектов и с
установленными исключениями применительно
к конфиденциальной и иной информации,
отнесенной законом к информации с
ограниченным доступом. На практике
существует коллизия в определении
приоритета действия правового режима
государственной тайны, с одной стороны, и
норм, определяющих информацию, к которой не
может быть установлен ограниченный доступ,
- с другой. В результате право граждан на
доступ к информации о состоянии окружающей
среды, реализуемое путем обращения к
органам власти с просьбой раскрыть
соответствующие сведения, может быть
неправомерно ограничено со ссылкой на
необходимость охраны государственной
тайны.
В настоящее время
разрабатывается федеральный закон "Об
обеспечении доступа граждан и организаций
к информации о деятельности
государственных органов и органов местного
самоуправления". В него предлагается
заложить принцип платности предоставления
информации гражданам и организациям.
Предусматривается, что в оплату
информационных услуг, предоставляемых
органами публичной власти, входят расходы
на тиражирование и доставку информации, а
также затраты на поиск и создание
информации по запросу потребителя.
Методика определения стоимости
информационных услуг, оказываемых за плату,
утверждается Правительством РФ.
Предоставление информации за плату может
явиться ограничением права на доступ к
информации и осложнит реализацию права на
обращение. Принцип платности
предоставления информации вступает в
противоречие с принципом открытости и
прозрачности деятельности органов власти.
Взимание с населения денег за
предоставление информации идет вразрез с
постулатами административной реформы,
направленной и на то, чтобы лишить властные
структуры возможности заниматься бизнесом,
в том числе связанным с платностью
предоставления информационных услуг. Что
касается расходов государства, которые
могут возникать в связи с обеспечением
граждан необходимой информацией, то
покрываться эти расходы должны за счет
средств государственного или
муниципального бюджетов. Объем налоговой
нагрузки на население вполне позволит
обеспечить бесплатное представление
гражданам информационных услуг.
Эффективность реализации права на
обращение зависит и от правовой
определенности в отношении статуса
электронного сообщения. Электронные
технологии позволяют направлять обращения
в органы публичной власти по каналам сети
Интернет, в перспективе появится
возможность общаться с чиновниками в
режиме реального времени. На официальных
сайтах лишь немногих органов
исполнительной власти предусматривается
возможность интернет-аудитории направлять
электронные сообщения, а также происходит
регулярное обновление информации. В
качестве примера можно назвать официальные
сайты Президента РФ, Правительства РФ,
Минэкономразвития России. Для поддержания
работоспособности таких сайтов нужны
немалые материальные затраты.
Совершенствование правового регулирования
и практики реализации положений о
рассмотрении обращений граждан необходимо
дополнять мерами правового просвещения
студентов, обучающихся на факультетах
права и управления, чиновников, проходящих
курсы повышения квалификации. Исследовать
систему отношений "личности и власти", ее
правовую основу и реалии развития
слушатели могли бы в рамках специального
курса "Правовые основы взаимоотношений
между гражданами и органами публичной
власти". Правовая культура взаимоотношений
личности и власти, исходящая от самих
государственных служащих, позволит
улучшить качество общения граждан и
органов публичной власти, а значит, будет
способствовать скорейшему установлению
баланса интересов в обществе.
ССЫЛКИ НА
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята
всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 31.05.2002 N 62-ФЗ
"О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 19.04.2002)
"ТРУДОВОЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 30.12.2001 N 197-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.12.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 08.08.2001 N 128-ФЗ
"О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ
ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"
(принят
ГД ФС РФ 13.07.2001)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.06.1997
N 95-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О БЕЖЕНЦАХ"
(принят ГД ФС РФ 23.05.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 26.12.1995 N 208-ФЗ
"ОБ АКЦИОНЕРНЫХ
ОБЩЕСТВАХ"
(принят ГД ФС РФ
24.11.1995)
ЗАКОН РФ от 19.02.1993 N 4530-1
"О
ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ"
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ЗАКОН от 19.02.1993 N 4528-1
"О БЕЖЕНЦАХ"
УКАЗ
Президиума ВС СССР от 12.04.1968 N 2534-VII
"О
ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ПРЕДЛОЖЕНИЙ,
ЗАЯВЛЕНИЙ И ЖАЛОБ ГРАЖДАН"
УКАЗ
Президента РФ от 09.03.2004 N 314
"О СИСТЕМЕ И
СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Правительства РФ от 28.12.2004 N 862
"ОБ
УТВЕРЖДЕНИИ ПРАВИЛ ОБРАЩЕНИЯ ЛИЦ,
ПОДВЕРГШИХСЯ ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ
ВСЛЕДСТВИЕ КАТАСТРОФЫ НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ
АЭС, А ТАКЖЕ ВСЛЕДСТВИЕ ЯДЕРНЫХ ИСПЫТАНИЙ
НА СЕМИПАЛАТИНСКОМ ПОЛИГОНЕ, И
ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН ЗА
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕМ СОЦИАЛЬНЫХ
УСЛУГ"
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от
02.06.2004 N 263
"О СОВЕТЕ ПО
КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ И
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВУ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
РАСПОРЯЖЕНИЕ ОАО
"РЖД" от 06.04.2004 N 1846р
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
ПОРЯДКА РАССМОТРЕНИЯ ОТКРЫТЫМ АКЦИОНЕРНЫМ
ОБЩЕСТВОМ "РОССИЙСКИЕ ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ"
ОБРАЩЕНИЙ ГРУЗООТПРАВИТЕЛЕЙ О ПЕРЕВОЗКЕ
ГРУЗОВ НА ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ"
ПРИКАЗ
Росархива от 27.11.2000 N 68
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ
"ТИПОВОЙ ИНСТРУКЦИИ ПО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВУ В
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ"
Законодательство и экономика,
2005, N 5
