Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации

подзаконных актов обращения граждан рассматриваются, например, Администрацией Президента РФ, Министерством иностранных дел РФ, Министерством финансов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ, Федеральной таможенной службой, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой безопасности, Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральным агентством по рыболовству, Федеральным дорожным агентством, Судебным Департаментом при Верховном Суде РФ, Генеральной прокуратурой РФ. Некоторые подзаконные акты названных государственных органов содержат, кроме того, немало положений технического характера о ведении делопроизводства, учитывают Приказ Федерального архивного агентства от 27 ноября 2000 г. "Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти".
Подзаконные акты об обращениях граждан некоторых из названных федеральных органов исполнительной власти были приняты до реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, проведенной на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред. от 20 мая 2004 г.). После реформы эти государственные органы получили новые наименования. В силу же принципа правопреемства подзаконные акты таких органов продолжают действовать и не теряют юридической силы. В отношении рассмотрения обращений органами власти, которые не приняли соответствующие подзаконные акты, должны действовать Конституция РФ, Указ Президиума Верховного Совета СССР и отраслевое законодательство, отражающее специфику рассмотрения обращений, если таковое имеется.
Регулирование реализации права на обращение подзаконными актами в отсутствие надлежащей правовой основы на уровне федерального закона лишено системности и не обеспечивает гражданам единых стандартов в удовлетворении их желаний и потребностей, оказании публичных услуг. Трудно представить себе, что каждый государственный орган в России, которых только на федеральном уровне исполнительной власти около ста, будет иметь собственный нормативный правовой акт о порядке работы с обращениями граждан. В таком огромном правовом массиве население едва ли сможет ориентироваться. Кроме того, система органов власти в Российской Федерации весьма неустойчива. В процессе реформ органы образуются, ликвидируются и реорганизуются. Должно пройти какое-то время, пока образованный вновь орган примет подзаконный акт о рассмотрении обращений граждан. Немало времени может занять и решение вопроса о действии подзаконных актов об обращениях граждан двух федеральных органов исполнительной власти после их слияния. На это время граждане, очевидно, останутся без нормативного обеспечения права на обращение в соответствующий орган власти, кроме уже упомянутого устаревшего Указа Президиума Верховного Совета СССР.
Остается актуальной проблема определения инстанций рассмотрения административной жалобы. Гражданин может обжаловать решение или действие (бездействие) должностного лица вышестоящему руководителю в том же органе власти или направить жалобу в вышестоящий орган? Сколько инстанций административного обжалования может считаться оптимальным рациональным? В частности, в упомянутом Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. В этих целях федеральный министр может отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены не предусмотрен федеральным законом (п. 3 Указа).
Названное положение устанавливает иерархичность в системе федеральных органов исполнительной власти и тем самым создает предпосылки для определения федерального министерства в качестве одной из инстанций (а может быть, единственной инстанции) административного обжалования решений и действий (бездействия) федеральных служб и агентств. Но не более чем только предпосылки, поскольку прямо такая административная процедура в анализируемом Указе не содержится. Решения подведомственного федеральному министерству органа власти в редких случаях принимаются в связи с обращениями граждан. Ответы заявителям, как правило, рассматриваются и направляются структурными подразделениями соответствующих органов и подписываются не руководителями федеральных агентств и служб. Следовательно, принимаемые по обращениям граждан решения федеральных агентств и служб могут не соответствовать смысловому значению, которое вложено в понятие "решение федерального агентства, федеральной службы" названным Указом Президента РФ.
Таким образом, правовая база о рассмотрении обращений граждан должна отвечать принципам системности и устойчивости, гарантировать гражданам равный объем возможностей апеллировать к органам публичной власти, одинаковые стандарты рассмотрения обращений. Нормативная основа права на обращение не должна зависеть от структурных изменений власти, стихийных непродуманных реформ. Думается, что затягивание принятия федерального закона об обращениях связано со сложностью унификации всех возможных процедур рассмотрения обращений, выработки единой модели принятия решений по обращениям, определения единообразного подхода к оказанию публичных услуг. Непросто ученым и практикам прийти к соглашению относительно существа процедуры рассмотрения административной жалобы. Привнесение в такую процедуру элементов судопроизводства повысило бы качество разрешения спора, однако потребовало бы колоссальных финансовых затрат. Нерешенными остаются и многие другие вопросы правового регулирования реализации возможности граждан обращаться в органы публичной власти.
Тем не менее решать проблемы взаимоотношений граждан и органов публичной власти нужно уже сейчас. Нормативная модель рассмотрения обращений граждан должна быть установлена в федеральном законе общего регулирования, который явился бы своего рода "кодексом" реализации права граждан на обращение. В этом законе необходимо определить общие подходы относительно сроков и процедуры рассмотрения обращений, обозначить виды обращений и особенности рассмотрения каждого из них. Должен быть определен максимальный срок рассмотрения обращений и основания, которые позволили бы продлевать на такой срок подготовку ответа на обращение. В законе должно быть определено, что такое рассмотрение обращения по существу. Какие требования предъявляются к форме и содержанию ответа и (или) решения любого органа публичной власти, принимаемых в связи с обращением?
В федеральном законе важно установить принципы отношений между гражданами и органами в процессе рассмотрения обращений граждан. Представляется ошибочной недооценка значимости регламентации таких принципов в позитивном праве. Стремление к полному и четкому установлению процедурных моментов похвально. Однако в силу невозможности урегулировать абсолютно все общественные отношения органы публичной власти всегда смогут найти ниши для собственного усмотрения. Принципы же представляют собой общие положения, нерушимые идеи, на которых и должна зиждиться вся установленная процедура.
По своему содержанию принципы предполагают широкое понимание, включают в себя целый набор правил, охватывающих большой объем общественных отношений. Среди таких принципов можно назвать принцип доступности, который заключается в открытости работы органов публичной власти обществу, невозможности отказать в принятии обращений по формальным обстоятельствам; принцип предсказуемости, заключающийся в логичной и последовательной деятельности правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти, соответствии этой деятельности концепции правового государства; принцип пропорциональности (соразмерности), который заключается в возможности ограничения прав и свобод личности в строго исключительных случаях при условии, что такие ограничения не являются чрезмерными, и другие принципы <*>.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А., Васильева С.В., Виноградов В.А., Егорова Е.Ю., Экштайн К. О проекте федерального закона об обращениях граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Законодательство и экономика. 2002. N 9.
Особенности рассмотрения обращений граждан в определенных сферах общественных отношений в текущем законодательстве и детализация положений федерального законодательства в ведомственных актах должны основываться на нормативной модели, определенной в законе общего регулирования.
Субъекты права на обращение и субъекты рассмотрения обращений.
Предмет обращений
Субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В ст. 33 Конституции РФ речь идет о возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Это не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в России. Названные категории лиц не обладают правом на обращение в его конституционном аспекте, т.е. когда в содержании права заключена политическая составляющая. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения реформирования государственной власти или принятие того или иного закона.
Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Правовой основой для такого вывода служат ст. 52 и 53 Конституции РФ о возможности каждого обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти. Текущее законодательство также позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре. Речь идет, например, о Законе "О гражданстве Российской Федерации" в части обращений о приобретении гражданства, о Законе "О беженцах" в части обращений о приобретении статуса беженца, о миграционном законодательстве в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания.
Субъектами права на обращение являются организации. Под ними понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в том числе некоммерческие организации, а также общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридического лица, включая религиозные группы.
Субъектами рассмотрения обращений граждан и организаций являются органы публичной власти. Это государственные органы на федеральном и региональном уровнях и органы местного самоуправления. Субъектами рассмотрения обращений граждан должны быть признаны также структурные единицы, осуществляющие определенные государственные функции. К ним могут быть отнесены, в частности, саморегулируемые организации - профессиональные (отраслевые) сообщества, на которые предполагается возложить многие контрольные функции государства, а также функции регулирования того или иного рынка, возможно, лицензирование. Любые организации, осуществляющие определенные властные полномочия, обязаны рассматривать обращения граждан на основе той же нормативной модели, что и органы публичной власти.
Немало обращений граждане направляют в коммерческие организации, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям, которых нельзя обязать рассматривать эти обращения в соответствии с процедурой, установленной для реализации права на обращение в органы публичной власти. Думается, что в этом случае было бы разумным рекомендовать коммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям и общественным объединениям учитывать в своей деятельности типовую инструкцию о рассмотрении обращений граждан и ведении делопроизводства, которая могла бы быть разработана Федеральной архивной службой. Есть один пример добровольного регулирования процедуры рассмотрения обращений локальным актом коммерческой организации со стопроцентным участием государства в уставном капитале. Это распоряжение ОАО "Российские железные дороги" от 6 апреля 2004 г. "Об утверждении Порядка рассмотрения Открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" обращений грузоотправителей о перевозке грузов в особых условиях".
Предмет обращения - это просьбы, желания, потребности граждан, изложенные в обращениях. Предмет обращения в зависимости от содержания просьб, желаний и потребностей может быть различным. В результате исследования общего количества дел в сфере взаимоотношений предприятий и федеральных органов власти, рассмотренных в департаменте правового обеспечения Министерства экономического развития и торговли РФ с января по июль 2004 г., было установлено следующее. За указанный период приблизительно из 210 дел 46 начаты в связи с прямыми обращениями граждан и организаций в различные федеральные органы государственной власти, в том числе непосредственно в Минэкономразвития России.
На основе анализа просьб, желаний, потребностей заявителей можно условно классифицировать массив исследованных обращений по предмету следующим образом:
предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, по принятию соответствующих нормативных правовых актов и индивидуальных актов в сфере деятельности министерства в интересах граждан и организации;
просьба разъяснить действующее законодательство в сфере деятельности министерства;
просьба предоставить информацию по вопросам, находящимся в сфере деятельности министерства и не связанным с разъяснениями законодательства;
предложение заключить государственный контракт, лицензионный договор, инвестиционное соглашение, в случае если министерство выступает в качестве заказчика, предложение к сотрудничеству в совещательных консультативных целях;
обжалование действий (бездействия) подведомственных структур, просьба оказать содействие в решении проблем в предпринимательской деятельности конкретной организации или индивидуального предпринимателя.
Эффективно ли рассматриваются обращения граждан
и организаций федеральными органами власти?
В настоящее время политологи и юристы констатируют наличие конфликта в отношениях между гражданами и органами публичной власти. В прессе отмечается, что обществом и властью окончательно осознан политический кризис, который официальные лица предпочитают называть кризисом управляемости. В основе этого кризиса - отчуждение граждан от власти, фиктивность демократии. Кризис проявляется в фактическом несоответствии между результатами политической деятельности субъектов государственной власти и объективными интересами личности, т.е. несоответствии между общим и частным интересами, а также в негативном отношении личности к государственной власти, к способам и формам, в которых обеспечивается удовлетворение ее интересов,

Истребование органами расследования сведений  »

Комментарии к законам »