Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации
НОРМАТИВНАЯ МОДЕЛЬ И ПРАКТИКА
РЕАЛИЗАЦИИ
С.В. ВАСИЛЬЕВА
Васильева
С.В., доцент кафедры конституционного и
административного права Государственного
университета - Высшей школы экономики,
кандидат юридических наук.
Настоящая
статья подготовлена в рамках двух
исследований: 1) "Публичная власть и
экономические субъекты: нормативная модель
и реальные механизмы взаимодействия"; 2)
"Конфликты между гражданами и органами
публичной власти: правовые механизмы
преодоления". Эти исследования проводятся
под эгидой Московского общественного
научного фонда и Государственного
университета - Высшей школы экономики.
При написании статьи была использована
правовая база данных .
Во
взаимоотношениях личности и государства
последнее всегда является более сильной
стороной. Во-первых, потому что государство,
действующее посредством органов,
располагает властной компетенцией и
специальным аппаратом принуждения для
эффективного воплощения своей воли.
Во-вторых, государство имеет достаточные
материальные ресурсы для реализации
властных предписаний. В-третьих,
государство, ограничивая личность в ее
правах и свободах, может руководствоваться
принципом особой значимости публичного
интереса, который в отличие от частного
призван, с одной стороны, обеспечивать
устои общества и государства как условие их
существования, с другой - гарантировать
удовлетворение частных интересов в их
единичном и концентрированном
("усредненном") выражении.
Для
установления баланса во взаимоотношениях
личности и государства необходимы
эффективные механизмы влияния личности на
публичную власть и контроля над
деятельностью этой власти. Одной из
возможностей обратной связи, т.е.
возможности граждан воздействовать на
органы власти, является право на
обращение.
Граждане могут влиять на
публичную власть и осуществлять контроль
над ее деятельностью посредством различных
прав и свобод: свободы слова,
избирательного права, права на отзыв
выборного должностного лица, права на
объединение. Однако право на обращение в
ряду названных возможностей является
наиболее часто реализуемым и повседневным
во взаимоотношениях личности и
государства. Граждане обращаются в органы
публичной власти не только в связи с их
участием в политической жизни государства,
но прежде всего в связи с необходимостью
получения от органов власти определенного
набора публичных услуг. Каждодневные
обращения личности к органам публичной
власти обусловлены требованиями
удовлетворения объективно существующих
желаний и потребностей населения. В
частности, граждане обращаются в органы
власти по вопросам регистрации и
ликвидации юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей,
лицензирования отдельных видов
деятельности, обязательной сертификации
товаров, работ и услуг, предоставления и
изъятия земельных участков, предоставления
жилых помещений, регистрации прав на
недвижимое имущество, регистрации граждан
по месту жительства и месту пребывания,
регистрации транспортных средств,
назначения и выплаты пенсий и пособий и
т.д.
Таким образом, право на обращение -
это не только возможность граждан
реализовать свои политические интересы,
оказать воздействие на власть посредством
народной правотворческой инициативы, но и
возможность потребовать от органов
публичной власти выдачи соответствующих
документов, установления и подтверждения
каких-либо фактов, предоставления
определенного правового статуса,
совершения иных юридически значимых
действий, связанных с реализацией и защитой
прав и свобод личности. Прикладное,
насущное значение права на обращение
требует его должного правового
регулирования, эффективных процедур
рассмотрения обращений.
Для органов
власти обращения граждан являются
важнейшим источником информации,
необходимой для принятия качественных
решений, своевременного реагирования на
желания и потребности общества,
эффективного средства общения с
населением, удовлетворения воли и
интересов личности. Через обращения
граждан выявляются мнения и настроения
общества, позитивные и негативные
тенденции в реализации органами публичной
власти их компетенции. Коллективные
петиции, особенно если их отличает
обеспокоенность или компетентность
подписавшихся, могут служить также своего
рода "системой раннего оповещения",
привлекающей внимание к изменениям в
обществе и призывающей государственные
органы и общественность к размышлению.
Поэтому государство, которое имеет
эффективную систему рассмотрения
обращений, их анализа и учета, может
оперативно реагировать на существующие
желания и потребности граждан и таким
образом установить тесную связь с
обществом, избежать конфликта во
взаимоотношениях "гражданин -
чиновник".
Содержание права на
обращение
Свое позитивное начало право
граждан на обращение берет в
конституционном праве. Статьи 33, 52 и 53
Конституции РФ устанавливают возможность
граждан направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления, в
том числе жалобы на решения и действия
(бездействие) названных органов. Праву
граждан в данном случае корреспондирует
обязанность органов публичной власти
выслушать гражданина и гарантировать, что
заявитель не подвергнется преследованию в
связи с высказанными в обращении
замечаниями и предложениями.
Конституционная возможность апеллировать
к власти, обжаловать действия
соответствующих органов является
концептуальной основой содержания
рассматриваемого права и развивается
применительно к специфике регулирования
конкретных общественных отношений в
отраслевом законодательстве. В
конституционном праве содержание права на
обращение помимо базовой составляющей как
основы для других отраслей права -
возможности апеллировать к власти -
наполняется специальной политической
составляющей: возможностью населения
участвовать в управлении делами
государства. В этом смысле граждане вправе
направлять в публичные органы власти
обращения по особенному предмету:
проведение политических,
социально-экономических реформ в
государстве, изменение и дополнение
действующего законодательства, отмена или
введение конкретных законов.
Содержание права на обращение в
административном, налоговом, земельном,
таможенном и ряде других отраслей права
лишено политической составляющей. В данном
случае специфика права на обращение
проявляется в возможности граждан
требовать от государства получения неких
публичных услуг, а также обжаловать решения
и действия (бездействие) органов публичной
власти в административном порядке.
Некоторые авторы рассматривают право на
обращение в административном праве прежде
всего в качестве права гражданина на
административную жалобу. Хотя, конечно, не
исключают обращений к органам власти о
совершении ими неких позитивных действий
по отношению к заявителю.
Практическое
значение выделения конституционного и
административного аспектов в содержании
права на обращение заключается в
необходимости выявления различных
подходов к его правовому регулированию.
Так, механизм рассмотрения народной
правотворческой инициативы может длиться
свыше одного месяца, проходить по
установленной для принятия нормативных
правовых актов процедуре. В то же время
обращения граждан о предоставлении
публичных услуг должны рассматриваться,
как правило, в срок, не превышающий одного
месяца, и с точки зрения процедуры
удовлетворения желаний и потребностей
граждан отвечать специфике совершения
юридически значимых действий государства в
пользу граждан в определенных сферах -
таких, как лицензирование, сертификация,
пенсионное обеспечение и др.
Правовое
регулирование реализации права на
административную жалобу может содержать
элементы некой квази-судебной процедуры,
поскольку обжалование гражданином решений
и действий (бездействия) органов власти
сопряжено с необходимостью исследования
обстоятельств, лежащих в основе спора, и
подготовки ответа на такое обращение с
учетом правовой аргументации в пользу той
или иной спорящей стороны. Именно такой
подход - привнесение правил судебного
разрешения спора в процедуру рассмотрения
административной жалобы - заложен в проекте
федерального закона "О производстве по
административным делам", разработанного
депутатом В.В. Похмелкиным и его командой,
проекте федерального закона "Об
административных процедурах",
представленного на обсуждение
общественности профессором и
правозащитником К. Экштайном <*>. Не во
всем можно согласиться с предложениями
авторов законопроектов. Однако в целом
достойной поддержки представляется идея о
допустимости привнесения в процедуру
рассмотрения жалоб граждан в
административном порядке некоторых
элементов судопроизводства, например
возможности разрешения спора с
непосредственным участием сторон.
--------------------------------
<*> См.: Федеральный
закон "Об административных процедурах":
Инициативный проект с комментариями
разработчиков / Вступ. ст. К. Экштайна, Е.
Абросимовой // Фонд "Конституция". М.:
Комплекс-Прогресс, 2001.
Правовое
регулирование процедуры рассмотрения
обращений
Нормативную основу права на
обращение составляют Конституция РФ и Указ
Президиума Верховного Совета СССР от 12
апреля 1968 г. N 2534-VII (в ред. от 2 февраля 1988 г.) "О
порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан". Указ Президиума
Верховного Совета СССР устарел и не
обеспечивает должного правового
регулирования права граждан на обращение в
современной России, не учитывает реалий
развития системы "гражданин - чиновник",
концепций личности и власти, отраженных в
обновленном российском законодательстве. В
настоящее время не принят федеральный
закон, в котором единообразно
регулировались бы столь важные
общественные отношения, как отношения
между личностью и органами публичной
власти в связи с реализацией права на
обращение.
Субъекты Федерации
принимают собственные нормативные
правовые акты о рассмотрении обращений
граждан на соответствующей территории. Во
многих субъектах такие нормативные
правовые акты имеются. Например, законы об
обращениях граждан приняты в Москве,
Калужской, Липецкой, Московской, Орловской,
Оренбургской, Самарской, Томской, Тульской,
Тюменской, Ульяновской, Читинской областях,
Краснодарском, Приморском краях,
Республиках Башкортостан, Бурятия,
Кабардино-Балкария, Карелия, Тыва и других
субъектах Федерации. Вместе с тем
региональное нормотворчество не в
состоянии восполнить пробелы и повысить
качество правового регулирования
рассмотрения обращений в отношениях между
гражданами и территориальными структурами
федеральных органов власти, действующими в
том или ином субъекте Федерации. Кроме того,
поскольку законодательство субъектов
Федерации об обращениях не опирается на
федеральный закон общего регулирования,
гражданам не обеспечиваются единые
стандарты рассмотрения обращений в органах
публичной власти на всей территории
Российской Федерации.
Следует заметить,
что обращения граждан не могут
рассматриваться по строго унифицированной
однообразной схеме во всех сферах
общественных отношений. Так, заявление лица
в надлежащий орган публичной власти с
просьбой предоставить определенную
информацию, не относящуюся к информации с
ограниченным доступом, может быть
рассмотрено в достаточно короткий срок и
без дополнительного участия экспертов,
консультантов, согласования ответа на
обращение между структурными
подразделениями соответствующего органа
власти. Напротив, при рассмотрении
административной жалобы речь не может идти
о каком-либо маленьком сроке и упрощенной
процедуре рассмотрения, поскольку в данном
случае необходимо выяснить все
обстоятельства, лежащие в основе жалобы,
исследовать дополнительные материалы,
запросить мнение компетентных лиц. То же
относится и, например, к процедуре
рассмотрения заявления о предоставлении
лицензии на осуществление определенного
вида деятельности. Лицензирующий орган
должен располагать достаточным временем и
эффективным механизмом оценки способности
заявителя осуществлять лицензируемый вид
деятельности, соблюдать впоследствии
лицензионные требования и условия.
Существующее многообразие процедурных
особенностей рассмотрения обращений,
конечно, нельзя свести к тотальной
унификации и однообразию. Во-первых,
своеобразие содержания некоторых
обращений, исключительность решений,
принимаемых по просьбе заявителя, и
специфичность процедур рассмотрения
обращений такого рода не позволяют
подвести к одному знаменателю процесс
реализации права на обращение во всех
сферах общественных отношений. Во-вторых, в
законодательстве и на практике выделяются
обращения разных видов, рассмотрение
которых, очевидно, должно основываться на
различных подходах к правовому
регулированию. По характеру содержания и
направленности итогового ответа обращения
классифицируются на заявления,
предложения, жалобы, ходатайства, петиции.
Практическое значение такой классификации
видится в выделении особенностей
рассмотрения обращений в зависимости от
отнесения последних к тому или иному виду.
Например, жалобы, петиции, заявления
применительно к определенным сферам
общественных отношений (в отличие от других
видов обращений) нуждаются в более
длительной и несколько усложненной
процедуре рассмотрения. Именно на основе
такого подхода подготовлен проект
федерального закона "Об обращениях
граждан", который пока не прошел все этапы
федерального законодательного процесса.
Особенности рассмотрения обращений в
зависимости от специфики соответствующих
общественных отношений устанавливаются
федеральными отраслевыми нормативными
правовыми актами. К таким актам относятся,
например, Федеральный закон от 8 августа 2001
г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов
деятельности", Трудовой кодекс РФ в части
рассмотрения обращений работников в
федеральную инспекцию труда в связи с
нарушением их трудовых прав, обращений
работников в комиссию по трудовым спорам
(ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.). Особенности
рассмотрения обращений в сфере изменения
конституционно-правового статуса лиц
содержатся в Федеральных законах от 31 мая
2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской
Федерации", от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О беженцах",
от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных
переселенцах" (с изменениями и
дополнениями), в сфере административного
обжалования решений и действий
(бездействия) субъектов избирательного
процесса - в законах о выборах. В качестве
примера можно привести также Постановление
Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. N 862,
которым утверждены особые Правила
обращения лиц, подвергшихся воздействию
радиации вследствие катастрофы на
Чернобыльской АЭС, а также вследствие
ядерных испытаний на Семипалатинском
полигоне, и приравненных к ним категорий
граждан за представлением социальных
услуг.
В сферах общественных отношений,
в которых федеральными законами не
установлены специальные правила
рассмотрения обращений граждан, правовое
регулирование осуществляется подзаконными
актами конкретных органов публичной
власти. Ориентиром правотворчества в этом
направлении для органов власти являются
уже упомянутые Конституция РФ и Указ
Президиума Верховного Совета СССР. На
основе
