Сфера муниципальной деятельности
Т.Н. ЕРКИНА
Еркина Т.Н., соискатель,
ассистент кафедры конституционного и
уголовного права Елецкого
государственного университета им. И.А.
Бунина.
В государстве, где признается и
гарантируется местное самоуправление,
государственная власть и местное
самоуправление должны быть в целом
разграничены функционально, определена
сфера муниципальной деятельности, отличная
от государственной. Эта сфера
устанавливается законом, соблюдение
которого составляет важнейшее условие
реальности местного самоуправления.
В
Советском государстве хотя и существовали
законы, регламентирующие права и
обязанности местных Советов, но они не
выделяли этим органам такой участок
деятельности, на который не
распространялось бы влияние государства
<*>. Утверждалось, что каждый местный
Совет несет в себе частицу верховной
государственной власти. За местными
Советами наряду с полномочиями, имевшими
локальное значение, закреплялись
обязанности по контролю за исполнением на
их территории законов, обеспечению
законодательства о всеобщей воинской
обязанности, назначению и выплате пенсий и
т.д. Кроме того, будучи подчиненными
партийному аппарату, местные органы власти
часто действовали не по закону, а по
указанию соответствующих партийных
комитетов, включаясь в масштабные
государственные кампании и проекты. Это
была практика централизованного
государства с весьма ограниченной
автономией его местных подразделений
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Черкасов А.И. Эволюция взаимоотношений
государства и местного управления в
зарубежных странах // Государственная
власть и местное самоуправление в России.
М., 1998. С. 140.
<**> См.: Васильев В.И.
Государственная власть и местное
самоуправление: продолжение спора //
Конституционные и законодательные основы
местного самоуправления в Российской
Федерации. Сборник научных трудов / Под ред.
А.В. Иванченко. М.: Юриспруденция, 2004. С.
17.
Местный Совет как орган
государственной власти решал все вопросы,
имеющие значение для данной территории
(района, города, села, поселка и др.), исходя
не только из интересов населения, но и из
общегосударственных интересов <*>. Эта
формула позволяла в любое время обвинить
местный Совет и его исполнительные органы в
местничестве со всеми вытекающими отсюда
последствиями.
--------------------------------
<*> См.: Указ Президиума Верховного Совета
СССР от 19 марта 1971 г. "Об основных правах и
обязанностях районных Советов депутатов
трудящихся" // Ведомости Верховного Совета
СССР. 1971. Ст. 132.
Экономическую основу
централизации Советского государства
составляла единая государственная
собственность. Существенным шагом вперед в
децентрализации власти было введение
Законом Союза ССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих
началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР" особой, "коммунальной"
собственности, отличной от государственной
и служащей удовлетворению
социально-экономических потребностей
населения. Однако, несмотря на
провозглашенную самостоятельность местных
Советов в решении вопросов местного
значения, продолжал действовать принцип
"сочетания местных и государственных
интересов" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. N 16.
Ст. 267.
Союзный закон не определял
конкретного содержания вопросов местного
значения, относя их установление к ведению
союзных и автономных республик. Таким
образом, компетенция местного
самоуправления как бы проистекала из
компетенции республик (отнюдь не союзной
компетенции). Из этой концепции исходил
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном
самоуправлении в РСФСР". В нем
подчеркивалось, что местное самоуправление
в РСФСР регулируется Конституцией и
законами РСФСР, а также актами Союза ССР по
вопросам, переданным ему РСФСР <*>.
--------------------------------
<*> См.: Васильев В.И.
Указ. соч. С. 18.
Это был период острейшей
политической борьбы между союзными и
республиканскими политическими элитами,
который в немалой степени определял темпы и
размах социально-экономических перемен.
Условия этого переходного от одного
общественного строя к другому этапа
сказались и на содержании компетенции
местных Советов, и на порядке ее
определения. "Рыночные" полномочия Советов
не были соединены с административными,
сугубо "местные" дела соседствовали с
государственными. Устанавливая, что
местные Советы наделяются собственной
компетенцией законом и могут быть изменены
только законом, документ в то же время
определял, что районные и городские Советы
могут передавать свои полномочия на
договорной основе краевым и областным
органам государственной власти, а эти
последние - тоже на договорной основе -
районным и городским Советам.
Такая
расплывчатость подхода к определению
компетенционного статуса местного
самоуправления, характерная для периода
острых политических борений, в
принципиальном плане была преодолена
Конституцией Российской Федерации 1993 г.,
закрепившей победу нового общественного
строя. Вместе с тем основанный на
Конституции Федеральный закон от 28 августа
1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" принимался в условиях
противостояния Президента России и
Федерального Собрания и явился результатом
компромисса между политическими силами,
представленными в этих государственных
структурах <*>.
--------------------------------
<*> См.: Уманова И.А., Побережная И.А.,
Тибова Т.П. Основные тенденции развития
современного местного самоуправления в
Российской Федерации // Государственная
власть и местное самоуправление в России.
М., 1998. С. 75.
Федеральный закон от 28 августа
1995 г. "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" попытался изложить общую
компетенцию органов местного
самоуправления через предметы ведения и
основные полномочия <*>. Данная попытка
предпринималась в правильном направлении с
учетом опыта определения компетенции
местного самоуправления в других странах,
где статутные законы о местном
самоуправлении либо вообще не упоминают о
полномочиях муниципальных органов, либо
отсылают к специальным законам <**>.
Однако предметы ведения были
сформулированы в федеральном законе так,
что оказались, по сути, совместными и для
государственных органов (федеральных и
региональных), и для органов местного
самоуправления <***>.
--------------------------------
<*> См. подробнее:
Ермаков В.Г. Местное самоуправление в
России: традиции и современный опыт
законодательного регулирования. Елец: ЕГПИ,
1999. С. 93 - 98.
<**> См.: Зарубежный опыт
государственности / Под общей ред. доктора
политических наук, проф. Ю.С. Васютина. Орел:
ОРАГС, 2003. С. 197.
<***> См.: Местная
власть. 2001. N 2 - 3. С. 85.
Однако отделение
государственных дел от местных возможно не
всегда <*>. Местное значение могут иметь
дела, которые если не напрямую связаны с
государственными, то далеко не безразличны
для государства, особенно для государства
социального.
--------------------------------
<*>
См. подробнее: Васильев В.И. Местное
самоуправление: Учебное и
научно-практическое пособие. М., 1999. С. 16 -
27.
Какой бы сложной ни казалась задача
определения сферы деятельности местного
самоуправления, ее нужно решать так, чтобы
самостоятельность органов местного
самоуправления была ясна и однозначна. Как
раз такого и не было в Федеральном законе от
28 августа 1995 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации". Перечень вопросов
местного значения был, так сказать,
полуоткрыт. С одной стороны, он определял 30
вопросов местного значения, а с другой -
разрешал муниципальным образованиям
"принимать к рассмотрению" иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения
законами субъектов Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации:
Справочное пособие по Федеральному закону.
Обнинск: Институт муниципального
управления, 2004. С. 133.
Федеральный закон от
6 октября 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" подходит к
определению собственной сферы
деятельности местного самоуправления не
так, как прежний. Основной его задачей
является четкое разграничение полномочий
между органами государственной власти и
органами местного самоуправления <*>.
Изменился сам категориальный аппарат, с
помощью которого муниципальная сфера
деятельности отграничивается от сферы
деятельности органов государственной
власти. Вместо параллельного использования
понятий "предметы ведения" и "вопросы
местного значения" в содержании
Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
применяются категории "вопросов местного
значения" и "полномочий органов местного
самоуправления". Сохраняя укрупненную
функциональную характеристику местного
самоуправления, данный Федеральный закон в
то же время конкретизирует ее, закрепляя "в
целях решения вопросов местного значения"
ряд конкретных прав и обязанностей органов
местного самоуправления и определяя
возможность установления других
полномочий "в соответствии с настоящим
Федеральным законом и уставами
муниципальных образований" <**>.
--------------------------------
<*> См.: "Круглый
стол". Практика реализации Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" // Государственная власть и
местное самоуправление. 2004. N 4. С. 3.
<**>
См.: Васильев В.И. Указ. соч. С.
20.
Значительным шагом вперед в
определении сферы деятельности местного
самоуправления является определение
вопросов местного значения применительно к
муниципальным образованиям разного типа
(уровня). Поселения, муниципальные районы,
городские округа решают теперь
неодинаковые по содержанию дела. Это
позволяет учесть особенности условий и
возможностей их деятельности, приблизить
местное самоуправление к населению и
повысить его эффективность <*>. И само
содержание вопросов местного значения
выглядит не так, как прежде.
--------------------------------
<*> См. подробнее:
Комментарий к Федеральному закону "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации":
Постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89,
2004. С. 43 - 88.
Исходя из принципа
субсидиарности, Федеральный закон от 6
октября 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" вывел из категории
вопросов местного значения некоторые дела,
требующие в данных условиях
государственных решений. Например, если
прежний Федеральный закон от 28 августа 1995 г.
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
содержал формулу об обязанности
муниципальных образований организовывать,
содержать и развивать муниципальные
учреждения дошкольного, основного общего и
профессионального образования, то новый
Закон исключает из круга вопросов местного
значения, решаемых муниципальными районами
и городскими округами, организацию
профессионального образования. Данные
муниципалитеты призваны заботиться о
предоставлении общедоступного и
бесплатного начального, основного и
среднего (полного) общего образования, за
исключением полномочий по финансовому
обеспечению образовательного процесса,
отнесенных к ведению органов
государственной власти <*>.
--------------------------------
<*> См.: Лисица В.Н.
Направления совершенствования
действующего федерального
законодательства при разграничении
полномочий между различными органами
власти // Конституционное и муниципальное
право. 2003. N 6. С. 31 - 34.
Есть недостатки и в
определении полномочий органов местного
самоуправления, в частности в некоторых
случаях они одинаковы для всех
муниципальных образований, хотя очевидно,
что, скажем, в небольшом сельском поселении
"местные средства массовой информации"
учредить невозможно.
Определяя вопросы
местного значения как особую сферу
деятельности органов местного
самоуправления, Федеральный закон от 6
октября 2003 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" отнюдь не отрывает
местное самоуправление от государственной
власти, что подтверждается возможностью
прямого наделения органов местного
самоуправления отдельными
государственными полномочиями. Если старый
статутный Закон определение условий и
порядка контроля за осуществлением
органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий
относил к предмету других федеральных
законов и законов субъектов Федерации, то
новый Закон непосредственно устанавливает
порядок наделения органов местного
самоуправления государственными
полномочиями, осуществления указанных
полномочий и контроля за ним.
Пожалуй,
самое значительное достижение
Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
состоит в том, что он дал понятие отдельных
государственных полномочий как полномочий
по вопросам, не отнесенным к вопросам
местного значения, и соединил их
осуществление исключительно с
предоставляемыми местным бюджетам
субвенциями из федерального и региональных
бюджетов <*>, то есть поставлен правовой
заслон не обеспеченным материальными
ресурсами социальным обязательствам,
возлагаемым государством на местное
самоуправление.
--------------------------------
<*> См.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное
самоуправление. Ростов н/Д: Феникс, 2003. С. 124 -
125.
Вместе с тем закреплен жесткий режим
реализации государственных полномочий.
Права и обязанности органов местного
самоуправления в этом деле устанавливаются
каждый раз соответствующим законом <*>.
Органы местного самоуправления
отчитываются о том, как они реализуют
государственные полномочия перед
уполномоченными государственными
органами, контроль за деятельностью
органов местного самоуправления включает
право государственных органов давать им
обязательные для исполнения предписания в
случаях нарушения закона. Предусмотрена
государственная ответственность органов
местного самоуправления не только за
нарушение закона при осуществлении ими
государственных полномочий, но и в случае
ненадлежащего выполнения этих полномочий
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Комментарий к Федеральному закону "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации":
Постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89,
2004. С. 91 - 99.
<**> См.: Там же. С. 100 -
101.
Наиболее существенная возможность
воздействия на органы местного
самоуправления заключается в праве высшего
должностного лица субъекта Федерации
отрешать главу муниципального образования
или
