Участие прокуратур субъектов российской федерации и отделов генеральной прокуратуры российской федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов федерации

его трех постоянно действующих комитетов. За то же время подготовлено 310 заключений, что исключило принятие значительного числа незаконных правовых актов.
Например, были учтены заключения и предложения прокуратуры республики в ходе рассмотрения проектов закона "О местном самоуправлении в Республике Коми", кодекса республики Коми "О выборах и референдумах в Республике Коми" и др.
В качестве положительного примера обеспечения единства правового пространства может быть приведена также деятельность в этом направлении отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Центральном федеральном округе, который включает Белгородскую, Брянскую, Владимирскую, Воронежскую, Ивановскую, Калужскую, Костромскую, Курскую, Липецкую, Московскую, Орловскую, Рязанскую, Смоленскую, Тамбовскую, Тверскую, Тульскую, Ярославскую области и г. Москву.
Только за 2001 год названным отделом подготовлено и направлено в прокуратуры субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ, 2 обзорных письма, посвященных вопросам усиления прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Анализ указанной работы показывает, что одной из основных причин принятия законодательными органами субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов является отсутствие четкой системы отслеживания изменений, происходящих в федеральном законодательстве.
Так, по инициативе отдела Генеральной прокуратуры в Центральном федеральном округе отменено, приведено в соответствие с федеральным законодательством 14 из 18 уставов субъектов Российской Федерации. Особенно активно эта работа проводилась в Курской, Владимирской, Тульской, Белгородской, Воронежской, Ивановской и Брянской областях.
В процессе обеспечения соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации прокуроры наиболее часто используют такие предусмотренные Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" меры прокурорского реагирования, как протесты, представления и заявления в суд.
Например, прокурором Тверской области 24 сентября 2002 года в адрес Законодательного собрания области направлено представление на отдельные пункты Устава Тверской области, которые не соответствуют действующему закону области "О статусе депутата Законодательного собрания Тверской области". Указанное представление рассмотрено, в Устав области внесены изменения.
Изучение проведенной прокурорами работы показало, что несмотря на принимаемые меры законодательные органы субъектов Российской Федерации продолжают принимать противоречащие федеральному законодательству правовые акты.
Наряду с этим имеет место умышленное затягивание рассмотрения мер прокурорского реагирования и отклонение протестов. Так, в Тамбовской области отклонено 3 протеста, по которым в дальнейшем состоялись судебные решения об их удовлетворении.
Встречаются факты, когда заключения прокурора о несоответствии федеральным законам отдельных положений либо законодательного акта в целом не принимаются во внимание.
Например, прокурором Брянской области на сессии областной Думы было дано заключение о противоречии федеральному законодательству ряда норм закона "Об областном бюджете на 2001 год". Однако его заключение членами областной Думы проигнорировано, и названный Закон был принят. Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений закона не действующими и не подлежащими применению. Требования прокурора судом удовлетворены. Это решение Верховным Судом Российской Федерации оставлено в силе.
Нередки ситуации, когда по одному незаконному правовому акту требуется принятие нескольких мер прокурорского реагирования. Это обусловлено прежде всего тем, что законодательные органы субъектов Российской Федерации затягивают сроки приведения своих актов в соответствие с федеральным законодательством.
Реальные меры по устранению нарушений закона при рассмотрении протестов и представлений подменяются принятием постановлений рекомендательного характера либо поручающих различного рода комиссиям и комитетам подготовку проектов актов о внесении изменений и дополнений в опротестованные нормативные правовые акты. Подобного рода действия вынуждают прокурора обращаться в суды с заявлениями о признании таких актов не действующими и не подлежащими применению полностью или частично.
Так, в апреле 2001 года прокурором Тверской области принесен протест на отдельные положения Закона области "О пожарной безопасности в Тверской области", которые не соответствовали федеральному законодательству. Указанный протест и последовавшее судебное заявление прокурора были отклонены, и лишь определением Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации протест прокурора был удовлетворен, а решение областного суда отменено.
В Думу Ярославской области прокурором внесено представление о несоответствии ряда норм закона Ярославской области "О порядке предоставления пользования недрами для разработки общераспространенных полезных ископаемых на территории Ярославской области". На заседании комиссии Государственной Думы области по экономической политике и хозяйственному комплексу представление было рассмотрено и требования прокурора признаны обоснованными. Но в связи с затягиванием ответа на представление и принятием мер по нему прокурором внесено представление губернатору области об устранении нарушений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в результате чего Государственной Думой области был принят закон о приостановлении действия вышеназванного правового акта.
Подобная волокита в рассмотрении актов прокурорского реагирования законодательными органами субъектов Российской Федерации, к сожалению, получает широкое распространение, что крайне негативно сказывается на деятельности по укреплению законности как органов прокуратуры, так и государства в целом.
В июле 2000 года прокурором Белгородской области принесен протест на некоторые положения Закона "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности". Однако протест в течение длительного времени не был рассмотрен. Вследствие этого 24 октября того же года прокурор области подал в суд заявление о признании отдельных положений акта не действующими и не подлежащими применению. В удовлетворении заявления прокурора судом было отказано. Однако прокурором области принесен кассационный протест в Верховный Суд Российской Федерации, который в апреле 2001 года удовлетворил протест. Таким образом потребовался почти год для признания правоты требований прокурора. И подобных примеров, к сожалению, немало.
Так, 26 февраля 2002 года прокурором Московской области в областную Думу принесен протест на закон области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", положения которого в нарушении Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о местном самоуправлении предусматривают деление муниципальных образований на первую и вторую категории, ограничивают права граждан, проживающих в пределах муниципальных образований, на участие в референдуме и осуществление местного самоуправления, а также запрещают муниципальные образования на части территории поселения.
Состоявшееся решение областной Думы признало протест прокурора подлежащим удовлетворению лишь частично. 21 мая текущего года прокурор направил заявление в суд. Решением Московского областного суда от 11 июля 2002 года в удовлетворении заявления прокурору было отказано. На это судебное решение прокурором области принесен кассационный протест в Верховный Суд Российской Федерации, который удовлетворил протест. 2 мая того же года Московская областная Дума приняла закон, вносящий дополнения и изменения в принятый ранее законодательный акт.
Неконституционное правотворчество по-прежнему остается опасным фактором, размывающим единое правовое пространство. В конституциях еще многих республик, уставах и законодательстве других субъектов Российской Федерации содержались не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам положения, которые нарушали суверенитет Российской Федерации, принципы федеративного устройства и иные конституционные основы государства.
Например, 29 сентября 2000 года прокурором Московской области направлено заявление в суд о признании не соответствующим закону и не подлежащим применению отдельных пунктов Устава Московской области. 13 февраля 2001 года требования прокурора судом оставлены без удовлетворения. 23 февраля того же года прокурором принесен кассационный протест в Верховный Суд Российской Федерации, который признал оспариваемые пункты Устава Московской области не подлежащими применению. Однако названный устав до сих пор не изменен.
Прокурором Воронежской области внесено представление в областную Думу об устранении противоречия федеральному законодательству ряда пунктов Устава области, согласно которому глава администрации области наделен правом предлагать законодательному (представительному) органу государственной власти кандидатуры на должность председателей областного суда и областного арбитражного суда, а также прокурора области. Представление рассмотрено на сессии областной Думы и удовлетворено.
Таким образом, имеется настоятельная необходимость активизации работы по противодействию антиконституционному правотворчеству законодательных органов субъектов Российской Федерации, предупреждению принятия ими правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Для достижения этой цели требуется дальнейшее совершенствование взаимодействия органов, в компетенцию которых входит разработка, принятие, проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов и контроль за исполнением федеральных законов.
В связи с этим Генеральная прокуратура Российской Федерации планирует обратиться к Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с рядом предложений.
В первую очередь требуется улучшить взаимное информирование Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о состоянии соблюдения Конституции Российской Федерации и федеральных законов на стадии подготовки законопроектов.
Наряду с этим целесообразно расширить практику парламентских слушаний и осуществления иных форм парламентского контроля в сфере правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации для предупреждения принятия ими неконституционных правовых актов и обеспечения неукоснительного исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации о несоответствии Конституции Российской Федерации таких актов.
Одновременно необходимо активизировать работу, связанную с принятием федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и таким образом обеспечить "опережающее законодательство", которое не позволит законодательным органам субъектов Российской Федерации, пользуясь отсутствием соответствующего федерального закона, принимать правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Кроме того, требуется сосредоточить усилия на первоочередной разработке законопроектов, регулирующих отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с тем чтобы интересы субъектов Российской Федерации были представлены в большей степени в виде федеральных законов, а не посредством договорного процесса с федеральным центром.
Целесообразно также активизировать реализацию права запроса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, а также иных правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
По нашему мнению, необходимо также наделить членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации правом законодательной инициативы в законодательных органах представляемых ими субъектов Российской Федерации.
На заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации было бы целесообразно, на наш взгляд, регулярно заслушивать руководителей законодательных органов субъектов Российской Федерации по вопросам приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством правовых актов субъектов Российской Федерации.
Требует улучшения и деятельность в этом направлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
С этой целью, например, предстоит создать систему подготовки и переподготовки работников прокуратуры, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением федеральных конституционных и федеральных законов, к участию в правотворческом процессе.
Нуждается в совершенствовании и организация указанной работы. Так, представляется целесообразным внести в форму итоговой статистической отчетности показатели деятельности по подготовке заключений на проекты правовых актов, что обеспечит активизацию этой работы и анализ ее состояния в субъектах Российской Федерации.
Наряду с этим отделам Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах и прокурорам субъектов Российской Федерации требуется активизировать работу по применению превентивных мер прокурорского реагирования, в частности, объявления главам законодательных органов субъектов Российской Федерации предостережения о недопустимости нарушения закона при принятии подготовленных комитетами и комиссиями, а также внесенных в порядке законодательной инициативы депутатами законодательных органов соответствующего субъекта Российской Федерации проектов правовых актов.
В заключение следует также отметить, что деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства Конституции Российской Федерации, единства правового пространства, укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в последнее время заметно активизировалась.
В этой связи представляется недостаточно обоснованным высказываемое предложение об устранении так называемой "общенадзорной" функции прокуратуры. Например, к январю 2002 года приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами положения 66 конституций и уставов, более 4 тысяч иных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, причем две трети из них - благодаря мерам прокурорского реагирования.
Лишение органов прокуратуры "общенадзорной" функции приведет к тому, что исполнение законов

Комментарии к законам »