Участие прокуратур субъектов российской федерации и отделов генеральной прокуратуры российской федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов федерации

И ОТДЕЛОВ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ
В.Г. БЕССАРАБОВ, Е.А. ВИНОКУРОВА, А.А. ЖИДКИХ
Бессарабов Владимир Григорьевич - доктор юридических наук, заместитель директора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Винокурова Е.А. - старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Жидких А.А. - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Успешное развитие федеративного государства, обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, создание режима законности на всей территории Российской Федерации невозможны без согласованной деятельности структур государственной власти, в том числе осуществляющих надзорные и контрольные функции.
Органы прокуратуры Российской Федерации в пределах предоставленных им полномочий уделяют первостепенное значение проблемам укрепления государственности, развития федерализма, сохранения единого правового и экономического пространства.
Важнейшим условием эффективности правоприменительной деятельности является ее законность, которая обуславливается прежде всего соответствием закону самих нормативных правовых актов, подлежащих применению. Это направление сегодня представляется одним из ключевых.
Действующим законодательством органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены большим объемом регулятивных полномочий практически во всех сферах общественной жизни. Поэтому принятие ими правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, помимо самого факта нарушения закона, является дестабилизирующим фактором, оно крайне негативно влияет на развитие регулируемых общественных отношений, подрывает авторитет власти, сеет правовой нигилизм и в конечном счете существенно осложняет, а порой и тормозит образование единого правового пространства.
Кроме того, вследствие принятия законодательными органами субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов существенно ущемляются конституционные права и свободы граждан. При этом незаконно устанавливаются дополнительные налоги и сборы и одновременно отменяются льготы, предоставленные различным категориям граждан федеральным законодательством.
Как показывает прокурорская практика, законодательные органы субъектов Российской Федерации нередко допускают нарушения федерального законодательства, выражающиеся в превышении своих полномочий и вторжении в сферу компетенции федеральных органов государственной власти.
Поэтому работа по устранению несоответствия правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству имеет первостепенное значение.
Необходимо отметить, что возможности прокуратуры по принятию мер, направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, приоритета федерального законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, используются еще не в полной мере.
В этой связи следует отметить, что характер возложенных на прокуратуру задач, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Однако в силу объективных обстоятельств эта работа пока не достигла максимальной эффективности. Тот факт, что в Конституции Российской Федерации прокуратуре отведена всего одна статья (129), в которой не определены ее статус и функции, существенно снижает результативность работы органов прокуратуры.
Ранее, на различных этапах государственного строительства, прокуратура принимала активное участие в нормотворческой деятельности. Так, согласно Конституции СССР (ст. 114) Генеральному прокурору Союза ССР и прокурорам союзных и автономных республик принадлежало право законодательной инициативы. Действующая Конституция Российской Федерации упразднила это правомочие Генерального прокурора Российской Федерации, что отрицательно сказывается на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей государственной власти, так как в этом случае она лишается "обратной связи". В то же время право на участие прокурора в правотворческой деятельности нашло закрепление в ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Деятельность прокуроров по обеспечению законности правовых актов законодательных органов субъектов Российской Федерации носит упреждающий характер и осуществляется еще на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы и всестороннего обсуждения, внесения предложений в органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а также в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых либо об отмене или изменении действующих нормативных правовых актов.
Зачастую благодаря работе прокурора на этапе подготовки проектов нормативных актов устраняются возможные нарушения закона.
В соответствии с приказами Генерального прокурора Российской Федерации N 30-1996 г. и N 42-1997 г. (соответственно п. п. 4.1 и 3), обязывающими прокуроров участвовать в заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации с целью предотвращения принятия незаконных правовых актов, прокуроры субъектов Российской Федерации регулярно представляют в Генеральную прокуратуру Российской Федерации отчеты, в которых отражается общее количество проведенных заседаний представительного (законодательного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации с участием прокуроров, их заместителей, работников аппарата прокуратуры, а также количество подготовленных ими заключений по законопроектам. При этом во главу угла ставятся обеспечение законности в сфере социально-экономических отношений, бюджетного, налогового, земельного, трудового законодательства, решение других актуальных проблем, непосредственно затрагивающих конституционные права и законные интересы граждан.
В этой связи заслуживает внимания опыт участия прокуроров в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, деятельность которого распространяется на республики Карелия и Коми, Архангельскую, Вологодскую, Калининградскую, Ленинградскую, Мурманскую, Новгородскую, Псковскую области, город Санкт-Петербург и Ненецкий автономный округ.
Названный отдел строит свою работу в соответствии с Положением, предусмотренным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 сентября 2002 г. "Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах".
В своей деятельности отдел руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", иным федеральным законодательством, организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.
При этом обеспечение соблюдения на территории Северо-Западного федерального округа положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма, а также руководство и контроль за деятельностью в этом направлении входящих в состав округа прокуратур субъектов Российской Федерации являются одними из основных направлений деятельности отдела.
Такая работа осуществляется путем сбора и анализа информации, получаемой из прокуратур субъектов Российской Федерации, об участии в деятельности законодательных органов, входящих в Северо-Западный федеральный округ субъектов Российской Федерации, о выявлении правовых актов региональных законодательных органов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Например, только в 2001 году прокурор Ленинградской области и его заместитель, а также работники областной прокуратуры приняли участие во всех 20 проведенных заседаниях Законодательного собрания и 13 заседаниях правительства области, участвуют в работе постоянно действующей комиссии по законности, подготовили 60 заключений по проектам нормативных правовых актов, значительная часть которых содержала положения, не соответствующие федеральному законодательству.
На сегодняшний день прокуратурой Ленинградской области налажено тесное взаимодействие с главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу, в результате чего лишь за первое полугодие 2001 года из управления юстиции в прокуратуру поступили заключения о несоответствии федеральному законодательству 40 областных законов.
Указанная работа способствовала укреплению законности в регионе. Так, предотвращено принятие Законодательным собранием области противоречащего федеральному законодательству законопроекта "О внесении изменений и дополнений в областной закон "О местном самоуправлении в Ленинградской области". Замечания прокуратуры учтены также при разработке нового устава Ленинградской области.
В прокуратуре Ненецкого автономного округа обязанности по надзору за законностью правовых актов, принимаемых Собранием депутатов округа, возложены на помощника прокурора округа.
С января по июнь 2001 года законодательным органом округа проведено 6 сессий, 14 заседаний комитетов, в 10 из которых принял участие прокурор округа. В результате на стадии разработки законопроектов предотвращено 8 потенциальных нарушений федерального законодательства. Прокуратурой округа дано 6 заключений по проектам правовых актов.
Это позволило снять с повестки дня вопрос о проведении противоречащих федеральному законодательству выборов в Собрание депутатов округа, который рассматривался в рамках законопроекта "О дополнительных гарантиях избирательных прав ненецкого народа быть избранным в законодательный (представительный) орган государственной власти Ненецкого автономного округа".
В работе 4 комитетов Собрания депутатов принимал участие помощник окружного прокурора, что обеспечило выявление и предотвращение 3 нарушений федерального законодательства еще на стадии подготовки и рассмотрения законопроектов.
Работники прокуратуры Архангельской области в первом полугодии 2001 года участвовали в 9 сессиях областного Собрания депутатов: прокурор области - в одном, его заместитель - в 3, работники аппарата областной прокуратуры - в 5. По результатам этой работы дано заключение о несоответствии федеральному законодательству отдельных положений Устава Архангельской области.
Заместителем областного прокурора подготовлено заключение о несоответствии федеральному законодательству проекта закона "О представителях Архангельской области в Совете Федерации", в котором предлагалось расширить перечень субъектов, имеющих право вносить на рассмотрение органов законодательной (представительной) и исполнительной власти области кандидатуры для избрания (назначения) членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Указанный законопроект был отклонен.
Следует особо отметить активную работу прокуратуры Республики Карелия по предотвращению принятия противоречащих федеральному законодательству правовых актов законодательного органа республики.
В первом полугодии 2002 года Законодательное Собрание Республики Карелия заседало 27 раз, в каждом из них принял участие республиканский прокурор. Работники аппарата прокуратуры участвовали в обсуждении 18 законопроектов, по результатам рассмотрения которых дано 14 заключений, что позволило предотвратить принятие 13 незаконных правовых актов.
Активное участие в обеспечении соблюдения положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов в правовых актах Государственного Совета Республики Коми принимает республиканская прокуратура. Ее представители постоянно участвуют в заседаниях комитетов и комиссий Государственного Совета республики по обсуждению проектов правовых актов. В 2001 году прокуратурой подготовлено 156 заключений, что позволило исключить принятие высшим законодательным органом республики целого ряда незаконных правовых актов.
Работники прокуратуры совместно с представителями других правоохранительных органов входят в состав рабочих групп Государственного Совета республики по подготовке проектов законов, направленных на укрепление законности, правопорядка, усиление борьбы с преступностью.
Республиканской прокуратурой налажено тесное взаимодействие с управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Коми. Например, в 2001 году в республиканскую прокуратуру поступило 97 экспертных заключений о незаконности разработанных правовых актов, по которым приняты необходимые меры прокурорского реагирования.
В 2002 году образована рабочая группа по обеспечению соответствия правовых актов органов государственной власти, включая Государственный Совет республики, и местного самоуправления республики Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Вопросы состояния работы по обеспечению законности принимаемых правовых актов и организации взаимодействия в этой сфере деятельности между прокуратурой Республики Коми и соответствующим управлением Минюста России неоднократно были предметом совместных координационных совещаний.
Необходимо сказать, что в соответствии со статьей 79 Конституции Республики Коми республиканский прокурор не обладает правом законодательной инициативы. И хотя в 1997 году им направлено в Государственный Совет республики обращение о необходимости предоставления такого права, депутаты Совета сочли подобное решение нецелесообразным.
Однако благодаря принципиальной позиции прокурора Республики Коми государственного советника юстиции 2 класса В.Е. Ковалевского Конституционный суд республики обратился в Государственный Совет с законодательной инициативой о внесении в Конституцию Республики Коми изменения, предусматривающего предоставление прокурору республики права обращаться в Конституционный суд с запросами о конституционности правовых актов республиканских органов государственной власти. Законом Республики Коми от 25 декабря 1998 года N 43-РЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 100 Конституции Республики Коми" прокурору республики было предоставлено такое право.
В Республике Коми активно практикуется участие прокурора и его заместителей в заседаниях высшего законодательного органа государственной власти. Так, за период с января 2000 года по ноябрь 2002 года он принял участие во всех 22 заседаниях Государственного Совета и в 62 заседаниях

Комментарии к законам »