Изменение роли и функций органов местного самоуправления в великобритании в ходе муниципальных реформ конца xx - начала xxi вв.
затруднила функционирование муниципальных
жилищно-хозяйственных служб. Объем
муниципального жилищного фонда уменьшился,
ухудшилась его структура, поскольку
продавалась обычно наиболее престижная
недвижимость. В результате сократились
возможности местных властей учитывать
потребности остающихся и потенциальных
арендаторов муниципального жилья.
Многие арендаторы муниципального жилья с
самого начала реформ и до сих пор
критически относятся к деятельности
местных властей и хотят иметь право голоса
в решении проблем, касающихся жилищного
обслуживания. Несмотря на критическое
отношение к работе муниципальных
жилищно-хозяйственных служб, далеко не все
квартиросъемщики стремятся покидать
муниципальный сектор <*>.
--------------------------------
<*> Наиболее
очевидным показателем этого может служить,
например, тот факт, что квартиросъемщики
ряда муниципалитетов не приняли
предложений о смене домовладельца в рамках
программ коллективной приватизации. О
желании многих квартиросъемщиков остаться
арендаторами муниципального жилья
свидетельствуют и результаты многих
исследований. В июне 1998 г. в Лондоне
состоялась Национальная конференция в
защиту муниципальной собственности,
участники которой высказали большую
озабоченность последствиями его
приватизации. Во многих городах и графствах
Великобритании организации,
представляющие интересы арендаторов
муниципального жилья, выступают против
продолжения политики распродажи
муниципального жилого фонда. См.:
Приватизация в Великобритании:
социально-экономический и политический
анализ / Под ред. В.А. Виноградова М., 2000. С. 157 -
158.
Продолжение продажи муниципальной
собственности в конце 90-х годов не означает,
по мнению британских экспертов, что
муниципальный сектор жилья со временем
вообще перестанет существовать. Как
отметил в 1999 г. министр в правительстве Т.
Блэра Дж. Прескотт, муниципалитеты должны
сохранить собственность и контроль над
своим жилым фондом. Правительство обещает
выделение дополнительных государственных
средств на поддержку муниципального жилого
фонда. В ответ на такого рода высказывания
некоторые муниципалитеты отказались от
ранее принятого ими решения о передаче
своей собственности другому владельцу, что
может свидетельствовать о появлении новой
тенденции в развитии сектора муниципальной
собственности.
В итоге центральное
правительство отказалось от своих
первоначальных планов максимального
сужения сектора муниципальной
собственности и признало, что довольно
значительный муниципальный жилищный
сектор будет существовать и в обозримом
будущем. Об этом косвенно свидетельствует и
тот факт, что в период с конца 80-х и на
протяжении 90-х годов правительство делало
ставку не только на приватизацию
муниципальной собственности, но и на
квазирыночное реформирование
муниципального жилого сектора, активизацию
конкуренции, ужесточение отчетности
муниципалитетов и в целом повышение
эффективности управления остающимся в
собственности местных органов власти жилым
фондом. Муниципалитеты в сотрудничестве с
жилищными ассоциациями продолжают и будут
продолжать выполнять важную социальную
функцию обеспечения доступным жильем
прежде всего малоимущие слои населения.
Опыт Великобритании показывает, что "ни
одна из кампаний по приватизации
муниципальной собственности и служб не
получала широкой поддержки до тех пор, пока
не была завершена. Общественное мнение
менялось в позитивную сторону лишь после
того, как достигались определенные успехи"
<*>, что вполне естественно. Очевидно, что
при проведении столь масштабной реформы
местного самоуправления всегда найдутся
как сторонники, так и противники проводимых
преобразований <**>.
--------------------------------
<*> Pirie M. Reasons for
privatization // Privatization and the welfare state: Implications for consumers
and the workforce / Ed. by Morgan Ph. Aldershot, 1997. P. 26.
<**>
Действительно, сегодня не только в
Великобритании, но и в других странах
многие усматривают наличие прямой связи
между использованием рыночных методов в
сфере муниципальных услуг и ростом разрыва
между социальными слоями. Критики реформ
муниципального сектора отмечают, что
правительство в погоне за большими
поступлениями в бюджет и в стремлении как
можно быстрее погасить государственный
долг перестало уделять должное внимание
проблеме усиления влияния конкурентных
рычагов на деятельность приватизированных
компаний. Внимание общественности сразу же
привлек тот факт, что в ряде случаев
произошло снижение качества
предоставляемых услуг в отдельных
регионах, например, в газоснабжении и
повышение цен на энергоносители. Stolhout J. Keep
the state out of business // Euromoney. London, March, 1999. P.
36.
Авторитетные британские исследователи
Дж. Виккерс и Дж. Ярроу, проанализировав
опыт распродажи муниципального сектора в
Великобритании, сформулировали
поставленные цели в порядке убывания их
значимости для государства: повышение
эффективности; сокращение долга
муниципального сектора; уменьшение
вмешательства властей в принятие решений
предприятиями; достижение политических
преимуществ <*>.
--------------------------------
<*> Vickers J., Yarrow G. Privatization: An economic analysis. Cambridge
(Mass.), 1998. XIII. Р. 157.
С этим перечнем можно
согласиться, но, по нашему мнению, к нему
следует добавить, как следствие, развитие
конкуренции, способствующей
экономическому росту, а также
преобразования в социальной сфере.
Стремясь приостановить финансовые потери,
приносимые муниципальными предприятиями,
правительство консерваторов, проводя
реформы системы местного самоуправления,
одновременно преследовало и другие цели, в
том числе политические. Сам факт передачи
ряда отраслей в частный сектор приносил
огромные политические дивиденды, которые
позволили правительству привлекать голоса
избирателей на очередных выборах.
"Беспрецедентные победы консерваторов на
выборах четыре раза подряд, возможно, были
следствием успешно проведенной реформы
местного самоуправления в стране, что сразу
нашло поддержку со стороны избирателей"
<*>.
--------------------------------
<*> Pirie M.
Reasons for privatization // Privatization and the welfare state: Implications
for consumers and the workforce / Ed. by Morgan Ph. Aldershot, 1997. P.
27.
За последнее десятилетие XX века в
Великобритании произошло переосмысление
роли и функций местных органов власти и в
сфере образования <*>.
--------------------------------
<*> Образование
является одной из главнейших задач местных
властей. Многие акты парламента определяют
обязанности местных органов власти в этой
сфере. См.: Бромхед П. Эволюция британской
конституции. М.: Юрид. лит., 1978. С. 302.
Еще до
победы на всеобщих выборах 1997 г. лейбористы
в своем предвыборном манифесте заявляли, в
частности, о том, что развитие
национального образования - это один из
основных приоритетов их деятельности. Во
время предвыборной кампании лейбористы
обещали проводить "жесткую" политику в
отношении "плохо работающих" местных
органов власти. Перед выборами в 1997 г.
лейбористы заявили о том, что если местные
власти не смогут обеспечить достижение
национальных стандартов качества
образования, то комитеты образования будут
распущены, а управление школами перейдет от
местных органов власти к специально
назначенным группам (improvement teams) <*>.
--------------------------------
<*> No support for school support
// Labour research. London. 1999. Vol. 88, N 9. P. 33.
Придя к
власти, правительство лейбористов стало на
практике осуществлять жесткую политику в
отношении местных органов образования.
В 1999 г. деятельность местных органов власти
четырех муниципалитетов Великобритании
(Ливерпуля, Ислингтона, Хэкни и Лестера)
была признана неудовлетворительной.
Управление по стандартам в образовании (Office
for standards in education) признало крайне низким
качество образовательных услуг,
предоставляемых в этих муниципалитетах.
Такое заключение предполагает, что после
разработки специально назначенными
группами консультантов планов улучшения
деятельности местные органы власти должны
будут передать контракты на осуществление
некоторых или всех осуществляемых ими
вспомогательных образовательных функций
внешним организациям.
Следует
подчеркнуть, что недостаточно высокие
показатели качества обучения в школах
указанных муниципалитетов нельзя считать
только результатом плохой организации
управления муниципальными школами, во
многом эти показатели предопределены
сложными социально-экономическими
условиями и специфическим контингентом
учащихся, с которым приходится иметь дело
местным органам власти. Поэтому, как
считают некоторые исследователи, не всегда
можно доверять заключениям Управления по
стандартам в области образования о плохой
работе местных органов власти отдельных
муниципалитетов (а именно такие заключения
и служили обоснованием для передачи
полномочий местных властей в указанной
области) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Приватизация в Великобритании:
социально-экономический и политический
анализ / Под ред. В.А. Виноградова. М., 2000. С. 171
- 173; No support for school support // Labour research. London. 1999. Vol. 88,
N 9. P. 24.
Образование и управление
образовательными учреждениями в
Великобритании традиционно находятся в
ведении местных властей <*>. В ходе реформ
системы местного самоуправления в конце XX
в. наряду с изменением роли и функций
органов местного самоуправления в
социальной сфере была значительно изменена
компетенция местных властей в образовании.
Рассмотрим и проанализируем эти реформы
более подробно.
--------------------------------
<*> Сюда относятся прежде всего начальные
школьные и средние образовательные
учреждения, т.к. ВУЗы всегда обладали
относительной самостоятельностью.
В 80 -
90-е годы в Великобритании в сфере
образования происходили важные изменения,
основное содержание которых можно
сформулировать как развитие тенденций
передачи большей части функций
муниципалитетов в частный сектор,
происходящих на базе глобального процесса
так называемого квазирыночного
реформирования системы местного
самоуправления.
Школьное образование в
Британии является преимущественно
государственным и представляется в каждом
городе или графстве муниципальными
школами, в которых учится около 93%
школьников. На содержание и обслуживание
этих учреждений приходится 90% всех расходов
муниципалитетов по статье "образование"
(education). В Британии в течение долгого времени
велась дискуссия относительно перспектив
реформирования полномочий местных властей
в сфере образования, необходимость которых
обосновывалась, по мнению многих экспертов,
низким качеством образования в
муниципальных школах. Подобная критика
государственного образования и
деятельности (или бездействия) органов
местного самоуправления в данной сфере
основывалась в основном на том, что здесь
происходит потеря финансовых ресурсов
из-за бюрократического руководства,
осуществляемого местными органами
власти.
Длительное время обсуждались
различные варианты изменения компетенции
местных властей в указанном вопросе. Идея
перехода к полностью частной системе
образования имела незначительное число
сторонников, несмотря на широко
распространенное мнение о том, что частные
школы, как таковые, обеспечивают более
качественное образование и являются более
эффективными с экономической точки зрения
(что далеко не всегда соответствует
действительности). Нецелесообразность
перехода к исключительно частной системе
школьного образования обосновывалась
соображениями социального характера, а
также отсутствием в этой области условий
обеспечения эффективности конкурентной
сферы.
Многие западные специалисты уже
давно подчеркивали необходимость
реформирования системы государственного
школьного образования на базе расширения
"образовательного выбора", т.е.
предоставления семьям больших
возможностей выбора школы для своих детей.
Концепция "образовательного выбора"
исходит из того, что если у родителей
появится возможность выбора школ для своих
детей, это приведет к усилению конкуренции
между школами за привлечение учащихся и в
результате - к улучшению школьного
образования в целом, в то время как
подведомственность школ местным властям во
многом ограничивает реализацию их
потенциала <*>.
--------------------------------
<*> Частная школа в странах Запада. Сб.
статей / Отв. ред. Зарецкая С.Л., Капранова
Л.Д. М., 1996. С. 43 - 53.
Сложившаяся система
государственного образования,
представляющая собой огромную сеть
муниципальных школ, не предоставляла
гражданам свободы выбора школьного
учебного заведения, а главное, не
обеспечивала повышения уровня образования,
так как государственное образование
действовало как огромная монополия. Лишь
система рыночных принципов, создаваемая
реформами 1980 - 1990-х гг., была в какой-то мере
способна обеспечить лучшее по качеству
обучение при более низких издержках. Одной
из ключевых целей реформ в указанной
области было создание и увеличение
конкуренции между муниципальными школами
за привлечение учащихся, что окажет
положительное воздействие на самое главное
- качество предоставляемого образования
<*>.
--------------------------------
<*> Lieberman M.
Privatisation and educational choice. Basingstoke; London. Macmillan, 1989. XIV.
P. 120 - 123.
Существуют разные направления и
механизмы перехода муниципальных школ в
частные руки, например, развитие
контрактной системы, предусматривающей
передачу различным частным организациям
функций по предоставлению ряда услуг
школьного образования, с одновременным
делегированием им соответствующих
полномочий органов местного
самоуправления (например, утверждение
образовательных стандартов, участие в
составлении учебных программ, планов,
мероприятий и т.д.).
Противники
проведения муниципальной образовательной
реформы <*> считают, что она сама по себе
не решит проблем качества образования и
обеспечения равного доступа к образованию
детей из разных по
социально-экономическому положению семей.
Свобода "образовательного выбора" должна
быть дополнена комплексом финансовых и
других мер по реальному улучшению
положения муниципальных школ.
--------------------------------
<*> В основном это
непосредственные работники
образовательной сферы, их профсоюзы и часть
местных органов власти.
Как мы уже
отмечали, подготовка этих реформ была
достаточно длительной; первые шаги в этом
направлении были осуществлены с принятием
закона "О реформе образования" (Education Act) в 1988
г. В соответствии с этим законом всем
муниципальным школам было предоставлено
право полного выхода из-под контроля
местных органов власти. Общество получило
возможность свободного выбора лучшей школы
для подрастающего поколения. Во всех
графствах страны было введено
"финансирование
