Изменение роли и функций органов местного самоуправления в великобритании в ходе муниципальных реформ конца xx - начала xxi вв.
правительство разработало политику в
отношении государственного сектора в целом
и муниципального жилья в частности,
основанную на финансовом контроле,
развитии внутренних рынков, более жесткой
отчетности, конкурсных торгах, заключении
внешних контрактов на выполнение услуг и
т.д. После 1988 г. и на протяжении 90-х годов
активно проводилась политика так
называемого квазирыночного реформирования
муниципального сектора жилья, развития
конкуренции в этой сфере, прежде всего на
базе усиления роли жилищных ассоциаций.
Ведущим направлением реформирования
жилищной сферы было содействие расширению
круга собственников жилья, прежде всего
через приватизацию муниципальной
недвижимости <*>. При этом центральное
правительство руководствовалось не только
стремлением обеспечить сокращение
государственных расходов, активизацию
рыночных отношений в жилищной сфере, рост
участия семей в решении проблем управления
жилищной сферой, но и политическими и
идеологическими соображениями. Оно
рассчитывало за счет расширения
приватизации муниципального жилья и
уменьшения участия муниципалитетов в
предоставлении жилищных услуг ограничить
роль местных властей в социальной сфере. На
это были направлены, в частности, такие
меры, как лишение местных властей свободы
действий при продаже муниципального жилья,
требование обязательного перевода
значительной части получаемых от продажи
муниципального жилья средств в бюджет
центрального правительства и т.д. После 1987
г. жилищная политика во многом определялась
негативной по своей сути целью уменьшения
роли местных органов власти в социальной
сфере, в частности центральное
правительство принимало меры к недопущению
строительства нового жилья местными
властями.
--------------------------------
<*>
Необходимо отметить, что в Великобритании в
отличие от др. стран термин "приватизация"
имеет более широкое толкование. Под
приватизацией понимается не только процесс
передачи муниципальной (государственной)
собственности в частный сектор, но также
сокращение прямого участия органов власти
в производстве и предоставлении
государственных и общественных услуг,
внедрение рыночных методов управления и
оценки деятельности государственных
органов путем создания условий для
развития конкуренции; сокращение или отказ
от субсидирования деятельности местных
органов и введение (увеличение) платы за
предоставляемые услуги (частное
финансирование государственных услуг);
внедрение внешней контрактации
(производство частным сектором
финансируемых и предоставляемых
государством услуг); передача
государственных функций частному сектору.
Приватизация - это комплексный процесс,
являющийся частью общей стратегии развития
страны, охватывающий политическую,
экономическую и социальную сферы.
Однако
правительству пришлось отказаться от своей
цели ликвидировать или, по крайней мере,
сократить до минимума сектор
муниципального жилого фонда. На местных
властях до сих пор продолжает лежать
основная ответственность за обеспечение
социальным жильем малоимущих семей и
бездомных, но теперь эту функцию они
выполняют совместно с жилищными
ассоциациями, конкурируя друг с другом
<*>.
--------------------------------
<*>
Поскольку указанные группы - это беднейшая
часть общества, данная тенденция усиливает
"остаточную" роль муниципалитетов в
социальном секторе, "маргинализирует"
муниципальный жилой фонд.
В первые годы
после принятия закона "О муниципальном
жилье" 1980 г. некоторые муниципалитеты,
которые не устраивал обязательный характер
продажи муниципальной недвижимости,
оказали значительное сопротивление
осуществлению положений этого закона и
даже оспаривали политику реформаторов в
судах, но безуспешно.
Реформы в
социальной сфере Великобритании в 80 - 90-е
годы приватизацией муниципального жилья не
ограничились. Государство также
стимулировало активизацию конкуренции в
предоставлении жилищных услуг, в частности,
между муниципалитетами и жилищными
ассоциациями. Параллельно происходили
значительные изменения в организации
управления муниципальным сектором жилья, в
его структуре, финансировании, механизме
осуществления жилищного обслуживания.
Остановимся подробнее на некоторых из этих
преобразований, так как их анализ
представляет непосредственный интерес и
важное значение для понимания изменения
роли и функций местных органов власти.
В
ходе реформирования муниципального
сектора Великобритании в 80-90-е годы
муниципалитеты становились в большей
степени органами, не предоставляющими
услуги, а разрешающими их предоставление.
Темпы таких изменений в разных
муниципалитетах неодинаковы, они во многом
зависят от размеров муниципального жилого
фонда и политической ориентации местных
властей. Этот процесс набирает скорость, и
местные власти вынуждены конкурировать с
жилищными ассоциациями и частным сектором
за предоставление услуг по управлению
собственным жилым фондом. С этими сдвигами
связаны и изменения в финансировании и
финансовой базе местных органов власти.
Таким образом, управление
жилищно-коммунальным хозяйством перешло от
местных властей к непосредственным
квартиросъемщикам с одновременным
наделением последних полномочиями
принятия решений относительно объема
предоставляемых им жилищных услуг или
выхода из-под контроля местных властей.
В 80-е годы правительство Великобритании
активно стимулировало рост участия
квартиросъемщиков в управлении жилым
фондом. Таким способом правительство
рассчитывало, во-первых, ужесточить
отчетность местных органов власти,
во-вторых, повысить качество
жилищно-коммунального обслуживания,
в-третьих, уменьшить зависимость
квартиросъемщиков от местных властей. В 90-е
годы с введением отчетности муниципальных
властей перед квартиросъемщиками,
включающей "индикаторы деятельности"
(performance indicators) - после принятия Закона о
местном правительстве и жилье 1989 г. и Хартии
гражданина (Citizen"s charter) 1991 г. - политика
повышения роли арендаторов муниципального
жилья вступила в новый этап. С принятием
закона о жилье 1980 г. квартиросъемщики были
наделены четкими правами.
Вместе с тем
параллельно были введены механизмы,
повышающие отчетность местных жилищных
органов перед своими квартиросъемщиками.
Режим "оценки деятельности" для
квартиросъемщиков муниципального жилья
(performance measurement regime to tenants) был установлен
после принятия закона 1989 г. "О местном
правительстве и жилье", в соответствии с
которым местные власти Англии и Уэльса
должны в обязательном порядке
предоставлять отчет о результатах
управления жилым фондом каждому
квартиросъемщику; состав информации,
содержащейся в отчете, определяется
министром. Одновременно муниципальные
квартиросъемщики получили возможность
участвовать в процессе принятия решений в
сфере управления жильем.
В рамках
программы "Крупномасштабные добровольные
перемещения" (Large scale voluntary transfers) местные
власти могли передать часть своей
недвижимости жилищным ассоциациям или
частным домовладельцам. Закон 1985 г.
разрешил местным властям передавать все
или значительную часть принадлежащего им
жилья, сданного в аренду, другому
домовладельцу - при согласии большинства
квартиросъемщиков <*>.
--------------------------------
<*> До 1988 г.
количество переданного муниципалитетами
жилья, в рамках этой программы, было
небольшим, в период до середины 90-х годов
оно составило примерно 20 тыс. жилищ в год;
всего к 1995 г. соответствующий показатель
достиг примерно 180 тыс. Коллективной
приватизацией в рамках этой программы к
середине 90-х годов был охвачен жилой фонд 26
муниципалитетов страны. К концу 90-х годов
было зафиксировано 60 случаев крупных
продаж муниципальной недвижимости
жилищным ассоциациям и местным жилищным
компаниям. См.: Plumridge A. The privatization of social housing //
Privatization: Social science themes and perspectives. Aldershot. 1996. P.
135.
Закон о жилье 1980 г. ознаменовал новый
этап реструктуризации муниципальной
собственности. Этот закон предусматривал
для граждан право коллективного перехода к
другому собственнику на базе программ
"Выбор квартиросъемщиков" (Tenants" choice) и
"Трасты действия в защиту жилья" (Housing action
trusts).
Отметим, что первоначально
правительственная концепция этих программ
предполагала преобразование отдельных
муниципальных микрорайонов в трасты,
которые должны осуществить их обновление и
последующую продажу другим владельцам (но
не местным властям). Уже во время
прохождения этого закона в парламенте сама
предложенная концепция была кардинально
изменена. В качестве потенциальных
участников программы "Трасты действия в
защиту жилья" были определены 18
микрорайонов в шести муниципалитетах. Это
вызвало серьезные возражения со стороны
квартиросъемщиков и палаты лордов.
Квартиросъемщики были недовольны тем, что с
ними не проконсультировались, и тем, что не
была предусмотрена возможность вернуться к
прежнему владельцу, т.е. к местным органам
власти. В итоговом варианте закона
предусматривались учет мнения
квартиросъемщиков и возможность их
возврата к прежнему владельцу арендуемого
ими жилья - местным органам власти.
Программы "Выбор квартиросъемщиков" и
"Трасты действия в защиту жилья" не принесли
заметного успеха, первоначальные их цели не
были достигнуты. При разработке программ
коллективной приватизации муниципальной
недвижимости правительство, видимо,
неправильно оценило предпочтения
квартиросъемщиков муниципального жилья.
Таким образом, целью программ "Выбор
квартиросъемщиков" и "Трасты действия в
защиту жилья" было расширить возможности
выбора и повысить отчетность
домовладельцев перед своими
квартиросъемщиками, а также значительно
уменьшить роль муниципальных властей как
владельцев недвижимости. Однако механизмы
этих программ в их первоначальном виде, по
сути дела, не были введены в полном объеме.
Главная причина заключалась в том, что
квартиросъемщики не соглашались на смену
домовладельца, особенно их не устраивала
перспектива становиться зависимыми от
частных домовладельцев. Основным и,
безусловно, положительным результатом этих
программ было то, что угроза потенциальной
конкуренции заставила местные органы
власти осуществлять дополнительные усилия
по совершенствованию управления
муниципальным жилым фондом, большему учету
запросов жильцов и предоставлению более
качественных услуг в этой сфере.
Более
успешными оказались упоминавшиеся выше
программы добровольной передачи
муниципалитетами всей или части своей
недвижимости жилищным ассоциациям. К
середине 90-х годов 20 муниципалитетов
осуществили подобную передачу.
Указанные и другие преобразования,
обеспечивающие ужесточение отчетности и
повышение эффективности управления
остающейся в собственности
муниципалитетов недвижимости (к ним
относятся обязательная публикация
муниципалитетами "индикаторов
деятельности", их участие в обязательных
конкурсных торгах на выполнение функций
управления жилым фондом, передача части
этих функций квартиросъемщикам)
способствовали значительному изменению
роли и полномочий органов местного
самоуправления в социальной сфере.
В
настоящее время ежегодные расходы местных
властей на жилье определяются в рамках
"Национальной жилищной программы" (Housing
investment program). В 80-е годы общая сумма средств,
предоставляемых центральным
правительством местным властям в рамках
этой программы, определялась с учетом
ожидаемых поступлений от продажи
муниципальной недвижимости, т.е. величина
субсидий центрального правительства была
существенно меньшей, чем раньше.
Местные власти не могли по своему
усмотрению расходовать средства,
поступившие от продажи муниципальной
собственности. Первоначально в дополнение
к поступающим от центрального
правительства дотациям на осуществление
жилищных программ местные власти могли
использовать 50%, а с 1987 г. - только 20% средств
от продажи муниципальной недвижимости.
Остальные средства должны находиться на
счетах муниципалитетов, и только проценты
по ним могут использоваться для покрытия
текущих расходов. Таким образом,
уменьшилась потребность в дотациях
центрального правительства для покрытия
дефицита бюджетов местных органов власти.
Местным органам власти не разрешалось
использовать доходы от приватизации на
строительство.
В итоге прямым
следствием распродажи муниципальной
недвижимости стало сокращение капитальных
расходов центрального правительства на
жилищные программы и текущих субсидий
центрального правительства местным
властям. За 1980 - 1994 гг. субсидии центрального
правительства на жилищные программы
местных властей уменьшились в 3 раза <*>.
Результатом этих изменений стало ощутимое
снижение расходов местных органов власти
на строительство и содержание
муниципального жилого фонда.
--------------------------------
<*> Plumridge A. The privatization
of social housing // Privatization: Social science themes and perspectives.
Aldershot. 1996. P. 139 - 140.
В 80 - 90-е годы
правительство предпримет меры,
стимулирующие муниципалитеты и жилищные
ассоциации экономить издержки на
управление жилым фондом и его содержание. В
1992 г. была введена практика обязательного
проведения конкурсных торгов (compulsory competitive
tendering) на осуществление функций по
управлению муниципальным жилым фондом.
Введение конкурсных торгов обеспечило
снижение высоких затрат на осуществление
этих функций. Однако следует учитывать, что
для проведения тендеров необходимы
определенные затраты, кроме того, такая
практика может оказать негативное влияние
на качество предоставляемых услуг.
Практика заключения внешних контрактов на
оказание жилищных услуг (contracting out) <*>
может также привести к ухудшению их
качества, так как многие коммерческие
организации на первое место часто ставят
издержки, а не интересы населения.
--------------------------------
<*> Deregulation and contracting
out Act. 1994.
Таким образом,
жилищно-муниципальные реформы поставили
органы местного самоуправления в условия
жесткого учета всех финансовых средств,
содействовали повышению качества
предоставляемых жилищно-коммунальных
услуг населению, так как вынудили
муниципальные жилищные службы
конкурировать с другими организациями.
Муниципальный жилищный сектор подвергся
значительному реформированию, хотя
изначально правительство, как отмечалось
выше, стремилось к тому, чтобы местные
власти полностью отказались от роли
собственников и управленцев.
Изменение
положения органов местного самоуправления
в социальной сфере, произошедшее в 1980 - 90-е
годы, вынудило местные власти по всей
стране конкурировать за предоставление
жилищно-коммунальных услуг.
Следствием
приватизации муниципальной недвижимости
стало сокращение финансовой помощи
центрального правительства
муниципалитетам на осуществление местных
жилищных программ, уменьшение расходов
самих муниципалитетов на жилищное
строительство, а также изменения в
организации жилищно-коммунального
обслуживания.
Приватизация
государственного жилья
