Изменение роли и функций органов местного самоуправления в великобритании в ходе муниципальных реформ конца xx - начала xxi вв.
в этой области). Директор тюрьмы
назначается частной компанией и несет
ответственность за ее функционирование,
осуществляет необходимые меры
безопасности и сотрудничает с различными
учреждениями и местными органами власти.
Такие пенитенциарные учреждения постоянно
контролируются Управлением тюрем
Министерства внутренних дел <*>.
--------------------------------
<*> Поначалу идеи
передачи функций местных властей частным
организациям, в частности передачи функций
управления тюрьмами, казались немыслимыми
и даже абсурдными, но в настоящее время эти
идеи не только успешно претворены в жизнь,
но и демонстрируют явные преимущества. См.:
Goldsmith M., Page E. Farewell to the British state? // Public sector reform:
Rationale, trends and problems / Ed. by Lane J. London: Sage publ., 1996. P.
149.
В 1990 г. значительному реформированию
подверглась Национальная система
здравоохранения (которая, напомним,
традиционно находится в ведении местных
властей по всей стране). Все организации
системы здравоохранения, подчиняющиеся
местным властям, были разделены на
"покупателей" (районные органы
здравоохранения и участковые врачи) и
"продавцов" (больницы в виде
самоуправляемых трастов), где "покупатели"
могли свободно выбирать наиболее
подходящие для своих пациентов больницы, а
"продавцы" были вынуждены конкурировать
между собой <*>.
--------------------------------
<*> Подобное преобразование национальной
системы здравоохранения было тесно связано
с сокращением государственных субсидий и
принятием упоминавшейся программы
частного финансирования. Уже к 1995 г. в
рамках этой программы было привлечено
(посредством участия в торгах) 170 млн. ф. ст.
для финансирования работы 132 больниц в
стране. При этом следует отметить, что не
всегда победителями торгов оказывались
частные компании; в ряде случае это были
трасты, управляющие больницами в системе NHS.
Кроме того, правительство обязало
руководство больниц при изыскании средств
для финансирования строительства вначале
привлекать частный капитал и лишь потом, в
случае его недостатка, обращаться к
руководству NHS.
Цель этой реформы
заключалась в создании рыночных
механизмов, регулирующих распределение
ресурсов на местах. Подобная система была
введена законом "О местных органах власти"
(Local Government Act) 1990 г. с целью стимулирования и
развития новых отношений в сфере
предоставления социальных услуг органами
местного самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> Такие
"революционные реформы" в Великобритании
(как их вскоре стали называть) оказали
влияние и на рядовых граждан, превратив их в
"потребителей услуг", производимых местными
органами самоуправления. Новизна ролевых
функций граждан и самих органов
самоуправления стала постоянной темой
обсуждения и источником общественного
недовольства.
В 1991 г. принимается "Хартия
гражданина" (Citizen"s charter), призванная повысить
качество всех услуг, предоставляемых
местными органами власти, путем введения
конкретных стандартов обслуживания
местного населения и оценки их выполнения,
а также улучшения реакции на запросы
населения <*>. Хартия определяет права
граждан при получении различного рода
услуг. В нее вошли "Хартия пациента", "Хартия
налогоплательщика", а также хартии по
социальному страхованию, пользованию
транспортом и еще более десятка других. В
этих хартиях права граждан были определены
до мельчайших подробностей. В "Хартии по
пользованию транспортом", например, даже
было указано опоздание поезда в минутах,
позволяющее подать в суд на железные
дороги, а в "Хартии о правах безработных" -
допустимое время ожидания приема в местное
бюро по найму. Муниципалитеты и
организации, которые тщательно выполняли
свои обязанности и не имели претензий со
стороны потребителей, отмечались
специальными знаками отличия, так
называемыми Charter Marks <**>.
--------------------------------
<*> Реформа
государственного управления:
международный опыт / Отв. ред. Ник Мэннинг,
Нил Парисон. М.: Весь мир, 2003. С. 234.
<**>
Local Government. Aspects of Britain. London,: HMSO Publications Centre, 1996.
P. 53 - 54.
С 1992 г. все органы местного
самоуправления были охвачены программой
"частного финансирования" (Private finance initiative),
направленной на привлечение частного
капитала к осуществлению проектов,
традиционно требовавших значительного
финансирования, в частности к развитию
транспортных сетей, находящихся в ведении
органов местного самоуправления <*>.
--------------------------------
<*> Например, к
модернизации лондонского метро и
строительству железнодорожных путей в
туннеле под Ла-Маншем.
Как правило, по
контрактам, заключенным на основании
программы "частного финансирования",
частная компания не только спонсировала
проект, но и предоставляла соответствующие
услуги по его обслуживанию в течение
определенного периода времени, под
формальным надзором со стороны местных
властей.
Таким образом, программа
"частного финансирования" явилась одним из
механизмов проведения в жизнь политики
партнерства государства в лице местных
органов власти и частного бизнеса в сфере
предоставления общественных услуг
населению.
Программа "Испытания рынком"
(Market testing initiative), введенная в 1992 г. для
большинства муниципальных учреждений, по
мнению некоторых британских
исследователей, может рассматриваться как
альтернативная приватизация, поскольку она
предусматривает передачу частному сектору
на условиях тендера выполнение услуг, ранее
относившихся к сфере деятельности местных
властей <*>. В 1996 г. перед местными
органами власти по всей стране была
поставлена задача передать частному
сектору на условиях тендеров свои
юридические, финансовые и технические
службы.
--------------------------------
<*> Goldsmith
M., Page E. Farewell to the British state? // Public sector reform: Rationale,
trends a. problems / Ed. by Lane J. London.: Sage publ., 1996. P.
150.
Следующим этапом реформирования
системы местного самоуправления являлась
отмена предоставления муниципалитетам
субсидий, которые напрямую относились к
растущему замещению государственного
финансирования частным. Предоставление
субсидий постепенно сокращалось как по
размерам, так и по степени распространения.
На основании закона "О жилье" (Housing Act) 1980 г. и
закона "О транспорте" (Transport Act) 1985 г.
значительно сократились субсидии местным
органам власти на строительство
муниципального жилья и транспорт. Дефицит
средств заставил местные органы власти
ввести плату за некоторые услуги, бывшие
ранее бесплатными (например, сделать
платным вход в музеи и т.п.).
Далее мы
более подробно рассмотрим
вышеобозначенные реформы местного
самоуправления и проследим за изменением
роли и функций органов местного
самоуправления.
Наиболее специфическим
аспектом британских реформ явилось то, что
с их помощью "новые правые" во главе с М.
Тэтчер пытались решить не только проблемы
сокращения бремени государственных
расходов и повышения эффективности
функционирования государственной и
муниципальной собственности путем
передачи ее в частные руки, но также
реформировать так называемое "государство
всеобщего благосостояния" <*>. Отсюда
ярко выраженное стремление уменьшить
присутствие государства в социальной и
экономической сфере, обеспечить
суверенитет и независимость гражданина,
построить "демократию, основанную на
расширении частной собственности",
повлекшее за собой реорганизацию местного
самоуправления в стране <**>.
--------------------------------
<*> "Социальное"
государство в Великобритании брало на себя
предоставление гражданам на местах
широкого спектра государственных и
общественных услуг в самых различных
областях: образование, здравоохранение,
социальное страхование и иные услуги,
включая решение проблем занятости; охрана
окружающей среды; поддержание законности и
правопорядка; противопожарная
безопасность и гражданская оборона;
содержание жилищного фонда. Предоставление
всех этих услуг обеспечивали органы
местного самоуправления. К функциям
местных властей также относилось развитие
инфраструктуры и коммуникаций, имеющих
общественное значение; управление
предприятиями, оказывающими в этой сфере
услуги (дороги и общественный транспорт,
телекоммуникации и почтовое обслуживание,
водо- и энергоснабжение, утилизация мусора
и др.), а также планирование, общественные
работы и жилищное строительство. В его
ведении находились национализированные
отрасли промышленности и отдельные
предприятия.
<**> Wolf J. State power and ideology in
Britain: Mrs. Thatcher"s privatisation program // WIding P. The Welfare State
and Conservatives // Political studies. Guilford. 1991. Vol. 39. N 2. P.
243.
В собственности и управлении
муниципалитетов на рубеже 80 - 90-х годов
находилась одна треть всего жилого фонда
Великобритании (наиболее высокая доля
среди всех стран Западной Европы).
Профессор М. Пири, детально рассматривая
механизмы проведения передачи
муниципальных служб частным организациям,
констатирует, что она осуществлялась
различными способами <*>.
--------------------------------
<*> Подробнее см.:
Приватизация в Великобритании:
социально-экономический и политический
анализ / Под ред. В.А. Виноградова. М., 2000. С. 33 -
76.
Реформы 80 - 90-х годов в
жилищно-коммунальной сфере не свелись
исключительно к простой передаче
муниципального жилья в частный сектор
(старт которому был дан законом "О
муниципальном жилье" (Housing Act) 1980 г.). С конца
80-х годов жилищную сферу затронули и так
называемые квазирыночные реформы,
нацеленные прежде всего на изменение
механизма предоставления местными
властями жилищных услуг, активизацию
конкуренции в этой сфере. Так, в
соответствии с законом "О муниципальном
жилье" 1980 г., государство, продолжая
субсидировать квартиросъемщиков
муниципального жилья, предоставило им
возможность выбирать себе домовладельца из
числа конкурирующих организаций. Эта
практика не получила широкого
распространения, однако заставила местные
органы власти лучше учитывать запросы
квартиросъемщиков муниципального жилья.
Большее распространение получила
добровольная передача местными органами
власти своего жилого фонда специально
создаваемым жилищным ассоциациям (Housing
Associations) <*>.
--------------------------------
<*> Приватизация в Великобритании:
социально-экономический и политический
анализ / Под ред. В.А. Виноградова. М., 2000. С. 121
- 122.
Стремительно развивающиеся жилищные
ассоциации вскоре превратились в основных
производителей так называемого
социального жилья, почти полностью
вытеснив из этой сферы местные власти.
Социальное жилье <*> предназначено для
той части населения, которая, главным
образом из-за низких доходов, не имеет
собственного жилья и не может арендовать
его в частном секторе, в Великобритании это
около 25% населения страны.
--------------------------------
<*> Социальное
жилье - это жилье, сдаваемое в аренду (или
продаваемое) по цене ниже рыночной наиболее
нуждающимся. В Великобритании оно
предоставляется местными органами власти и
жилищными ассоциациями, а также некоторыми
другими небольшими местными структурами -
корпорациями развития, кооперативами и
т.д.
Одновременно менялась роль
государства как источника финансирования
жилищной сферы - происходил переход к
избирательному предоставлению субсидий
лишь наименее обеспеченным
квартиросъемщикам (подобную практику можно
рассматривать, считают английские
эксперты, как подобие ваучерного
финансирования) <*>.
--------------------------------
<*> Приватизация в
Великобритании: социально-экономический и
политический анализ / Под ред. В.А.
Виноградова. М., 2000. С. 122 - 123.
В настоящее
время муниципальные власти в вопросах
предоставления социального жилья стали
активно сотрудничать с организациями так
называемого добровольного жилищного
сектора - прежде всего жилищными
ассоциациями, которые являются
некоммерческими организациями (во второй
половине 90-х годов жилищным ассоциациям и
местным жилищным компаниям принадлежало
около 1/4 всего социального жилья). Жилищные
ассоциации первоначально финансировались
совместно центральным и местными
правительствами. В ходе муниципальных
реформ с 80-х годов они стали обязаны
привлекать для строительства жилья частные
средства, а с конца 80-х годов получили право
брать на себя управление муниципальными
домами или становиться их собственниками.
Именно с этого времени жилищные ассоциации
стали играть важную роль в секторе
социальных услуг, конкурируя с местными
властями, а иногда и вытесняя их.
Установленное в законе "О муниципальном
жилье" 1980 г. право выкупа муниципального
жилья положило конец свободе местных
властей в сфере продажи муниципальной
недвижимости, а также политике уменьшения
темпов строительства социального жилья.
Данный закон стал средством достижения
цели правительства по увеличению
численности собственников и знаменует
важную веху в эволюции государственной
социальной политики.
Роль местных
властей как собственников жилья начала
уменьшаться еще в 70-е годы. В 1987 г.
правительство в своей "Белой книге"
положительно оценило такую тенденцию,
отметив, что она должна сопровождаться
расширением альтернативных форм
собственности и выбора квартиросъемщиков.
Местные власти должны, по мнению
центрального правительства, все больше
становиться органами, выполняющими
"разрешающие" функции при предоставлении
жилья (не обязательно муниципального) всем
проживающим на подведомственной местным
органам власти территории <*>.
--------------------------------
<*> Quasi-markets and social
policy / Ed. by Grand J. Le, Bartlett W. London. 1993. IХ. Р.
158.
Следует признать, что критика
государственной жилищной политики
Великобритании сторонниками приватизации
небезосновательна. Эта политика оказалась
во многом неэффективной. Крупномасштабное
строительство в 60-е годы муниципального
жилья оказалось весьма дорогостоящим и
неудачным мероприятием. Государственный
сектор жилья не учитывал местные
особенности, развиваясь на основе
бюрократической подчиненности центру и
единообразия предоставляемых жилищных
услуг. Управление муниципальным жилым
фондом часто оставляло желать лучшего.
Все это диктовало необходимость перемен,
однако дискуссионным оставался вопрос, в
чем они должны состоять - в "уходе"
государства и расширении приватизации или
в изменении путей осуществления прежней
государственной жилищной политики. Если
сначала в развернувшихся в стране дебатах
доминировали проблемы эффективности и
качества, то впоследствии растущее
внимание стало уделяться правам
квартиросъемщиков, большему учету их
запросов, повышению их роли в управлении
жильем и, как следствие, уменьшению роли
местных органов самоуправления в этой
сфере.
Пришедшее в 1979 г. к власти
консервативное
