Изменение роли и функций органов местного самоуправления в великобритании в ходе муниципальных реформ конца xx - начала xxi вв.
В ВЕЛИКОБРИТАНИИ В ХОДЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
РЕФОРМ
КОНЦА XX - НАЧАЛА XXI ВВ.
Д.О.
ЕЖЕВСКИЙ
Ежевский Дмитрий Олегович -
кандидат юридических наук, преподаватель
кафедры конституционного и муниципального
права Московского университета
Министерства внутренних дел Российской
Федерации.
В результате расширения
социальных функций государства, а также
развития централистских тенденций в
области государственного управления,
усиления правового регулирования
деятельности местных органов и все
большего переплетения компетенции
муниципальных советов и центральной
администрации происходила трансформация
классических принципов связей
муниципалитетов с другими частями
государственного аппарата, местное
самоуправление постепенно
трансформировалось в разновидность
исполнительной деятельности,
осуществляемой в рамках общей
государственной политики <*>.
--------------------------------
<*> Барабашев Г.В.
Указ. соч. С. 103 - 104; Еремян В.В. Указ. соч. С.
48.
С развитием "государства всеобщего
благоденствия" наблюдается его
двойственное влияние на механизмы
деятельности местных (прежде всего
исполнительных) учреждений. Так, с одной
стороны, возросла роль органов местного
самоуправления в реализации
государственной политики на местах (в
основном в предоставлении различных услуг
населению), что в свою очередь обусловило
заинтересованность государства в
эффективном функционировании местного
самоуправления, повысив тем самым влияние
местных органов власти на политический
процесс в целом <*>. С другой стороны,
усилилась интеграция местных органов в
государственный механизм, следствием чего
явилась потеря ими своей самостоятельности
и автономии, а в ряде случаев - их
огосударствление. Такая ситуация заставила
центральную власть искать новые пути
воздействия на местные органы
самоуправления с целью решения
общегосударственных задач <**>.
--------------------------------
<*> Еремян В.В. Указ.
соч. С. 49.
<**> Черкасов А.И. Местное
управление и самоуправление:
конституционные модели / Сравнительное
конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С.
673.
Сложившаяся в Великобритании система
государственных и общественных услуг,
предоставляемых местными органами власти в
каждом графстве, в целом соответствовала
консенсусу, сформировавшемуся в британском
сообществе относительно целей, задач и
ответственности государства.
Особенность британской системы
государственного управления состояла в
том, что во многих регионах одновременно с
общенациональными министерствами
предоставлением общественных услуг
занимались местные органы власти
(городские, окружные и графств), имевшие
соответствующие службы. Попытки
централизовать систему предоставления
общественных услуг, предпринимавшиеся в
1970-е годы, не дали результатов.
Развиваясь по законам бюрократической
организации и руководствуясь принципами
государственного администрирования,
местные органы управления не уделяли
должного внимания эффективности
предоставляемых услуг и своей деятельности
в целом.
За годы правления
консерваторов (1979 - 1997) в стране была
осуществлена радикальная реформа системы
местного самоуправления. В основе
преобразований лежали идея внедрения
конкуренции в сферу государственных и
общественных услуг и отказ от принципов
государственного администрирования с
целью улучшения качества обслуживания
населения и предоставляемых услуг.
Такая система потребовала создания новой
структуры исполнительной власти и отказа
от "традиционных принципов
государственного администрирования", что
повлекло за собой ряд крупномасштабных
реформ, особенно в сфере местного
самоуправления.
В Великобритании на
протяжении длительного периода
действовала исторически сложившаяся
система государственных и общественных
услуг, предоставляемых местными органами
власти. Органы местного самоуправления
долгое время сохраняли автономию по
отношению к центральной власти в вопросах
местного развития и предоставления
общественных услуг населению.
К
середине 1970-х гг. убыточность британских
муниципальных предприятий стала
фактически повсеместной. Все попытки
улучшить их деятельность не имели успеха.
Отсутствие прибыли (и даже убытки) стали
нормой для предприятий британского
муниципального сектора, намного увеличив
финансовое бремя самих муниципалитетов и
всего государства, которое было вынуждено
ежегодно увеличивать дотации местным
властям на поддержание убыточных служб (в
итоге это привело к еще большему увеличению
дефицита бюджета).
Проведенные
исследования подтвердили, что службы,
находящиеся в муниципальной собственности,
работают в основном недостаточно
эффективно. Неэффективность муниципальных
компаний в значительной степени была
связана с тем, что в их деятельности
политические соображения очень часто
превалировали над экономическими, что
неизбежно вело к раздуванию штатов и
бюрократизации процесса управления,
препятствуя рыночно ориентированному
принятию решений. Результатом становится
низкая производительность и нецелевое
использование средств муниципального
бюджета (таких примеров немало), смещение
социальных приоритетов и отвлечение и без
того ограниченных средств от решения
существующих проблем, например, в области
здравоохранения или образования.
Увеличение бюджетных затрат становится
оправданием высоких налогов, которые
усложняют деятельность эффективных и
конкурентоспособных частных компаний.
Большинство принадлежащих муниципальному
сектору предприятий лежало тяжелым
бременем на бюджетах муниципалитетов,
принося убытки, которые покрывались
ежегодными субсидиями за счет
налогоплательщиков.
Вместе с тем
муниципальные предприятия стали постоянно
критиковаться из-за неспособности
удовлетворить нужды населения. Они
получали средства из бюджета и были вне
конкуренции; нужды потребителей для них не
имели основного значения, а с другой
стороны, служащие сохраняли право на
забастовки, оказывая, таким образом,
давление на местные власти.
В свою
очередь местные власти непрерывно
подвергались критике за плохие показатели
работы муниципальных предприятий. "Из-за
убыточности, неэффективности,
недофинансированности предприятий
муниципального сектора правительство в 1979
г., решило их передать в частную
собственность с одновременной передачей
ряда соответствующих полномочий органов
местного самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*> Именно успешная
продажа некоторых сверхубыточных
муниципальных предприятий способствовала
принятию правительством программы
крупномасштабной приватизации почти всех
муниципальных сфер производства. См.: Pirie M.
Reasons for privatization // Privatization and the welfare state: Implications
for consumers and the workforce. Ed. by Morgan Ph. Aldershot, 1997. P. 21 -
22.
Решение о распродаже компаний
муниципального сектора складывалось в
стране постепенно. В предвыборном
манифесте консерваторов 1979 г., несмотря на
обещание провести "наиболее радикальную
реформу структуры Великобритании",
существенного реформирования местного
самоуправления не предусматривалось.
Однако рост государственных расходов в
начале 80-х годов, препятствующий проведению
в жизнь политики сокращения инфляции и
снижения налогов, вынудил правительство
изыскивать недостающие для этого средства
путем распродажи компаний
государственного и муниципального сектора.
При этом центральное правительство
постоянно подчеркивало, что основная цель
приватизации - это оживление конкуренции в
целях повышения эффективности работы
государственных предприятий.
В 1986 г. в
специальном докладе, посвященном проблемам
эффективности местных органов власти и
влияния политических сил на исполнительную
власть <*>, отмечалась необходимость
разделения политических и управленческих
функций на уровне местных властей, усиления
роли профессиональных руководителей в
системе исполнительных органов и введения
поста исполнительного директора, на
которого как на "главу аппарата местного
органа исполнительной власти" по закону
должна быть возложена вся полнота
ответственности за результаты
деятельности местного совета.
--------------------------------
<*> Так называемое
"Расследование комиссии Виддикомба". См.:
Widdicombe D. The conduct of local authority business. London: HMSO,
1986.
Многие из предложений, содержавшихся
в докладе, нашли отражение в законе "О
местном правительстве и жилье" (Local Government and
Housing Act) 1989 г., который усилил тенденцию
делегирования исполнительных функций
муниципалитетов независимым от них
организациям.
Предложенная центральным
правительством программа модернизации
местного самоуправления "Следующие шаги"
(Next steps) в 1988 г. <*> основывалась на
аналитическом выводе о том, что главы
администраций на местах не имеют
достаточно четких обязанностей и что
центральная бюрократия мешает им
эффективно работать в конкретных
функциональных областях. Идея заключалась
в том, чтобы предоставить муниципалитетам
большую свободу в обмен на более строгую
подотчетность. Для органов местного
самоуправления эта модель предусматривала
введение требования о передаче части своих
функций на договорной основе другим
частным организациям, в результате чего
осуществлялось разделение политических и
исполнительных функций.
--------------------------------
<*> Официальное
название предложенной правительством М.
Тэтчер в 1988 г. программы реформ
"Совершенствование управления в системе
государственной власти: следующие шаги"
(Modernizing government: Next steps). После утверждения
программы в Великобритании была
провозглашена политика
реструктуризации.
Как следствие
подобного неоднородного положения в
Великобритании появились и быстро получили
широкое распространение вневедомственные
государственные органы, или так называемые
квазиавтономные органы власти - "кванго".
В ходе реформ 80 - 90-х гг. в стране
проводилась обширная децентрализация
управления на различных уровнях. Было
создано 109 специализированных агентств (Next
step agencies), которые действуют по настоящее
время и где работает чуть больше половины
бывших государственных и муниципальных
служащих, занимающихся теперь
деятельностью, которая ранее была в ведении
различных ведомств и муниципальных служб. В
то время как министерства определяют
"направление или политику", агентства
занимаются претворением этой политики в
жизнь <*>.
--------------------------------
<*>
Приватизация в Великобритании:
социально-экономический и политический
анализ / Под ред. В.А. Виноградова. М., 2000. С. 42 -
43.
Децентрализация управления включала в
себя целый ряд изменений на уровне местных
правительств, сокращая при этом их роль.
Так, в сфере образования муниципальным
школам была предоставлена возможность
самостоятельно составлять бюджет с
привлечением частного финансирования и
выходить (по решению совета школы или
совета попечителей) из подчинения местным
органам власти (о чем подробнее скажем
ниже). Создание "Жилищных трастов" (Housing action
trusts) позволило квартиросъемщикам
муниципального жилья отказаться от
обслуживания своих квартир или домов
местными властями.
К децентрализации
управления относится также и опыт по
созданию предпринимательских зон (80-е годы),
корпораций городского развития,
действующих наравне с местными властями
(90-е годы), а также советов по
профессиональному обучению и
предпринимательству (Training and enterprise councils) в
90-е годы.
В 1984 г. за местными органами
власти была закреплена обязанность
проводить конкурсные торги на право
предоставления услуг населению, а закон о
местном самоуправлении 1999 г. возложил на
местные органы власти новую обязанность,
заключающуюся в том, что они должны
советоваться с местным населением,
периодически анализировать все свои
функции, оценивать результаты своей
деятельности и составлять план работ,
который будет изучаться независимым
аудитором. Все предоставляемые местными
органами власти услуги также подлежат
инспектированию, а государственный
секретарь может принимать меры для
улучшения качества этих услуг. При анализе
своих функций власти обязаны рассмотреть
вопрос о целесообразности осуществления
той или иной конкретной функции,
проанализировать цель, которую они при этом
преследуют, эффективность осуществления
функции и ее конкурентоспособность, а также
проконсультироваться с другими органами
власти для сравнения. Данный подход можно
сформулировать в виде следующего цикла:
критика, сравнение, консультации,
конкуренция и сотрудничество. В решении
этой задачи существенную роль играет
создаваемая в настоящее время система
государственной власти на основе
современных технологий <*>.
--------------------------------
<*> Реформа
государственного управления:
международный опыт / Отв. ред. Ник Мэннинг,
Нил Парисон. М., 2003. С. 234, 248.
На основании
законов "О местных органах власти" (Local Government
Act) 1980 и 1988 гг. муниципалитеты были обязаны
на условиях тендера привлекать частные
компании для осуществления такого рода
деятельности, как общественное питание,
утилизация мусора и пр. Национальное
управление здравоохранения (NHS) начиная с 1983
г. передало в частный сектор техническое
обслуживание больниц, ранее находившееся в
ведении муниципалитетов <*>.
--------------------------------
<*> Впервые
правительство внедрило систему
конкурентных торгов на получение средств и
заказов для реализации программ городского
развития в 1981 г. В соответствии с новой
системой для реализации программ
создавались так называемые корпорации
городского развития (Urban development corporation), в
управление которыми входили наряду с
чиновниками, представляющими местные
органы власти, и официальными
представителями других правительственных
агентств (например, советов по обучению и
предпринимательской деятельности)
представители Торговых палат и различных
добровольных организаций. Такая система
должна была, по мнению правительства,
способствовать выработке решений, в
наибольшей степени отвечающих местным
потребностям, развитию взаимодействия
между различными ведомствами и уровнями
исполнительной власти, так же как
взаимодействию с местными
предпринимательскими кругами. При этом
общее руководство оставалось за местным
советом.
Кроме того, последующий закон "О
местных органах власти" 1991 г. в целях
устранения перегруженности существующих
пенитенциарных учреждений установил
принципы строительства и функционирования
новых тюрем с привлечением частного
капитала; к 1996 г. действовали уже четыре
подобные тюрьмы. Согласно условиям
контракта, заключаемого между частной
компанией и муниципалитетом, компания
осуществляет ежедневное управление
тюрьмой и заключенными, в то время как при
принятии Министерством внутренних дел
соответствующего решения местный орган
власти имеет право расторгнуть этот
контракт (если какое-либо из его условий
будет нарушено или если изменится политика
правительства
