Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер
государственной власти и должностным лицам
субъекта Российской Федерации, принятие
решения о применении мер федерального
вмешательства; к полномочиям Совета
Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации - утверждение актов
Президента Российской Федерации о
применении мер федерального вмешательства;
к полномочиям судов - установление наличия
оснований федерального вмешательства,
рассмотрение дел об оспаривании решений
Президента Российской Федерации, о
вынесении предупреждения и о применении
мер федерального вмешательства.
5.
Принцип гласности: все действия, связанные
с осуществлением федерального
вмешательства, осуществляются гласно и
открыто; акты органов государственной
власти и должностных лиц, принимаемые в
процессе осуществления федерального
вмешательства, подлежат официальному
опубликованию; органы государственной
власти и должностные лица субъектов
Российской Федерации вправе принимать
участие в обсуждении вопросов, связанных с
осуществлением федерального вмешательства
на всех стадиях его процесса.
Рассматривая институт федерального
вмешательства, отечественные правоведы
относят к нему весьма различные по своему
содержанию и правовым последствиям меры
<*>, не все из которых можно признать
мерами федерального вмешательства. Так,
поскольку институт федерального
вмешательства является
внутригосударственным механизмом, цель
которого заключается в обеспечении
действия федеральной конституции и
федеральных законов, обеспечении прав и
свобод человека и гражданина в едином
конституционном пространстве - на всей
территории федерации, к нему не следует
относить меры, воздействие которых прямо
или косвенно направлено на население
субъекта федерации, а также меры,
применение которых может оказать на него
негативное воздействие (экономическая
блокада, экономические санкции в отношении
субъекта федерации, приостановление
финансирования федеральных программ на
территории субъекта федерации и т.п.).
Негативные последствия мер федерального
вмешательства могут быть направлены
исключительно на органы государственной
власти субъекта федерации, нарушающие
конституционные предписания. Федерация
обязана исходить из того, что ограничение
прав жителей субъекта - граждан федерации
недопустимо, а коллективная
ответственность граждан за решения и
действия органов государственной власти и
должностных лиц субъекта федерации, в т.ч.
избранных ими, противоречит принципам
демократического правового государства.
--------------------------------
<*> Барциц И.Н.
Институт федерального вмешательства:
потребность в разработке и система мер //
Государство и право. 2001. N 5. С. 23; Авакьян С.А.,
Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное
вмешательство: концепция и проект
федерального закона // Вестник Московского
университета. Серия 11, Право. 2000. N 6. С. 34;
Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство
// Журнал российского права. 2002. N 9. С. 37;
Кондрашев А.А. Конституционно-правовая
ответственность субъектов федерации:
вопросы теории и законодательного
регулирования в Российской Федерации.
Красноярск, 1999. С. 84; Кондрашев А.А. Некоторые
проблемы разработки санкций
конституционно-правовой ответственности
субъектов Российской Федерации //
Конституционно-правовая ответственность:
проблемы России, опыт зарубежных стран / Под
ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 241 - 243; Айдарова
И.В. Институт федерального вмешательства:
российский и зарубежный опыт правового
регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук: 12.00.02 / Рос. акад. гос. службы при
Президенте Российской Федерации. М., 2002. С. 18
- 24; Жученко А.А. Способы обеспечения
соответствия конституций республик
федеральной Конституции //
Конституционно-правовая ответственность:
проблемы России, опыт зарубежных стран. Под
ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 248.
Исходя из
конституционно закрепленного принципа
федерализма, в России, на наш взгляд, вряд ли
можно признать допустимым применение мер,
результатом которых становится утрата
субъектом федерации своего статуса. Одним
из основных отличий федеративного
государства от унитарного является то, что
субъекты федерации являются
государственными образованиями, а не
частями территории государства,
образованными центральной властью для
оптимизации государственного управления, и
обладают конституционно-правовым статусом,
который не может быть изменен без их
согласия. Статус субъекта РФ определяется
Конституцией РФ и конституцией или уставом
субъекта РФ и может быть изменен
исключительно по взаимному согласию
Российской Федерации и ее субъекта в
соответствии с федеральным
конституционным законом; все субъекты РФ
перечислены в Конституции РФ, изменения в
которую могут быть внесены только в
установленном ей порядке. Следует отметить,
что целью федерального вмешательства
является восстановление конституционной
законности в субъекте РФ, что
представляется весьма затруднительным при
его ликвидации. Кроме того, установленное
Конституцией РФ равенство прав и свобод
человека и гражданина независимо от его
места жительства распространяется и на
право на участие в управлении делами
государства на уровне субъекта федерации,
которое может быть лишь временно
ограничено, но не отменено.
С другой
стороны, к институту федерального
вмешательства, по нашему мнению, следует
относить только конституционно-правовые
меры, носящие публичный характер и
затрагивающие в той или иной мере субъект
РФ в целом. В этой связи сложно признать
мерой федерального вмешательства
привлечение высшего должностного лица
субъекта федерации к уголовной
ответственности.
Представляется
недопустимым введение такой меры
федерального вмешательства, как отрешение
от должности или лишение полномочий либо
запрет баллотироваться на следующих
выборах депутатов законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта РФ, которые голосовали либо
не голосовали за определенное решение, т.к.
отдельный депутат, являющийся членом
коллегиального органа, не обладает
государственно-властными полномочиями и не
может быть привлечен к ответственности за
высказанное мнение, позицию, выраженную при
голосовании, другие действия,
соответствующие статусу депутата. Нельзя
не согласиться с точкой зрения Т.Д.
Зражевской о том, что
конституционно-правовая ответственность
"применяется не к сумме физических лиц -
членов коллектива, а к цельному организму,
обладающему государственно-правовой
компетенцией" <*>.
--------------------------------
<*> Зражевская Т.Д.
Ответственность по советскому
государственному праву. Воронеж, 1980. С.
80.
Особого внимания заслуживает
предложение об установлении возможности
применения такой меры федерального
вмешательства, как отрешение от должности
не только высшего должностного лица
субъекта РФ, но и других представителей
исполнительной власти субъекта РФ <*>.
Подобные меры предусмотрены в Австрии и
Мексике. Однако из анализа положений
Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
<**> о статусе и полномочиях высшего
должностного лица субъекта РФ следует, что
именно указанное лицо возглавляет
исполнительную власть субъекта РФ,
обеспечивает соответствие ее деятельности
Конституции РФ и федеральным законам, несет
ответственность за деятельность этой
власти в целом, а следовательно, отдельных
ее органов и должностных лиц, перед
Российской Федерацией. В связи с этим
отрешение от должности высшего
должностного лица субъекта РФ должно
являться мерой федерального вмешательства
в случае нарушения Конституции РФ и
федерального законодательства органами
исполнительной власти субъекта РФ или их
должностными лицами. При этом в указанном
Федеральном законе следует предусмотреть
право высшего должностного лица субъекта
РФ отменять нормативные правовые акты
высшего органа исполнительной власти, иных
органов исполнительной власти субъекта РФ
и их должностных лиц в случае их
противоречия Конституции РФ, федеральным
законам, указам Президента РФ,
постановлениям Правительства РФ.
--------------------------------
<*> Айдарова И.В.
Институт федерального вмешательства:
российский и зарубежный опыт правового
регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук 12.00.02 / Рос. акад. гос. службы при
Президенте Российской Федерации. М., 2002. С.
21.
<**> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205;
2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19. Ст. 1792; N 30. Ст. 3024; N 50. ст.
4930; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950;
2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; N 1 (ч. 1). Ст. 25.
Не следует,
на наш взгляд, относить к мерам
федерального вмешательства отмену
(признание неконституционными,
несоответствующими федеральному
законодательству) правовых актов субъектов
федерации, т.к. названные меры не могут быть
применены в случае соблюдения органами
государственной власти субъекта РФ
установленного Конституцией РФ порядка
осуществления правового регулирования, т.е.
если правовой акт является элементом
правовой системы России. Признавая
утратившим юридическую силу или не
действующим нормативный правовой акт, не
входящий, по существу, в правовую систему
России, федеральные органы государственной
власти не вторгаются в компетенцию
субъекта РФ или его органа государственной
власти, а лишь восстанавливают
конституционную законность в сфере
правового регулирования общественных
отношений.
Полагаем, что вынесение
предупреждения органу государственной
власти или должностному лицу субъекта РФ не
отвечает признакам мер федерального
вмешательства, т.к. оно само по себе не
влечет для органа или должностного лица
негативных последствий организационного
характера: его деятельность не
приостанавливается, полномочия не
изменяются. Предупреждение, как
представляется, следует считать элементом
процедуры федерального вмешательства и
средством воздействия федерального центра,
направленным на восстановление
конституционной законности.
В
настоящее время Федеральным законом "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
предусмотрены такие меры федерального
вмешательства, как досрочное прекращение
полномочий (роспуск) законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта РФ, отрешение от должности
высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта РФ,
временное возложение отдельных полномочий
органов государственной власти субъекта РФ
на федеральные органы государственной
власти, введение временной финансовой
администрации. В рамках режима
чрезвычайного положения могут применяться
такие меры федерального вмешательства, как
полное или частичное приостановление на
территории, на которой введено
чрезвычайное положение, полномочий органов
государственной власти субъекта
(субъектов) РФ, введение особого управления
территорией, на которой введено
чрезвычайное положение, путем создания
временного специального органа или
федерального органа управления
территорией, на которой введено
чрезвычайное положение. Кроме того, с июня
2000 г. по март 2003 г. в Чеченской Республике
фактически было введено федеральное
(прямое президентское) правление, режим
которого устанавливался Указом Президента
РФ.
При совершенствовании
рассматриваемого института целесообразно,
на наш взгляд, включить в систему мер
федерального вмешательства временное
перераспределение полномочий между
федеральным центром и субъектом РФ
(введение федерального правления в
отдельной сфере общественных отношений) и
введение федерального (прямого
президентского) правления в субъекте РФ.
Отдельные элементы такой меры, как
временное перераспределение полномочий
между федеральным центром и субъектом РФ,
существуют в российском законодательстве в
настоящее время. К ним следует отнести
предусмотренные ст. 26.9 Федерального закона
"Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
введение временной финансовой
администрации субъекта РФ и временное
осуществление федеральными органами
исполнительной власти полномочий
исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ, осуществляемых за счет
предоставления субвенций из федерального
бюджета. При этом анализ оснований и
порядка введения, а также полномочий
временной финансовой администрации
позволяет сделать вывод о применении в
отношении государственного образования
(субъекта РФ) частноправового механизма
банкротства (несостоятельности) с
незначительными особенностями, что
представляется небесспорным, т.к.
гражданско-правовые механизмы нередко
несовместимы с публично-правовыми
отношениями.
Представляется
целесообразным предусмотреть, что при
временном перераспределении полномочий
полномочия органов государственной власти
субъекта РФ, в отношении которого применена
такая мера федерального вмешательства, в
соответствующей сфере осуществляются
федеральными органами государственной
власти либо органами государственной
власти субъекта РФ с участием федеральных
органов государственной власти. Полагаем,
что характер участия последних в
осуществлении полномочий органов
субъектов РФ в зависимости от конкретных
обстоятельств может быть различным. При
этом для осуществления полномочий
федеральных органов государственной
власти может создаваться специальный орган
или назначаться соответствующее
должностное лицо либо полномочия могут
быть возложены на один из существующих
федеральных органов (например,
соответствующее федеральное министерство).
Федеральному органу или должностному лицу,
уполномоченному действовать от имени
федерального центра, может быть
предоставлено право осуществлять
полномочия исполнительных органов
государственной власти субъекта РФ в
соответствующей сфере общественных
отношений самостоятельно или с учетом
мнения органов государственной власти
субъектов РФ либо право давать согласие на
осуществление органами государственной
власти субъекта РФ действий в
соответствующей сфере общественных
отношений. В последнем случае следует
предусмотреть, что решения и действия, не
согласованные с федеральным органом или
должностным лицом, не могут быть
реализованы. Возможно, следует
предусмотреть право Президента РФ
приостанавливать действие законов и иных
правовых актов органов государственной
власти субъекта РФ в соответствующей сфере
общественных отношений до решения суда для
достижения целей федерального
вмешательства. При этом органы
государственной власти субъекта РФ, органы
местного самоуправления, граждане и иные
заинтересованные лица, безусловно, должны
быть наделены правом на судебное
обжалование актов и действий федерального
органа или должностного лица.
Думается,
что такая мера федерального вмешательства
может быть применена только к сферам
общественных отношений, отнесенным
Конституцией РФ к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее
субъектов или к предметам
