Административное судопроизводство и административная юстиция
Д.Н. БАХРАХ
Д.Н. Бахрах, доктор юридических
наук, профессор, заслуженный деятель
науки.
Конституция Российской Федерации
закрепляет правовые основы политической,
экономической, социальной жизни страны. В
ее тексте используется много понятий,
которые не фигурировали в ранее
действовавших российских конституциях.
Интерпретация, доктринальное обоснование
содержания таких понятий имеет большое
значение для законодательства и
правотворческой деятельности вообще, а
также для правоприменительной практики.
Доктринальное толкование смысла
конституционных положений с учетом
существующих в нашей стране условий очень
важно для уяснения смысла многих
конституционных положений гражданами
России, в том числе юристами.
Ю.Н.
Старилов в ряде работ пытается раскрыть
содержание таких закрепленных
Конституцией РФ понятий, как
административное судопроизводство,
административное дело, и обосновать идею
необходимости создания в России
самостоятельных административных судов в
рамках системы судов общей юрисдикции
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Старилов Ю.Н. От административной юстиции к
административному судопроизводству.
Воронеж, 2003; Он же. Административные суды в
России. Новые аргументы "за" и "против". М., 2004;
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.
Административное право: Учебник для вузов.
М., 2004.
"Одним из важнейших теоретических
выводов, - утверждает он, - становится отказ
от термина "административная юстиция", его
замена понятием "административное
судопроизводство". А через несколько строк
предлагается заменить понятие
административной юстиции
"административным производством,
понимаемым как административный
процесс".
Сомнительно, что главный
теоретический вывод может состоять в
замене терминов. Но главное в том, что Ю.Н.
Старилов ставит знак равенства между
административной юстицией и
административным судопроизводством. И на
этом ученый не останавливается. "Судебный
контроль за управлением, - утверждает он, - в
Российской Федерации принято называть
административной юстицией (или
административным судопроизводством)".
А
дальше автор находит еще один синоним:
"Представляется, что российский
законодатель 10 лет назад в ст. 118
Конституции РФ назвал административным
судопроизводством производство по делам об
административных правонарушениях".
Полагаем, что эти понятия отражают близкие
по содержанию, но разные явления российской
правовой системы.
"Юридический процесс,
с нашей точки зрения, - пишет Ю.Н. Старилов, -
это процессуальная форма функционирования
судебной власти". Предположим, автор не
согласен с позицией В.М. Горшенева, В.Д.
Сорокина, И.А. Галагана и многих других
ученых, которые понимают юридический
процесс иначе. Но нельзя не учитывать
наличие бюджетного процесса,
регламентируемого ч. 3 Бюджетного кодекса
РФ.
За последнее десятилетие в стране
сформировался и активно развивается
избирательный процесс <*>. А как можно
игнорировать широко распространенное
мнение о значении и содержании
законодательного процесса?
--------------------------------
<*> См.: Веденеев
Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в
Российской Федерации // Государство и право.
1997. N 8; Кукушкин М.И., Югов А.А. Понятие и
структура избирательного процесса // Теория
и практика избирательного процесса. 1998. N 1;
Избирательное право и избирательный
процесс в Российской Федерации. М., 1999.
В
ходе глубинных политических реформ в
России декларативный порядок принятия
законов СССР и союзных республик
превратился в сложный, активно
используемый в Федеральном Собрании РФ, в
представительных органах субъектов
Федерации законодательный процесс. Он
регулируется Конституцией РФ, многими
федеральными законами, законами и
кодексами субъектов Федерации. Отрицая
существование законодательного,
бюджетного, избирательного,
административного процессов, автор
воспроизводит господствовавшее в
советской юридической науке вплоть до 1960-х
годов мнение о том, что юридический процесс
- это только судопроизводство.
Взяв за
основу своих теоретических исследований
узкое, ущербное, устарелое понимание
юридического процесса, Ю.Н. Старилов пришел
к выводу, что "на институт
административного процесса нужно
посмотреть как на административное
судопроизводство (административную
юстицию)" <*>, "главный смысл
административно-процессуальной
деятельности заключается в
административном судопроизводстве",
"судебная деятельность по осуществлению
нормоконтроля, а также по рассмотрению
административно-правовых споров и должна
считаться административным процессом".
--------------------------------
<*> Государство и
право. 2004. N 6. С. 5, 6.
Создатель этих сырых
выводов правильно утверждает: "Д.Н. Бахрах
считает невозможным приравнивание термина
"административная юстиция" к терминам
"административный процесс" и
"административное судопроизводство".
Однако четких и ясных критериев автор не
называет.
Ю.Н. Старилов провозглашает:
"Одним из важнейших теоретических выводов
(!) в складывающихся условиях развития
института административной юстиции
становится отказ от термина
"административная юстиция" и его замена
понятием "административное
судопроизводство". Читателя пытаются
убедить, что замена терминов является
важным теоретическим выводом. А если
говорить по существу, то необходимо
отметить, что такая замена необоснованна,
поскольку это разные, не идентичные
понятия.
Правда, автор стремится
говорить о развитии института
административной юстиции (его монография,
изданная в 2003 году, так и названа: "От
административной юстиции к
административному судопроизводству"; в ней
он обосновывает переход от первой ко
второму, а значит, исходит из того, что это
разные явления). Но в 2004 году эти понятия
(термины?) уже отождествляются:
"...Становление теории административной
юстиции (административного
судопроизводства)...", - пишет он на одной
странице; "административное
судопроизводство или административная
юстиция" - на другой <*>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 5,
7.
Под административной юстицией принято
понимать рассмотрение и разрешение в
судебном порядке споров граждан и
юридических лиц с субъектами публичной
власти (административными органами) по
вопросам их властной деятельности. Можно
сказать иначе: административная юстиция -
это рассмотрение судами жалоб граждан и
юридических лиц на властные деяния
субъектов публичной власти.
Возможны и
иные определения. Но подавляющее
большинство ученых называет следующие
признаки административной юстиции:
1)
это правосудие, т.е. деятельность судов в
процессуальной форме;
2) она состоит в
рассмотрении и разрешении споров между
гражданами, юридическими лицами и
субъектами административной власти;
3)
это споры по поводу законности и
обоснованности властных действий
(бездействия).
В России в основном
административная юстиция осуществлялась и
осуществляется сейчас по нормам
гражданско-процессуального права. В судах
общей юрисдикции эта деятельность
регламентируется подразделом 3
"Производство по делам, возникающим из
публичных правоотношений" раздела 2 ГПК РФ
(статьи 245 - 261). В этих случаях
административная юстиция осуществляется в
гражданско-процессуальной форме, является
гражданским судопроизводством. А
административное судопроизводство
осуществляется в порядке, регламентируемом
нормами административного права.
В ряде
стран административная юстиция
осуществляется в порядке гражданского, а в
иных - в порядке административного
судопроизводства. И основное отличие между
административной юстицией и
административным судопроизводством
состоит в том, что первая может быть и
гражданским (арбитражным), и
административным судопроизводством.
Ю.Н. Старилов прав, когда утверждает, что
Россия переходит к административному
судопроизводству, в частности,
рассмотрение жалоб на постановления о
привлечении к административной
ответственности с 1 июля 2002 г. производится
в судах общей юрисдикции по нормам КоАП РФ,
а не по нормам ГПК РФ, как это было раньше.
Конечно, хотелось бы, чтобы такой переход
происходил быстрее. Но можно
прогнозировать, что еще многие годы в нашей
стране административные дела будут
рассматриваться судами и в порядке
гражданского судопроизводства.
Второе
отличие административной юстиции от
административного судопроизводства
состоит в том, что последнее включает и
споры между субъектами публичной власти,
например между прокуратурой и областной
думой, правительством области и главой
муниципального образования, двумя органами
исполнительной власти. Такие споры не могут
быть отнесены к административной
юстиции.
Третье отличие: в рамках
административного судопроизводства
мировые судьи, судьи районных судов
рассматривают в порядке, установленном
КоАП РФ, дела об административных
правонарушениях. В Федеральном законе от
17.12.1998 N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской
Федерации" (в ред. от 05.04.2005) четко сказано,
что судьи осуществляют правосудие и по
делам об административных правонарушениях.
Конституционный Суд РФ в ряде своих
постановлений отметил, что рассмотрение
судами дел об административных
правонарушениях является (должно быть)
частью административного судопроизводства
независимо от того, осуществляется оно
судом общей юрисдикции или арбитражным
судом. Очевидно, что, привлекая граждан,
юридических лиц к административной
ответственности, суды не занимаются
административной юстицией.
Четвертое
отличие: рассмотрение конституционными и
уставными судами жалоб граждан на
незаконность ограничивающих их права
нормативных актов - тоже разновидность
административной юстиции. Но это
конституционное, а не административное
судопроизводство.
Можно привести и иные
аргументы, позволяющие утверждать, что
научное понятие "административная юстиция"
и легальное понятие "административное
судопроизводство" не равны по объему, а
соответствующие термины не идентичны. Но
представляется, что и названные выше
отличия весьма убедительно подтверждают
это.
К последнему десятилетию истории
российского законодательства Ю.Н. Старилов
относит становление теории
административной юстиции. Но материалы
хрестоматии научных трудов по
административной юстиции конца XIX - начала XX
вв. (подготовленной под его редакцией)
приводят к другому выводу: основные
теоретические положения по этому вопросу
были разработаны в европейских странах еще
в XIX веке, а российские ученые обосновали ее
необходимость еще до революции 1917 года
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Административная юстиция. Конец XIX - начало
XX вв.: Хрестоматия. В 2 т. Воронеж,
2004.
Конечно, теория административной
юстиции развивалась в работах П.Ф.
Елисейкина, А.Т. Боннера, Д.М. Чечота, Н.Г.
Салищевой, И.А. Жеруолиса и многих других
советских юристов, но и эти, и работы
российских ученых после 1991 года лишь
развивают теорию административной юстиции,
становление которой следует отнести ко
второй половине XIX - началу XX вв.
Представляется полезным рассмотреть также
соотношение понятий судебного контроля за
функционированием субъектов
административной власти (за органами
исполнительной власти, публичной
администрацией) и административной
юстицией. Последняя - часть первой. Судебный
контроль - это более широкое понятие.
Административная юстиция - это прямой
судебный контроль за действиями
(бездействием) субъектов публичной власти
(правотворчеством и правоприменением).
Осуществляя его, суд не только констатирует
в мотивировочной части решения
незаконность действий (бездействия),
решений, но и постановляет в резолютивной
части решения, что такие акты признаются
незаконными (не соответствующими закону,
иному юридическому акту большей
юридической силы, специальному, позднее
принятому) и признает не действующими (не
влекущими юридических последствий)
полностью или частично. При прямом контроле
в судебном разбирательстве, в решении суда
главное - выявить законность
административного акта.
Такой вывод был
сделан много лет тому назад.
"Административной юстицией, - писал М.Д.
Загряцков еще в 1920-х годах, - мы называем
особый порядок рассмотрения жалобы на
незаконные административные акты,
осуществляемый с участием жалобщика как
стороны и имеющий своим последствием
отмену или исправление актов" <*>.
--------------------------------
<*> Загряцков М.Д.
Административная юстиция и право жалобы в
теории и законодательстве //
Административная юстиция. Конец XIX - начало
XX вв.: Хрестоматия. Т. 1. С. 240.
Рассмотрение
жалоб граждан и юридических лиц на действия
публичной власти - основная, но не
единственная разновидность прямого
судебного контроля. Этот контроль
осуществляется также по протестам
прокуроров, по заявлениям одних субъектов
публичной власти о признании
неправомерными действий, решений других
субъектов публичной власти. Например, в
соответствии со ст. 36 Федерального
конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О
Конституционном Суде Российской Федерации"
(в ред. от 05.04.2005) основанием рассмотрения в
нем дела может быть противоречие в позициях
сторон о принадлежности полномочий в
спорах о компетенции.
В п. 2 ст. 251 ГПК РФ
сказано, что с заявлением о признании
нормативного правового акта
противоречащим закону полностью или в
части, в суд вправе обратиться Президент
Российской Федерации, Правительство
Российской Федерации и другие субъекты
публичной власти. Сходную норму закрепляет
и п. 2 ст. 192 АПК РФ.
Широко осуществляется
и косвенный судебный контроль. Во-первых,
это оценка законности административных
деяний при рассмотрении дел о юридической
ответственности за неисполнение норм
права, властных предписаний, за
злоупотребление властью, халатность и т.д.
Рассматривая такие уголовные и
административные дела, суд может решить
вопрос о наличии в действиях гражданина,
должностного лица состава правонарушения
только после того, как он признает
правомерным нормативный,
правоприменительный акт.
Во-вторых,
рассматривая гражданские дела о
восстановлении на работе, отказе в выплате
военнослужащему определенных сумм, об
имущественной ответственности за вред,
причиненный гражданину или юридическому
лицу субъектами публичной власти, суд
прежде всего должен определить, были ли
законными действия (бездействие)
администрации. И на основе такого вывода
решить вопрос о восстановлении на работе,
взыскании соответствующих сумм и т.д.
В-третьих, при рассмотрении дел о
привлечении виновных к административной
или уголовной ответственности суд
проверяет, правильно ли в ходе досудебного
расследования квалифицированы действия
виновного, соблюдены ли соответствующие
процессуальные нормы.
Выводы, к которым
суд приходит при осуществлении косвенного
надзора, используются:
1) при принятии
решения (приговора) по делам о
восстановлении на работе, привлечении к
ответственности, оправдании и др. Так, суд,
установив отсутствие оснований
