Бюджет - еще не вся казна
С.Н. САУЛЬ, А.В. БАУЭР
Проблемы исполнения
судебных решений о взыскании с казны
по-разному понимаются в федеральном центре
и в регионах.
С государством всегда было
сложно спорить, особенно если это касается
взыскания денежных средств из бюджета. В
настоящее время созданы основные механизмы
предъявления исков к казне, исполнения
судебных решений по искам к казне,
взысканию средств из бюджета. О том, как на
практике они работают, требуется ли замена
или усовершенствование их деталей,
рассказывает Светлана Николаевна Сауль,
начальник юридического Управления
федерального казначейства нашему
корреспонденту Михаилу
Чеботареву.
ПРАКТИКА ВНОСИТ
КОРРЕКТИВЫ
Существуют ли проблемы с
определением надлежащего ответчика?
Поскольку законодательство РФ допускало
финансирование функций государства
одновременно за счет средств бюджетов
разных уровней, то определение
ответственного за исполнение того или
иного обязательства публично-правового
образования превращалось в
трудноразрешимую задачу.
В 2004 году в БК
РФ был введен новый правовой институт -
"расходное обязательство", под которым
понимается обусловленная законом, иным
нормативным правовым актом, договором или
соглашением обязанность РФ, субъекта РФ,
муниципального образования предоставить
каким-либо лицам средства соответствующего
бюджета.
Любое расходное обязательство
должно иметь только одного "владельца", то
есть исполняться за счет средств только
одного бюджета бюджетной системы РФ (ст. ст.
84, 85 и 86 БК РФ). Согласно ст. 6 БК РФ расходное
обязательство, исполнение которого
предусмотрено законом (решением) о бюджете
на соответствующий финансовый год,
становится бюджетным обязательством этого
бюджета.
Как известно, закон (решение) о
бюджете содержит ведомственную структуру
расходов, то есть перечень главных
распорядителей средств бюджета с указанием
объема выделенных им бюджетных
ассигнований на исполнение конкретных
бюджетных обязательств. Таким образом, все
бюджетные обязательства распределяются по
главным распорядителям средств этого
бюджета.
В связи с этим в общем случае
определение надлежащего ответчика должно
сводиться к установлению главного
распорядителя бюджетных средств, на
которого законом (решением) о бюджете
возложена обязанность исполнения
соответствующего бюджетного
обязательства.
К сожалению, такая схема
еще только внедряется в
правоприменительную практику. Главным
препятствием для ее внедрения является ст.
1071 ГК РФ, устанавливающая ответчиком от
имени казны РФ финансовый орган РФ.
Многие суды в случае рассмотрения исков к
казне РФ автоматически определяют
ответчиком Минфин РФ. При этом суды не
принимают во внимание, что ст. 1071 ГК РФ
содержит оговорку о том, что обязанность по
выступлению от имени казны РФ может быть в
соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ "возложена на
другой орган, юридическое лицо или
гражданина".
В частности, согласно ст. 158
БК РФ обязанность по выступлению от имени
казны РФ возложена на главных
распорядителей средств федерального
бюджета. Но, несмотря на это, многие суды при
рассмотрении дел (споров), связанных с
возмещением вреда за счет казны РФ,
по-прежнему признают ответчиком от имени
казны только Минфин РФ.
Отдельным
вопросом, требующим решения, является
определение надлежащего ответчика в
случае, когда содержащееся в законе, ином
нормативном правовом акте расходное
обязательство по каким-либо причинам не
стало бюджетным обязательством, то есть при
формировании бюджета оно не было включено в
закон (решение) о бюджете.
Каким образом
осуществляется исполнение судебных
решений по искам о взыскании денежных
средств и имущества с казны?
В части
федерального бюджета действует ежегодно
воспроизводимая норма закона о федеральном
бюджете, в соответствии с которой
"исполнение судебных актов по искам к РФ, а
также по взысканию средств по денежным
обязательствам получателей средств
федерального бюджета, подлежащим
исполнению за счет средств федерального
бюджета с лицевых счетов, открытых в
органах федерального казначейства, службой
судебных приставов не производится".
При этом исполнение судебных актов по искам
к казне РФ на возмещение вреда,
причиненного незаконными действиями
(бездействием) органов государственной
власти либо должностных лиц органов
государственной власти, производится в
соответствии с Постановлением
Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 и
распоряжением Правительства РФ от 12.11.2004 N
1439-р.
В отсутствие общих правил
исполнительного производства в отношении
всех бюджетов бюджетной системы РФ
исполнительное производство в отношении
бюджетов субъектов РФ и бюджетов
муниципальных образований регулируется
положениями ФЗ "Об исполнительном
производстве".
Полагаю, что такой
порядок обращения взыскания на средства
бюджетов субъектов РФ и бюджетов
муниципальных образований на основании
судебных решений носит временный характер,
поскольку он не соответствует принципу
единства бюджетной системы РФ,
установленному ст. 29 БК РФ.
Существуют ли
проблемы с исполнением судебных решений
при недостаточном финансировании?
Прежде всего необходимо подчеркнуть, что в
настоящее время не существует нормативного
акта, предоставляющего публично-правовому
образованию возможность неисполнения
судебного акта о взыскании средств его
бюджета. Однако бюджетное законодательство
предопределяет некоторые особенности
такого исполнения. Все судебные акты о
взыскании средств с федерального бюджета
разделяются на три основных вида.
-
Судебные акты по искам о возмещении вреда
или убытков, причиненных в результате
незаконных действий (бездействия)
федеральных органов власти или их
должностных лиц (в том числе издание акта,
не соответствующего закону или иному
правовому акту федерального органа власти),
исполняются в текущем финансовом году за
счет ассигнований, специально
предусмотренных в федеральном бюджете на
их исполнение. При этом допускается
исполнение судебных решений в объемах,
превышающих указанные ассигнования.
-
Судебные акты по искам в порядке
субсидиарной ответственности по
обязательствам федеральных учреждений
исполняются "за счет казны РФ из средств
федерального бюджета, выделенных
федеральным органам исполнительной власти
как главным распорядителям средств
федерального бюджета" (п. 10 ст. 158 БК РФ).
-
Порядок исполнения судебных актов,
предусматривающих взыскание средств
бюджета по денежным обязательствам
получателей средств этого бюджета, в
настоящее время урегулирован только в
части взыскания средств федерального
бюджета.
Как правило, такие судебные
акты исполняются в течение текущего
финансового года в соответствии с
положениями Постановления Правительства
РФ от 22.02.2001 N 143 "Об утверждении Правил
исполнения требований исполнительных
листов и судебных приказов судебных
органов о взыскании средств по денежным
обязательствам получателей средств
федерального бюджета" (в ред. Постановлений
Правительства РФ от 26.07.2004 N 379, от 24.02.2005 N
95).
Если должник не исполняет указанные
правила, то соответствующий орган
федерального казначейства вправе
применить к нему санкции в виде
приостановления операций по расходованию
средств с соответствующих лицевых счетов
должника до момента устранения
нарушения.
Проблемы с исполнением
рассматриваемых судебных актов возникают
только в случае реорганизации (ликвидации)
ответчика без установления его
правопреемника.
Каково ваше мнение по
вопросу о соответствии Конституции РФ
особого порядка исполнения судебных
решений о взыскании с казны, когда
взыскатель обязан сам подавать
исполнительный лист в казначейство, а не в
общем порядке, через службу судебных
приставов?
Сама по себе возможность
особого порядка исполнения судебных
решений установлена ст. 5 ФЗ от 21.07.97 "Об
исполнительном производстве". В настоящее
время особый порядок исполнения судебных
решений существует только в отношении
федерального бюджета.
Можно понять
логику законодателя, который учел
особенность бюджетов бюджетной системы РФ,
во-первых, как публичных финансов,
во-вторых, как денежного фонда, в котором
все расходы бюджета должны покрываться
общей суммой доходов. В связи с этим
используемые судебными приставами методы
взыскания средств по исполнительным листам
к публичным финансам не подходят.
К тому
же необходимо отметить, что Федеральный
закон "Об исполнительном производстве"
(далее - Закон об исполнительном
производстве) не содержит механизмов
обращения взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы РФ.
Принятый в
настоящее время порядок исполнения
судебных решений, предусматривающих
взыскание средств федерального бюджета,
прошел судебную проверку (см.: Определение
ВС РФ от 03.04.2003 N КАС03-111).
Соответствует ли
Конституции РФ ситуация, когда в силу
принципа иммунитета бюджета взыскание с
него возможно лишь в случае, когда самим
бюджетом такое взыскание предусмотрено?
Установление режима иммунитета бюджетов
никак не противоречит принципу равноправия
РФ, субъектов РФ и муниципальных
образований с гражданами и юридическими
лицами при их выступлении в отношениях,
регулируемых гражданским
законодательством. Уместно еще раз
повторить, что не существует ни одного
правового акта, предоставляющего РФ
какую-либо возможность для неисполнения ее
обязательств.
Вместе с тем необходимо
учитывать, что к РФ как к субъекту
гражданского права применяются нормы о
юридических лицах, если иное не вытекает из
закона или особенностей данного субъекта
(ч. 2 ст. 124 ГК РФ). Такой особенностью, в
частности, является наличие у РФ
государственной казны, носящей публичный
характер.
Законодатель ввел понятие
"государственная казна РФ", но до настоящего
времени не конкретизировал его содержание
и не урегулировал отношения, связанные с
управлением и распоряжением ее
имуществом.
В результате в судебной
практике под государственной казной РФ
де-факто понимается только федеральный
бюджет.
В силу публичности
государственной казны РФ (в том числе
федерального бюджета) исполнение судебных
решений о взыскании его средств путем
использования правил исполнительного
производства невозможно без нарушения
установленных законодателем правил
формирования и расходования федерального
бюджета.
Нельзя допускать ситуаций,
когда буквальное исполнение одного закона
неизбежно приводит к нарушению другого -
все отрасли законодательства РФ должны
быть гармонизированы между собой.
Применить же Закон об исполнительном
производстве невозможно без
соответствующего изменения либо процедур,
установленных БК РФ, либо самих процедур
исполнительного производства.
С учетом
этого Правительство РФ совместно с
законодателем создало механизм
безусловного исполнения судебных решений
без нарушения бюджетного законодательства
РФ.
С правовой точки зрения указанный
механизм носит двойственный характер.
По отношению к государству (ответчику) этот
механизм является порядком добровольного
исполнения им судебных актов,
предусматривающих обращение взыскания на
его имущество, поскольку он не содержит
меры принудительного исполнения.
Государство в силу своей природы является
особым ответчиком и должником, поскольку
любые созданные им органы принудительного
исполнения судебных решений являются
зависимыми от него органами. И в этом нет
ничего особенного, поскольку даже Закон об
исполнительном производстве содержит
массу особенностей принудительного
исполнения судебных решений в зависимости
от вида должника и от вида его имущества (ст.
ст. 46.1, 55, главы 5 и 6 и др. Закона об
исполнительном производстве).
Наряду с
этим по отношению к должностным лицам
федеральных органов исполнительной власти
этот же механизм является порядком
принудительного исполнения указанных
судебных актов, поскольку он содержит целый
ряд мер ответственности этих должностных
лиц за нарушение этого порядка, а также меры
принуждения к этим должностным лицам. Таким
образом, действующий в настоящее время
механизм исполнения судебных актов,
предусматривающих взыскание средств
федерального бюджета (как части
государственной казны РФ), ни в какой мере
не ущемляет установленные Конституцией РФ
права физических и юридических лиц,
поскольку обеспечивает безусловное
исполнение указанных судебных актов; не
приводит к нарушению бюджетного
законодательства РФ; содержит меры защиты
публичных финансов от недобросовестных
взыскателей.
Как бы качественно ни был
разработан нормативный акт, практика его
применения неизбежно ставит вопросы,
ответа на которые в нем нет. О проблемах,
выявленных при применении норм бюджетного
законодательства, рассказывает
исполняющий обязанности руководителя
Управления федерального казначейства по
Ульяновской области Александр
Владимирович Бауэр.
РЕГИОНАЛЬНЫЕ
ОСОБЕННОСТИ
Порядок
исполнения
Управление федерального
казначейства по Ульяновской области (далее
- УФК) осуществляет кассовое обслуживание
исполнения федерального бюджета на
территории субъекта РФ, бюджета субъекта
РФ, бюджетов муниципальных образований,
обеспечивает проведение кассовых выплат из
бюджетов от имени и по поручению
соответствующих органов или получателей
средств, лицевые счета которых открыты в
установленном порядке в Управлении.
Кассовое обслуживание происходит в
соответствии с Правилами кассового
обслуживания, утвержденными Приказом
Минфина РФ от 19.04.2000 N 46н (в ред. Приказа
Минфина РФ от 31.07.2001 N 58н).
Приказом
Минфина РФ от 11.05.99 N 35н (в ред. Приказа
Минфина РФ от 13.04.2001 N 102) утверждено Типовое
соглашение между администрацией субъекта
РФ (органом местного самоуправления) и
Управлением (отделением) федерального
казначейства Минфина РФ о кассовом
обслуживании исполнения бюджета субъекта
РФ (местного бюджета).
В соответствии с
указанными актами ст. 168 БК РФ и ст. 14 ФЗ "О
финансовых основах местного
самоуправления в РФ", а также федеральными
законами о бюджете на соответствующий год,
между УФК и Администрацией Ульяновской
области, мэрией города Ульяновска
заключены соглашения о кассовом
обслуживании исполнения бюджетов
Ульяновской области и города Ульяновска.
Администрация же Ульяновской области в
отличие от мэрии города Ульяновска не
передала УФК полномочий по исполнению
требований исполнительных листов и
судебных приказов судебных органов о
взыскании средств по денежным
обязательствам получателей средств
областного бюджета.
Таким образом,
нормативный акт, регулирующий вопрос
исполнения судебных актов о взыскании
средств областного бюджета, отсутствует, и
соответственно на сегодняшний день не
определены порядок и полномочия органов
федерального казначейства по работе с
исполнительными листами, предъявляемыми к
казне субъекта и к получателям средств
областного бюджета. Соответственно УФК и
его отделения в городах и районах области
не могут принять исполнительные листы о
взыскании денежных средств за счет казны
Ульяновской области.
Лишь после
определения указанного выше порядка органы
федерального казначейства
