Правовое регулирование предпринимательской деятельности государственных образовательных учреждений
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ
УЧРЕЖДЕНИЙ
В. УРУКОВ
Уруков Владислав
Николаевич, зав. кафедрой
гражданско-правовых дисциплин
юридического факультета Чувашского
госуниверситета, доктор юридических наук,
профессор. Специалист в области
вексельного и предпринимательского
права.
Родился 29 ноября 1959 г. в Чувашской
АССР. Трудовую деятельность начал с военной
службы в Советской Армии, окончив в 1981 г.
Энгельсское высшее зенитно-ракетное
командное училище; в 1984 - 1994 гг. служил в
органах военной контрразведки КГБ, МБ. В 1994
г. окончил МГЮА. С 1994 г. преподает в
Чувашском госуниверситете.
Автор более
70 публикаций, в том числе учебных пособий:
"Торговое (коммерческое) право", 1997;
"Предпринимательское право", 1997; "Вексельное
право", 1998; "Правовые основы
несостоятельности (банкротства)", 1999;
"Субъекты предпринимательского права", 2000; а
также монографии "Российское вексельное
законодательство и практика его
применения", 2000.
В условиях перехода к
рыночной экономике в России коренным
образом изменился не только правовой
статус государственных образовательных
учреждений, но и порядок их участия в
гражданском обороте.
Практика
показывает, что государственные
образовательные учреждения, в особенности
в сфере высшего образования, успешно
занимаются не только образовательной
деятельностью в пределах выделенных
бюджетом средств, но и сами активно
зарабатывают деньги путем внедрения
коммерческого образования, оказания
всевозможных образовательных платных
услуг, предложения продуктов инновационной
деятельности хозяйствующим субъектам,
подготовки высококвалифицированных кадров
на договорной основе для коммерческих
организаций и т.д. В связи с этим как в
теории права, так и на практике возникает
вопрос: является ли вышеназванная
дополнительная деятельность
образовательных учреждений
предпринимательской? Каковы правомочия
образовательных учреждений по
распоряжению доходами, полученными от
такой деятельности?
Легальное понятие
предпринимательской деятельности, данной в
норме ст. 2 Гражданского кодекса РФ, на мой
взгляд, не в полной мере выделяет все
признаки, присущие предпринимательской
деятельности.
Неправильное понимание
предпринимательской деятельности создает
предпосылки для конфликтных ситуаций между
субъектами права, а в отдельных случаях -
злоупотреблений. Например, для рядового
налогового инспектора, проверяющего
правильность ведения торговли на рынке, нет
разницы в правовом статусе между
индивидуальным предпринимателем,
торгующим товарами на профессиональной
основе, и лицом, продающим подержанную или
не подошедшую вещь. Как показывает
практика, последний часто наказывается за
торговую деятельность без соответствующей
регистрации как
предприниматель.
Признаки
предпринимательской
деятельности
Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ
главным признаком предпринимательской
деятельности является ее цель - извлечение
прибыли. Именно цель выделяет
предпринимательскую деятельность из более
широкого понятия хозяйственной
деятельности как деятельность по
производству и реализации материальных
благ. Это предполагает, что в эту
деятельность должен быть вложен
первоначальный капитал, в процессе этой
деятельности должно произойти приращение
первоначального капитала, называемое
прибылью. Например, торговец купил товар на
1 тыс. руб., т.е. вложил для покупки товара
первоначальный капитал в указанной сумме;
продав товар и вычтя все расходы по его
реализации, получил чистый доход в размере
500 рублей. Но если лицо, скажем каменщик, по
договору или иным основаниям построило для
другого лица дом на его средства и при этом
получило доход в определенном размере, то
такая деятельность не может являться
предпринимательской, поскольку не было
вложения первоначального капитала в
хозяйственную деятельность, и
следовательно, каменщик не мог получить
прибыль. В этом случае полученный им доход
является не предпринимательским - это
результат продажи своей рабочей силы.
Прибыль представляет собой сумму,
составляющую разницу, на которую доход
превышает затраты. В данном примере
каменщик не несет каких-либо затрат в
строительстве дома и не может являться
предпринимателем даже в случаях, если он,
например, строительством домов занимается
на постоянной, профессиональной основе.
Другими признаками предпринимательской
деятельности являются осуществление ее
субъектом предпринимательской
деятельности от своего имени, на свой риск и
под свою имущественную ответственность.
Это означает, что, вложив в деятельность
первоначальный капитал, лицо в
определенных ситуациях может не получить
ожидаемый доход, а наоборот, может остаться
в убытках, т.е. несет имущественную
ответственность по своим обязательствам в
полном объеме, без наличия, как правило,
вины, что отличает его от других участников
гражданского оборота. Последнее
утверждение следует из нормы п. 3 ст. 401 ГК РФ,
согласно которой лицо вследствие
неисполнения обязательства или его
ненадлежащего исполнения при
осуществлении предпринимательской
деятельности несет ответственность, если
не докажет, что надлежащее исполнение
оказалось невозможным вследствие
непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и
непредотвратимых при данных условиях
обстоятельств, если иное не предусмотрено
законом или договором.
К одному из
важных признаков предпринимательства
можно отнести осуществление
предпринимательской деятельности на
постоянной (профессиональной) основе.
Нельзя говорить о предпринимательстве при
единичном или эпизодичном изготовлении
товаров (оказании услуг, выполнении
работ).
Следующий признак -
осуществление предпринимательской
деятельности лицами, прошедшими в
установленном порядке государственную
регистрацию.
Таким образом, если в
деятельности любого субъекта присутствуют
одновременно все указанные признаки, то
такая деятельность является
предпринимательской. Следовательно,
предпринимательская деятельность - это
зарегистрированная установленным законом
образом самостоятельная и инициативная
деятельность по производству товаров,
оказанию услуг, выполнению работ в целях
извлечения прибыли и осуществляемая на
профессиональной основе от своего имени, на
свой риск и под свою имущественную
ответственность, за исключением таких
видов деятельности, как адвокатская,
нотариальная и иных видов, которые отнесены
федеральным законом к
непредпринимательской деятельности.
Термин "самостоятельная деятельность"
предполагает, что вмешательство в
предпринимательскую деятельность органов
государства и местного самоуправления
допускается только в пределах и объемах,
установленных
законом.
Предпринимательская
деятельность
образовательных
учреждений
Образовательное учреждение
как некоммерческая организация имеет
специальную правоспособность (п. 1 ст. 49, п. 1
и 3 ст. 50 ГК РФ). Действующее гражданское
законодательство (п. 3 ст. 50 ГК РФ) разрешает
образовательным учреждениям заниматься
предпринимательской деятельностью,
поскольку это служит достижению целей, ради
которых они созданы. Таким образом, можно
полагать, что деятельность образовательных
учреждений по получению доходов в
результате использования своего имущества
является предпринимательской, т.е. такая
деятельность содержит все признаки
предпринимательской деятельности.
Следовательно, правовой режим субъектов
предпринимательской деятельности в полной
мере должен распространяться и на
образовательные учреждения, включая режим
налогообложения.
Каковы правовой
статус имущества образовательных
учреждений, участвующих в
предпринимательской деятельности, и
правомочия образовательного учреждения по
распоряжению результатами от
предпринимательской деятельности? В этой
связи актуальна проблема разделения между
собственником и образовательным
учреждением долгов, плодов и продукции,
полученных в результате использования
имущества. Неудовлетворительное
финансирование государственных
образовательных учреждений, особенно в 90-е
годы прошлого века, вызывало нехватку
учебного и научного оборудования и других
материалов, обеспечивающих учебный
процесс, недостаток опытных
профессорско-преподавательских кадров
ввиду оттока из-за низкой заработной
платы.
Государственное образовательное
учреждение в гражданском обороте выступает
в отдельных случаях как субъект
предпринимательских правоотношений,
поскольку его правовой статус в этом случае
не отличается от коммерческих организаций
и его деятельность направлена на получение
прибыли. Между тем для государственного
образовательного учреждения получение
прибыли от деятельности не является
основной целью, т.к. основная функция, к
примеру, для высшего профессионального
образования (ст. 8 Федерального закона от 22
августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и
послевузовском образовании") - реализация
программы высшего образовательного
учреждения.
В этом случае
образовательное учреждение выступает в
гражданском обороте как учреждение -
юридическое лицо от своего имени (п. 1 ст. 48
ГК РФ) в целях достижения уставных задач.
Образовательное учреждение выступает в
гражданском обороте участником различных
гражданских правоотношений. Так, оно
выступает в договорных отношениях с
различными хозяйствующими субъектами -
коммерческими организациями по поводу
тепло-, энергоснабжения, проведению
различных подрядных работ по поддержанию
зданий и сооружений в надлежащем порядке
или по строительству новых учебных
корпусов, зданий и т.п., а также совершает
сделки по приобретению материалов,
оборудования. В последнем случае
образовательное учреждение не выступает
субъектом предпринимательской
деятельности, а его правовой статус в этом
случае иной: оно выступает в имущественных
отношениях с другими субъектами только с
одной целью - обеспечение выполнения своей
функции по реализации учебных программ
(трудно представить учебное заведение без
тепла, воды, электроснабжения, современного
учебного оборудования и т.д.).
Следовательно, образовательное учреждение
- юридическое лицо в гражданском обороте
выступает в двух ипостасях: как субъект
предпринимательской деятельности и как
юридическое лицо - некоммерческая
организация. В обоих случаях
государственное образовательное
учреждение выступает как юридическое лицо,
которое имеет в оперативном управлении
обособленное имущество и отвечает по своим
обязательствам этим имуществом, может от
своего имени приобретать и осуществлять
имущественные и личные неимущественные
права, нести обязанности, быть истцом и
ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ).
Нормы,
регулирующие предпринимательскую
деятельность государственных
образовательных учреждений, содержатся в
федеральных законах, указах Президента РФ и
постановлениях Правительства РФ. Главную
роль играют нормы Гражданского кодекса РФ,
определяющие организационно-правовую
форму государственных образовательных
учреждений и правовой статус их имущества,
ответственность по гражданско-правовым
обязательствам.
Из нормы п. 2 ст. 48 ГК РФ
следует, что государственные
образовательные учреждения являются
юридическим лицом, на имущество которых их
учредители имеют право собственности.
Согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ государственное
образовательное учреждение является
юридическим лицом - некоммерческой
организацией, поскольку его основной целью
не является извлечение прибыли и оно не
распределяет полученную прибыль между
участниками. В силу п. 3 ст. 49 ГК РФ
правоспособность юридического лица
возникает в момент его создания (п. 2 ст. 51 ГК
РФ) и прекращается в момент завершения его
ликвидации (п. 8 ст. 63 ГК РФ).
Важное
значение для образовательных учреждений в
процессе осуществления ими
предпринимательской деятельности имеют
нормы ст. 296, 299 ГК РФ о праве оперативного
управления, ст. 120 ГК РФ о понятии учреждения
и ответственности учреждения по своим
обязательствам находящимися в его
распоряжении денежными средствами, а также
субсидиарной ответственности по его
обязательствам собственника.
Следующим
в иерархии законов, регламентирующих
предпринимательскую деятельность
государственных образовательных
учреждений, является Федеральный закон от 12
января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих
организациях" (с изм. и доп.). В соответствии
со ст. 2 данного Закона некоммерческие
организации могут создаваться для
достижения социальных, благотворительных,
культурных, образовательных, научных,
управленческих целей, в целях сохранения
здоровья граждан, развития физической
культуры и спорта, удовлетворения духовных
и иных материальных потребностей граждан,
защиты прав, законных интересов граждан и
организаций, разрешения споров и
конфликтов, оказания юридической помощи, а
также в иных целях, направленных на
достижение общественных благ. Пункт 3 ст. 2
Закона гласит о том, что некоммерческие
организации могут создаваться в форме
общественных и религиозных организаций
(объединений), некоммерческих партнерств,
социальных благотворительных фондов,
учреждений, автономных некоммерческих
организаций, социальных, благотворительных
фондов, ассоциаций и союзов, а также в
других формах, предусмотренных федеральным
законом.
Безусловно, государственная
образовательная организация в силу ст. 9
Закона является учреждением, поскольку
таковым признается некоммерческая
организация, созданная собственником для
осуществления управленческих, социальных,
культурных или иных функций
некоммерческого характера и финансируемая
полностью или частично этим собственником:
имущество учреждения закрепляется за ним
на праве оперативного управления в
соответствии с гражданским
законодательством РФ.
В соответствии с
п. 2 ст. 24 Федерального закона "О
некоммерческих организациях"
некоммерческая организация может
осуществлять предпринимательскую
деятельность лишь потому, что это служит
достижением задач, ради которых она
создана. Далее законодателем определяются
пределы осуществления ими
предпринимательской деятельности. Так,
некоммерческая организация вправе
заниматься приносящим прибыль
производством товаров и услуг, отвечающим
целям создания некоммерческой организации,
а также приобретением и реализацией ценных
бумаг, имущественных и неимущественных
прав, участием в хозяйственных обществах и
в товариществах на вере в качестве
вкладчика. Таким образом, некоммерческая
организация фактически вправе вести почти
любую приносящую прибыль деятельность, что
неоправданно, особенно для государственных
образовательных учреждений, как с точки
зрения практики, так и гражданского
оборота. При этом учреждения участвуют в
предпринимательских отношениях без
какого-либо согласия собственника, а
ответственность наступает субсидиарно по
его долгам, в том числе в связи с
предпринимательской деятельностью (п. 2 ст.
120 ГК РФ). Поэтому целесообразно уточнить
нормы данной статьи применительно к
государственным образовательным
учреждениям и дополнить абз. 1 п. 2 ст. 24
Федерального закона "О некоммерческих
организациях" фразой следующего
содержания: "Государственные
образовательные учреждения вправе
осуществлять только те виды
предпринимательской деятельности и в тех
пределах, которые установлены
собственником учреждений".
Закон РФ от 10
июля
