Об ответственности государства по гражданско - правовым обязательствам
такие отношения как финансово - правовые
(публично - правовые), разрешившие эмиссию
облигаций органы исполнительной власти
управомочены утверждать Генеральные
условия эмиссии и обращения
соответствующих облигаций "в форме
нормативных правовых актов", а не в форме
типовых условий договора присоединения (ст.
428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны
были бы являться. В свою очередь, это дает
возможность эмитенту в одностороннем
порядке изменять и (или) "дополнять"
содержание таких "нормативных правовых
актов" (ч. 2 ст. 12 названного Федерального
закона), тем самым обходя на "законном
основании" установленный гражданским
кодексом запрет (который, кстати, в общем
виде содержится даже в абз. третьем п. 2 ст. 98
Бюджетного кодекса Российской Федерации
<**>). В-третьих, исполнение заемного
обязательства согласно абзацу второму
пункта 2 статьи 2 названного Федерального
закона должно осуществляться в
соответствии с утвержденным бюджетом на
соответствующий финансовый год. Поэтому
отсутствие в бюджете средств на погашение
займа тоже становится "законным основанием"
для отказа в удовлетворении требований
заимодавцев - облигационеров (что и было
недавно продемонстрировано при отказе от
выплат по государственным краткосрочным
бескупонным облигациям (ГКО) и по
облигациям внутреннего валютного займа
("вэбовкам"), в том числе собственным
гражданам - кредиторам) <***>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.
3814.
Из определения ценных бумаг,
содержащегося в ст. 3 данного Закона, ясно,
что речь в нем идет исключительно об
облигациях.
<**> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2000.
N 32. Ст. 3339.
<***> Примечательно, что для
подтверждения обязанности полной
компенсации облигационерам по ранее
выпущенным государством целевым
облигациям потребовалось принятие
специального Федерального закона "О
государственных долговых товарных
обязательствах" (СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2171), ибо до
этого по односторонне измененным
государством условиям их выпуска данная
обязанность стала рассматриваться лишь как
частичная (постановление Правительства
Российской Федерации от 16.04.94 N 344 "О
государственных долговых товарных
обязательствах" - см.: Собрание актов
Президента и Правительства Российской
Федерации. 1994. N 17. Ст. 1419). Однако и теперь
погашение указанной задолженности должно
производиться исходя из средств,
предусмотренных на данные цели в
федеральном бюджете (то есть только при их
наличии, что отнюдь не гарантировано) и с
учетом установленного этим Законом
10-летнего срока исковой давности по
требованиям облигационеров.
Более того,
публичным законодательством запутан
вопрос о субъекте эмиссии и тем самым - о
субъекте ответственности по
государственным займам. С одной стороны, в
статье 15 Федерального конституционного
закона "О Правительстве Российской
Федерации" <*> и в пункте 1 статьи 101
Бюджетного кодекса указано, что "управление
государственным внутренним долгом"
Российской Федерации осуществляется
федеральным правительством, что как будто
бы делает именно его ответственным за
выплаты по этому долгу. Кроме того, до
вступления в силу норм Бюджетного кодекса,
то есть до 1 января 2000 г., действовал Закон
Российской Федерации от 13 ноября 1992 г. "О
государственном внутреннем долге
Российской Федерации" <**>. В статье 1
этого Закона говорилось, что
государственным внутренним долгом
Российской Федерации являются "долговые
обязательства Правительства Российской
Федерации перед юридическими и физическими
лицами, если иное не установлено
законодательными актами Российской
Федерации". Следовательно, должником по
федеральным займам необходимо было считать
именно федеральное правительство.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст.
5712.
<**> Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации. 1993. N 1. Ст. 4.
С другой стороны,
статьей 165 того же Бюджетного кодекса
установлено, что эмитентом государственных
ценных бумаг выступает федеральное
министерство финансов, которое и
осуществляет затем управление
государственным внутренним долгом "в
порядке, установленном Правительством
Российской Федерации". Это же правило по
сути воспроизведено и в пункте 3 статьи 2
Федерального закона "Об особенностях
эмиссии и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг", согласно
которому эмитентом ценных бумаг Российской
Федерации выступает "федеральный орган
исполнительной власти, являющийся
юридическим лицом, к функциям которого
решением Правительства Российской
Федерации отнесено составление и/или
исполнение федерального бюджета", то есть
федеральное министерство финансов. Оно же
закреплено в пункте 28 Положения о
Министерстве финансов Российской
Федерации <*> (согласно пункту 29 которого
именно данное министерство "управляет
государственным внутренним долгом") и в
пункте 1.2 Генеральных условий эмиссии и
обращения облигаций федеральных займов,
утвержденных постановлением Правительства
Российской Федерации от 15 мая 1995 г. N 458
<**>.
--------------------------------
<*>
Утверждено Постановлением Правительства
Российской Федерации от 06.03.98 N 273 (СЗ РФ. 1998. N
11. Ст. 1288).
<**> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1967; 1998. N
27. Ст. 3193; 1999. N 11. Ст. 1298.
Наконец, в
Бюджетном кодексе содержится и третий,
наиболее "мудрый" ответ на этот же вопрос:
согласно пункту 2 статьи 104 право на
осуществление "государственных внутренних
заимствований" (то есть займов) от имени
Российской Федерации одновременно
принадлежит как федеральному
правительству, так и "уполномоченному им
федеральному органу исполнительной власти"
(то есть Министерству финансов Российской
Федерации). Такая ситуация дает возможность
представителям Минфина России в судебных
процессах о взыскании долгов по
государственным займам требовать
привлечения федерального правительства в
качестве "надлежащего ответчика" или
соответчика по иску, затягивая и усложняя
процесс и иногда ставя судей перед
неразрешимой (с точки зрения действующего
законодательства) дилеммой.
В таких
условиях, к сожалению, не приходится
говорить об особой надежности государства
как должника - заемщика (как и выпускаемых
им ценных бумаг), свойственной развитым
правопорядкам.
Не менее серьезные
вопросы возникают и при попытках
применения субсидиарной ответственности
государства по долгам своих учреждений (п. 2
ст. 120 ГК РФ). Публично - правовое (финансовое)
регулирование, необоснованно вторгаясь и в
эту, по сути чуждую для него область
гражданско - правовых отношений, тоже
закрепляет здесь различные привилегии и
преимущества в охране государственных
(публичных) интересов, пренебрегая
частноправовой природой регулируемых
отношений, основанных на равенстве и
автономии воли их участников (абз. первый п.
1 ст. 2 ГК РФ) <*>.
--------------------------------
<*> Это, кстати, не только наглядно
иллюстрирует способы вмешательства
отечественного государства в экономику, за
усиление которого столь активно выступают
сторонники концепции так называемого
"предпринимательского" (бывшего
хозяйственного) права, но и отчетливо
показывает, к каким практическим
последствиям может привести признание
пропагандируемой ими "неразрывной
взаимосвязи" публично - правового и
частноправового регулирования
имущественных отношений.
Во-первых, это
касается содержания и исполнения
гражданско - правовых договоров,
заключенных бюджетным учреждением.
Действующий Бюджетный кодекс установил,
что при уменьшении объема бюджетных
средств, выделенных учреждению для
финансирования заключенных им договоров,
оно и "другая сторона подобного договора"
должны согласовать новые сроки и другие его
условия, причем контрагент вправе
потребовать от бюджетного учреждения
возмещения лишь реальных убытков, но не
упущенной выгоды, возникшей в результате
изменения условий соответствующего
договора (п. 4 ст. 161). Тем самым сторона
"подобного договора", например
энергоснабжающая организация, ставится в
заведомо неблагоприятные условия,
связанные с возможностью принудительного
пересмотра условий заключенного ею
договора и ограничением имущественной
ответственности контрагента (а тем самым - и
учредившего его государства как субъекта
субсидиарной ответственности по его
долгам). Нет нужды подробно говорить о
противоречии этих правил принципу свободы
договора и другим основополагающим началам
гражданско - правового регулирования. Ясно,
что такая ситуация устанавливается
государством в целях ограничения или
исключения собственной имущественной
ответственности, что нарушает
основополагающий принцип равенства его с
другими участниками гражданских
правоотношений.
Во-вторых, Бюджетный
кодекс установил в статье 239 "иммунитет
бюджетов", допускающий обращение взыскания
на бюджетные средства только по судебным
решениям <*> и только в случаях деликтных
обязательств (статьи 1069, 1070 ГК РФ), а также по
искам бюджетных учреждений о "возмещении в
размере недофинансирования". Тем самым
сделана еще одна попытка исключить
возможность обращения взыскания на эти
средства по правилам о субсидиарной
ответственности собственника по долгам
своего учреждения (кстати, вовсе не
требующей для своей реализации
обязательного судебного решения - см. п. 1 ст.
399 ГК РФ).
--------------------------------
<*>
Кстати, обращение взыскания на средства
федерального бюджета по денежным
обязательствам получателей бюджетных
средств бюджетным законодательством тоже
допускается лишь "на основании
исполнительных листов судебных органов" - ч.
1 ст. 117 Федерального закона "О федеральном
бюджете на 1999 год" (СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1093); ст. 143
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 2000 год" (СЗ РФ. 2000. N 1. Ст. 10).
Наконец,
в-третьих, пункт 3 статьи 161 Бюджетного
кодекса в прямом противоречии с пунктом 2
статьи 298 ГК РФ требует от бюджетного
учреждения составления и утверждения в
вышестоящем органе единой сметы доходов и
расходов, включающей как доходы, получаемые
учреждением из бюджета и государственных
внебюджетных фондов, так и доходы от
осуществления разрешенной ему
предпринимательской деятельности.
Впоследствии это положение также дает
основания для исключения или ограничения
субсидиарной ответственности государства -
учредителя по долгам своего учреждения, ибо
появляется возможность обратить взыскание
по таким долгам, чаще всего образовавшимся
в результате "недофинансирования"
(например, перед энергоснабжающими
организациями), то есть по вине государства,
на имущество, полученное учреждением от
разрешенной ему предпринимательской
деятельности.
Между тем в соответствии
с гражданским законодательством такое
имущество принадлежит учреждению на
самостоятельном вещном праве, не
являющемся правом оперативного управления
(и потому подлежащем отдельному
бухгалтерскому учету), и с рассматриваемых
позиций должно служить для удовлетворения
требований кредиторов учреждения по
обязательствам, образовавшимся в
результате указанной предпринимательской
деятельности. Его серьезное уменьшение по
основаниям, установленным изложенными выше
правилами Бюджетного кодекса (к сожалению,
так или иначе обычно поддерживаемым и
арбитражно - судебной практикой <*>),
представляет угрозу имущественным
интересам таких кредиторов - контрагентов
бюджетного учреждения, а также лишает
практического смысла рассуждения об особом
характере вещного права учреждения на
доходы и имущество, полученные в результате
ведения разрешенной ему
предпринимательской деятельности <**>.
--------------------------------
<*> Хотя в
соответствии со сложившимся в практике
толкованием правила п. 2 ст. 298 ГК РФ объектом
взыскания кредиторов по обязательствам,
которые должны были финансироваться
бюджетом, могут быть лишь денежные средства
("доходы"), полученные учреждением от
разрешенной ему предпринимательской
деятельности, а не иное имущество, тем не
менее "приоритет охраны прав бюджета" (то
есть государства) проявляется здесь
достаточно отчетливо (подробнее см., напр.:
Кряжевских К.П. Ответственность казенных
предприятий и учреждений //
Законодательство. 2000. N 12. С. 12 - 13).
<**>
Именно поэтому представляются опасными для
оборота и не соответствующими интересам
самих бюджетных учреждений попытки
квалифицировать их право на имущество,
полученное из внебюджетных источников, не
как право хозяйственного ведения, а как
особое вещное право "sui generis" или как
расширенный вариант права оперативного
управления. Подробнее об этом см., напр.:
Гражданское право. Т. 1 /Под ред. Е.А.
Суханова. М., 1998. С. 606 - 609.
Такими способами
государство пытается прямо или косвенно
ограничить свою имущественную
ответственность в сравнении с
ответственностью иных, обычных участников
оборота. В этой связи нельзя не отметить и
другую тенденцию современного
отечественного финансового
законодательства, к сожалению
подтверждающую сказанное. В Федеральных
законах о федеральном бюджете на 1997 и 1998
годы появилось правило о том, что
"нормативные правовые акты", влекущие
дополнительные расходы средств
федерального бюджета или сокращающие его
доходную базу, реализуются лишь при наличии
источников дополнительного поступления
средств в бюджет, либо соответствующего
сокращения его расходов <*>. Само по себе
это правило не вызывает принципиальных
возражений, ибо позволяет ограничивать
поистине необузданные "аппетиты"
отечественного законодателя, нередко
готового принимать любые решения, никак не
сообразуясь с экономическими и иными
реалиями. Достаточно вспомнить, что именно
законами о бюджете было в конце концов
парализовано абсурдное правило пункта 3
статьи 30 Закона "О собственности в РСФСР"
(включенное в него по инициативе нескольких
депутатов и их консультантов вопреки
мнению его разработчиков), согласно
которому государство должно было возмещать
всякий имущественный ущерб, нанесенный
частному собственнику преступлением
(взыскивая его потом в регрессном порядке с
виновного лица, что, по мысли тогдашнего
законодателя, должно было, в частности,
способствовать ускорению расследования
многих преступлений имущественного
характера и резкому повышению уровня
борьбы с преступностью).
--------------------------------
<*> Ст. 82
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 1997 год" (СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1012) и ст. 114
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 1998 год" (СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1464).
Однако
разумное ограничение законодателя в этих
ежегодно принимаемых законах приобрело
совершенно иной смысл. Министерство
финансов Российской Федерации уже в своих
письмах от 16 октября и от 27 ноября 1997 г.
указывало, что "возмещение морального и
материального ущерба, причиненного
следственными и судебными органами, не
предусмотрено в составе расходов
федерального бюджета на 1997 год,
утвержденных соответствующим законом", и на
этом основании требовало от судов (!)
"конкретизировать" в своих
