Об ответственности государства по гражданско - правовым обязательствам
ПО ГРАЖДАНСКО - ПРАВОВЫМ
ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ
Е.А. СУХАНОВ
Е.А.
Суханов, профессор, доктор юридических
наук.
Проблема гражданско - правовой
(имущественной) ответственности
государства тесно связана с определением
его статуса как участника гражданско -
правовых отношений. Как известно,
действующее гражданское законодательство
исходит из принципа множественности
субъектов, имеющих статус "государства". К
ним пунктом 1 статьи 124 ГК РФ отнесены
Российская Федерация и ее субъекты
(составляющие вместе с муниципальными
образованиями категорию "публично -
правовых образований"). Каждый из этих
публично - правовых субъектов является
самостоятельным собственником своего
имущества (п. 2 ст. 212, статьи 214 и 215 ГК РФ), в
связи с чем, в частности, исключается и его
имущественная ответственность по
обязательствам других публично - правовых
образований (пункты 4 и 5 ст. 126 ГК РФ). Данное
положение предопределяет как
необходимость участия публично - правовых
образований в гражданских правоотношениях,
так и выступление в них на равных началах с
другими, частными собственниками -
гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124
ГК РФ), являющимися обычными субъектами
гражданского права. Указанное равенство
также составляет один из основополагающих
частноправовых принципов, определяющих
гражданско - правовой статус государства и
других публично - правовых образований
(субъектов) в российском правопорядке.
Поскольку собственниками соответствующего
имущества и, следовательно, субъектами
гражданских правоотношений законом
признаются именно перечисленные публично -
правовые образования как целое, возникает
вопрос о том, кто вправе выступать от их
имени в имущественном (гражданском)
обороте. Согласно пункту 1 статьи 125 ГК РФ от
имени этих субъектов в гражданских
правоотношениях выступают органы
государственной власти в рамках их
компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов.
Категория компетенции связана с
установлением публично - правового статуса
соответствующего органа государственной
(публичной) власти и потому не является
гражданско - правовой и не определяется
актами гражданского законодательства. Она
устанавливается нормами публичного
(конституционного и административного)
права, причем лишь теми его актами, которые
специально определяют публично - правовой
статус соответствующих органов
государства (Законом о правительстве,
положениями о конкретных министерствах и
ведомствах и т.п.).
Из этого следует, что
понятие органов государственной власти,
или государственных органов (органов
местного самоуправления применительно к
муниципальным образованиям), используемое
в статье 125 ГК РФ, не тождественно понятию
органов юридического лица (хотя к
гражданско - правовому статусу публично -
правовых образований по общему правилу
пункта 2 статьи 124 ГК РФ и применяются нормы,
определяющие участие юридических лиц в
гражданско - правовых отношениях). Органы
юридического лица в соответствии с пунктом
1 статьи 53 ГК РФ во всех случаях
представляют собой лишь часть юридического
лица, не имеющую самостоятельной
правосубъектности (а потому и
взаимоотношения такого органа со своим
юридическим лицом не могут строиться на
началах представительства, как это имеет
место в некоторых зарубежных правопорядках
- см., например, п. 2 параграфа 26 и параграф 28
Германского гражданского уложения).
Государственные органы в ряде случаев
также не наделяются гражданской
правосубъектностью, причем даже несмотря
на свой высокий государственно - правовой
статус, ибо выполнение их функций не
требует непосредственного участия в
гражданско - правовых имущественных
отношениях (например, не являются
юридическими лицами Федеральное Собрание
Российской Федерации или федеральное
правительство).
Однако во многих
случаях органы государственной власти
одновременно имеют и самостоятельную
гражданскую правосубъектность, будучи
госбюджетными учреждениями - юридическими
лицами с ограниченным вещным правом на
имеющееся у них имущество (например,
Министерство финансов Российской
Федерации). В таких ситуациях появляется
еще один вопрос: каким образом разграничить
случаи выступления в обороте публично -
правовых образований в целом и выступающих
от их имени органов, которые хотя и не
являются собственниками закрепленного за
ними имущества, но обладают ограниченными
вещными правами на него и вследствие этого
приобретают статус юридических лиц (как
правило, учреждений) - самостоятельных
участников гражданских правоотношений?
Нередко именно от решения этого вопроса
зависит определение субъектного состава
соответствующего правоотношения (является
ли его стороной публично - правовое
образование в целом либо только созданное
им юридическое лицо) и затем - определение
субъекта имущественной ответственности.
Ведь государство, как и другие публично -
правовые образования, в силу пункта 3 статьи
126 ГК РФ либо вообще не отвечает по
обязательствам своих юридических лиц
(прежде всего унитарных предприятий), либо
несет по ним только субсидиарную
ответственность (если речь идет о бюджетных
учреждениях или казенных предприятиях). С
другой стороны, и сами эти юридические лица
не отвечают своим имуществом по долгам
создавшего их публично - правового
образования (п. 2 ст. 126 ГК РФ), что и
потребовало разграничения имущества, на
которое можно обратить взыскание по долгам
государства или по долгам созданного им
унитарного предприятия или учреждения (п. 1
ст. 126 ГК РФ). При этом ответственность
имуществом соответствующей казны (абз.
второй п. 4 ст. 214 и абз. второй п. 3 ст. 215 ГК РФ),
то есть "не распределенным" между
отдельными юридическими лицами на
ограниченном вещном праве государственным
или муниципальным имуществом, в таких
случаях предопределяет выступление от
имени публично - правового образования его
финансового органа (министерства,
департамента, управления или отдела
финансов) <*>, если только иное прямо не
предусмотрено законодательством (ст. 1071 и п.
3 ст. 125 ГК РФ). На этом основании можно
сделать вывод о наличии именно у финансовых
органов публичной власти своего рода "общей
компетенции" в сфере имущественной
ответственности публично - правовых
образований либо участия последних в
имущественном обороте своими финансовыми
(бюджетными) средствами (например, при
эмиссии от своего имени облигаций или иных
ценных бумаг, выдаче гарантий или
поручительств и т.п.) <**>.
--------------------------------
<*> "От имени казны"
Российской Федерации, то есть в случаях
участия последней в гражданско - правовых
обязательствах денежного характера,
предполагающих использование бюджетных
средств, в судах по доверенностям
Министерства финансов Российской
Федерации выступают руководители
региональных управлений федерального
казначейства или назначенные ими работники
(п. 11 Положения о Федеральном казначействе
Российской Федерации, утвержденного
постановлением Совета Министров -
Правительства Российской Федерации от 27.08.93
N 864 - см.: Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации. 1993. N 35.
Ст. 3320; Приказ Министерства финансов
Российской Федерации от 12.02.98 N 26).
<**>
В силу этого обстоятельства заведомо
незаконными являются, например, выпуск
облигаций отдельными государственными
органами, в том числе обладающими правами
юридического лица, "от своего имени" (что, в
частности, имело место при одобренной
федеральным правительством попытке
выпуска Министерством путей сообщения
Российской Федерации облигаций
"железнодорожного займа"); выдача главой
субъекта Федерации "гарантии" (или
поручительства) от имени данного публично -
правового образования в целом и т.д.
Таким
образом, ответ на поставленный выше вопрос
зависит от того, в чьих интересах - публично
- правового образования или его
юридического лица (финансируемого им
учреждения) - возникло то или иное
гражданское (чаще всего, договорное)
правоотношение и, соответственно, в состав
какого имущества - непосредственно
государственного или имущества этого
юридического лица - включается результат
товарообмена (полученные деньги, вещи,
результаты работы или услуги, права и
обязанности и т.д.). Так, в соответствии с
Федеральными законами "О поставках
продукции для федеральных государственных
нужд", "О государственном материальном
резерве", "О государственном оборонном
заказе" <*> в роли государственного
заказчика выступают федеральные органы
исполнительной власти. Однако
соответствующие договоры направлены на
удовлетворение тех или иных
общегосударственных нужд <**>, а не
конкретных нужд названных органов власти.
Поэтому их стороной - покупателем товаров
(и, соответственно, субъектом
ответственности за нарушение обязательств,
в частности по оплате товара) в
действительности является непосредственно
публично - правовое образование в целом (в
данном случае - Российская Федерация), а не
тот или иной орган власти. Вместе с тем
государственным заказчиком по договору
поставки для государственных нужд может
стать и казенное предприятие или
государственное учреждение как
самостоятельное юридическое лицо,
удовлетворяющее собственные нужды в
соответствующих товарах. В таком случае
данное юридическое лицо становится и
формальной, и фактической стороной
договора и субъектом ответственности за
нарушение его условий (при субсидиарной
ответственности государства на основании
п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст.
3540; 1995. N 1. Ст. 3; 1996. N 1. Ст. 6.
<**>
Подробнее см.: Витрянский В.В. Договор купли
- продажи и его отдельные виды. М., 1999. С. 130 и
др.
В деликтных правоотношениях этот
вопрос обычно решается проще. Если
причинение вреда стало результатом
осуществления властных (публично -
правовых) полномочий того или иного
государственного органа либо должностного
лица, ответственность за него в силу закона
имуществом своей казны несет
соответствующее публично - правовое
образование в целом (ст. ст. 1069 - 1071 ГК РФ).
Если же речь идет об "обычном" причинении
вреда, например возникшем в результате
наезда на пешехода автомобиля,
принадлежащего государственному органу
(юридическому лицу), то имущественная
ответственность за него возлагается на
непосредственного причинителя -
соответствующее юридическое лицо (в данном
случае - на владельца автомобиля).
Иногда, впрочем, бывает непросто
определить, обладает ли государственная
(госбюджетная) организация правами
юридического лица. Это, в частности,
касается войсковых частей, самостоятельных
подразделений крупных государственных
вузов и некоторых других учреждений. Так, в
практике до сих пор встречаются договоры, в
том числе кредитные, заключенные с военно -
строительными организациями, не
обладающими правами юридического лица
("отдельными монтажными ротами" или
батальонами, "управлениями начальника
работ" и т.д.) и не имеющими полномочий на
заключение соответствующих договоров от
имени юридических лиц, в состав которых они
входят. Разумеется, такие "договоры" не
порождают тех гражданско - правовых
последствий, на которые рассчитывали их
участники. С другой стороны, факультеты и
другие обособленные подразделения
государственных высших учебных заведений,
обладающие правами юридического лица <*>,
иногда пытаются скрыть свою
правосубъектность (и обособленное
имущество) за юридической личностью своего
вуза. Такие ситуации разрешаются в
зависимости от наличия или отсутствия
государственной регистрации
соответствующей организации в качестве
юридического лица и содержания ее
учредительных документов, обычно так или
иначе отражающих ее самостоятельный или
иной гражданско - правовой статус.
--------------------------------
<*> Разумеется, речь
идет о статусе юридического лица,
полученного такой организацией на
основании Типового положения об
образовательном учреждении высшего
профессионального образования (высшем
учебном заведении) Российской Федерации,
утвержденного Постановлением Совета
Министров - Правительства Российской
Федерации от 26.06.93 N 597 (см.: Собрание актов
Президента и Правительства Российской
Федерации. 1993. N 28. Ст. 2594), а не в силу
абсурдного правила п. 3 ст. 8 Федерального
закона "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании",
предусматривающего право вуза "по
доверенности" наделять свои структурные
подразделения "полностью или частично
правомочиями юридического
лица".
Изложенные ранее общие положения о
гражданской правосубъектности и
имущественной ответственности государства
(и других публично - правовых образований)
по своим гражданско - правовым
обязательствам, к сожалению, не всегда с
должной степенью четкости воплощаются в
других (помимо ГК РФ) законодательных и
подзаконных актах. При этом противоречивые
или сомнительные положения этих актов
связаны как с некомпетентностью их
разработчиков, так и с непрекращающимися
попытками прямого нормативного
закрепления за публично - правовыми
образованиями определенных преимуществ и
льгот, отсутствующих у других участников
гражданского оборота.
Одним из
примеров, иллюстрирующих сказанное, может
служить ситуация, касающаяся эмиссии
государственных займов (облигаций) и
ответственности государства за выплаты по
ним перед облигационерами. С точки зрения
гражданского права она очевидна. Поскольку
государственные займы являются
добровольными (п. 4 ст. 75 Конституции
Российской Федерации, п. 2 ст. 817 ГК РФ), они не
могут выступать в иной правовой форме,
нежели договорные обязательства,
регулируемые прежде всего гражданским
(частным), а не финансовым (публичным)
правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти
об обычном гражданско - правовом договоре -
договоре государственного займа (п. 1 ст. 817
ГК РФ) <*>. Отсюда вытекает и запрет
изменения условий выпущенного в обращение
займа (п. 4 ст. 817 ГК РФ), представляющий собой
частный случай общего запрета
одностороннего изменения условий
заключенного договора (статьи 450 - 452 ГК
РФ).
--------------------------------
<*> См.:
Хохлов С.А. Заем и кредит (гл. 42) // В кн.:
Гражданский кодекс Российской Федерации.
Часть вторая: Текст, комментарии, алфавитно
- предметный указатель / Под ред. О.М. Козырь,
А.Л. Маковского, С.А. Хохлова. М., 1996. С. 426 -
427.
Согласно п. 5 ст. 817 ГК РФ к займам,
выпускаемым муниципальными образованиями,
соответственно применяются правила о
договоре государственного займа.
Однако
с точки зрения финансового
законодательства эта ситуация усложняется
и запутывается. Во-первых, государство
считает себя вправе эмитировать облигации
в самых различных формах - "казначейских
векселей", "казначейских обязательств",
"золотых сертификатов Минфина", "жилищных
сертификатов" и т.д., - иногда намеренно не
используя понятие облигации с целью
вывести соответствующие правоотношения
из-под действия гражданского
законодательства о договоре займа.
Во-вторых, согласно статьям 8 и 9
Федерального закона "Об особенностях
эмиссии и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг" <*>,
рассматривающего
