О некоторых проблемах применения процессуальных сроков по делам, вытекающим из административных правоотношений
при рассмотрении дела в порядке гл. 29 не
были исследованы все необходимые
обстоятельства), может привести к истечению
двухмесячного и иных сроков, установленных
ч. 1 ст. 4.5. Истечение сроков привлечения к
административной ответственности влечет
отказ в привлечении к административной
ответственности независимо от причин их
истечения. Поскольку этот срок в силу
требований ст. 4.5 КоАП является
пресекательным, то лицо (физическое,
юридическое), привлекаемое за
административное правонарушение, может
уйти от ответственности.
Именно этим и
вызвано наше предположение о возможности
внесения изменений и дополнений в КоАП о
прерывании сроков, установленных ст. 4.5, на
период пересмотра дела об административном
правонарушении.
В практике возникают
немало вопросов в отношении длящихся
правонарушений.
Понятия длящегося
правонарушения в КоАП РФ не дано.
В
соответствии с указанием Верховного Суда
СССР в Постановлении Пленума от 4 марта 1929 г.
"Об условиях применения давности и амнистии
к длящимся и продолжаемым преступлениям" (в
ред. от 14 марта 1963 г. N 1) под длящимися
правонарушениями следует понимать
правонарушения, которые характеризуются
непрерывным осуществлением состава
определенного преступного деяния <*>.
--------------------------------
<*> См.: Панкова О.
Российская юстиция. 2004. N 1.
Формулировка
понятия длящегося правонарушения, данная
современными теоретиками, следующая:
"Длящееся - длительное невыполнение
требований правовой нормы в виде действия
или бездействия" <*>. Нам кажется, в
последней формулировке недостаточно четко
прослеживается такая характерная черта,
как непрерывность единого состава
определенного деяния. Это обстоятельство
является достаточно существенным,
поскольку его отсутствие свидетельствует о
различных эпизодах нарушения, разделенных
во времени, несмотря на тождественность
нарушения.
--------------------------------
<*>
Попов Л.Л. Административное право: учебник.
2002. С. 321.
Исходя из изложенного, полагаем,
что под длящимся правонарушением следует
понимать совершаемое непрерывно в течение
более или менее продолжительного времени
действие или бездействие, выразившееся в
невыполнении или ненадлежащем выполнении
обязанностей, возложенных законом.
Соответственно под длящимся
административным правонарушением надо
понимать совершаемое непрерывно в течение
более или менее продолжительного времени
действие или бездействие, выразившееся в
невыполнении или ненадлежащем выполнении
обязанностей, возложенных законом, за
которое предусмотрено административное
наказание.
При длящемся
административном правонарушении сроки,
предусмотренные ч. 1 ст. 4.5 КоАП, начинают
исчисляться со дня обнаружения
административного правонарушения (ч. 2 ст.
4.5). Указанный день определяется исходя из
характера конкретного правонарушения, а
также обстоятельств его совершения и
выявления.
Одним из примеров длящегося
правонарушения можно назвать нахождение на
территории Российской Федерации без
соответствующей регистрации иностранных
граждан и лиц без гражданства. Значительное
число украинцев, белорусов, вьетнамцев,
китайцев, таджиков, узбеков и др.
иностранных граждан нелегально работают
месяцами и годами в коммерческих
предприятиях у индивидуальных
предпринимателей без соответствующего
разрешения. Указанными лицами нарушается
установленный законом режим пребывания в
Российской Федерации.
Исходя из понятия
длящегося правонарушения, срок давности
привлечения к административной
ответственности этих лиц начинает течь со
дня обнаружения так называемых нелегалов.
Привлечение к административной
ответственности таких лиц по ст. 18.8 КоАП и
назначение кроме основного наказания в
виде штрафа также и дополнительного в виде
выдворения за пределы Российской Федерации
не всегда приводит к своевременному
исполнению дополнительного наказания, в
связи с чем возникает следующий вопрос.
Нередко указанные лица за время нахождения
на территории Российской Федерации
обзаводятся семьей, т.е. имеют жен -
российских гражданок, детей. В том случае,
когда иностранные граждане, подлежащие
административному выдворению за пределы
Российской Федерации, продолжают
находиться на данной территории, в своей
семье, не содержатся в специально
отведенных помещениях органов внутренних
дел или безопасности либо в специальных
учреждениях, создаваемых в порядке,
установленном законом субъекта Российской
Федерации, до исполнения решения об
административном выдворении за пределы
Российской Федерации, как это
предусмотрено ст. 34 Федерального закона от
25 июля 2002 г. "О правовом положении
иностранных граждан в Российской
Федерации", то следует ли расценивать их
действия как длящиеся либо это новые
обстоятельства, влекущие применение вновь
ст. 18.8 КоАП?
По всей вероятности, эти
действия следует квалифицировать как
продолжаемые (неоднократное совершение
тождественных действий или бездействий). В
таком случае, надо полагать, эти действия
являются новым административным
правонарушением, поскольку КоАП не
содержит понятия "продолжаемое
правонарушение". Законодатель также не
предусмотрел возможности замены одного
наказания другим в случае невозможности
исполнения назначенного наказания. Ведь
Федеральный закон "О правовом положении
иностранных граждан в Российской
Федерации" не содержит срока содержания
лиц, подлежащих депортации, в обозначенных
ст. 34 учреждениях.
В отмеченной ситуации
интересен и такой момент. Часть 3 ст. 18.9 КоАП
гласит, что предоставление жилого
помещения иностранному гражданину или лицу
без гражданства, находящемуся в Российской
Федерации, влечет предупреждение или
наложение административного штрафа до 3
МРОТ. А если этот иностранный гражданин -
член семьи? Какой промежуток времени
считается допустимым (необходимым) для
повторного штрафования супруги,
продолжающей предоставлять жилое
помещение? Следует ли расценивать
указанные действия физического лица
(супруги иностранного гражданина) как
длящиеся или продолжаемые? Какой срок
должен разделять ее действия, чтобы считать
их новыми правонарушениями, и как они
должны рассматриваться при их
непрерывности?
Полагаем, необходимо
остановиться и на другом примере,
вызывающем вопросы по срокам. Так,
руководитель организации, не соблюдая
Закон "Об основах охраны труда в Российской
Федерации", установил и продолжает
использовать списанное и непригодное
оборудование, тем самым ежедневно
подвергая опасности жизнь и здоровье
работников. После привлечения его к
административной ответственности, уплатив
штраф, данный руководитель не предпринял
никаких мер для изменения ситуации, т.е.
замены оборудования или защитных мер
работников.
Следует ли считать эти
действия новыми и в связи с этим
позволяющими составить новый протокол за
административное правонарушение, влекущее
дисквалификацию? Если да, то с какого
времени их следует рассматривать таковыми?
С какого времени следует считать длящиеся
правонарушения прерванными юридически,
даже если фактически они продолжаются? Не
будет ли составление нового протокола
расценено как привлечение к
ответственности дважды за одно
правонарушение?
Возникает вопрос и по
длительности срока, необходимого для
привлечения к административной
ответственности за длящиеся
административные правонарушения. В
соответствии с ч. 3 ст. 4.5 КоАП за
административные правонарушения, влекущие
применение административного наказания в
виде дисквалификации, лицо может быть
привлечено к административной
ответственности не позднее одного года со
дня совершения административных
правонарушений, а при длящемся
административном правонарушении - одного
года со дня его обнаружения.
Если первая
часть указанных сроков не вызывает
вопросов, то вторая часть непонятна. Чем
обусловлено в указанной правовой норме
такое положение, когда, выявив
правонарушение, можно, не привлекая
должностное лицо в течение года, позволять
лицу продолжать нарушать законы, иные
правила и предписания? Привлечение к
ответственности должностного лица не
позднее года со дня совершения
правонарушения преследует цель
дисциплинировать руководителей, в связи с
чем не ограничено сокращенным сроком. В то
же время привлечение к административной
ответственности отодвинуто на длительное
время (на целый год) после выявления. Мягко
говоря, эти два срока не согласуются друг с
другом.
Таких вопросов в КоАП возникает
множество. Некоторые вопросы требуют
законодательного разрешения, а для иных
достаточно разъяснений постановления
Пленума Верховного Суда РФ,
обеспечивающего единообразие толкования и
применения органами административной
юрисдикции норм КоАП, но его все нет.
Юрист, 2005, N 7
