Вопросы организации управления государственной собственностью

Коми - Пермяцкий автономный округ) решают вопрос согласования размещения федеральных объектов на своих территориях, исходя из собственных экономических интересов. Так, согласно уставу Сахалинской области соответствующая доля арендной платы за пользование природными ресурсами включается в областной бюджет, а при изъятии природных объектов в федеральную собственность презюмируется полная компенсация. Предусмотрено также обязательное согласование с органами государственной власти области международных договоров и лицензионных соглашений по освоению природных ресурсов и право включать в такие соглашения условия области по ее социально - экономическому развитию, приоритетному использованию местной рабочей силы. Это наглядно демонстрирует, как микроэкономические вопросы управления государственной собственностью выходят на макроэкономический уровень.
Многие субъекты РФ в своих конституциях и уставах устанавливают перечень объектов государственной собственности, имеющих особое значение (например, предприятия государственного значения, определяющие развитие экономики Омской области, территории традиционного природопользования Сахалинской области). Вопросы осуществления права собственности в отношении таких объектов, как правило, решаются посредством принятия отдельных законодательных актов.
Помимо уставов и конституций, нами проанализировано законодательство 45-ти субъектов РФ (10-ти республик, 4-х краев, 30-ти областей, одного автономного округа) по вопросам государственной собственности. В целом региональное законодательство можно распределить по следующим категориям:
1) законы о собственности начала 90-х годов, где механизм управления государственной собственностью не прописан (Республика Татарстан, Республика Алтай, Башкортостан);
2) законы об управлении государственной собственностью, посвященные непосредственно поставленному вопросу (Республика Мордовия, Архангельская, Астраханская, Пензенская, Воронежская области, Ханты - Мансийский автономный округ);
3) законы о государственной собственности, сочетающие в себе дублирование положений ГК РФ и управленческие проблемы (Брянская, Московская, Рязанская области).
В региональном законодательстве содержатся различные подходы к определению управления государственной собственностью. Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов (Республика Хакасия, Ханты - Мансийский автономный округ, Омская область), участие субъектов РФ в гражданско - правовых отношениях (Волгоградская, Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности (Республика Мордовия, Пензенская, Челябинская, Ярославская области).
Законодательство субъектов РФ определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении государственной собственностью (как правило, исключаются из предмета регулирования бюджетные отношения, отношения, связанные с использованием памятников истории и культуры, природными ресурсами), и круг объектов государственной собственности, называет государственные органы, полномочные ею управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.
Рассматриваемая сфера настолько обширна, что исследователи выделяют региональное экономическое право РФ как комплексную отрасль права, которую за рубежом именуют хозяйственно - административным правом <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999; Сусликов В.Н. Управленческие правоотношения в экономике региона: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 12.
С учетом сложившейся ситуации, когда региональное законодательство по управлению государственной собственностью опережает федеральное, но при этом не содержит сколько-нибудь единых принципов и положений, возникает необходимость принятия федерального закона об управлении государственной собственностью. Он призван определить:
- порядок формирования двух видов государственной собственности - федеральной и субъектов Федерации;
- взаимоотношения двух уровней власти по поводу государственной собственности (необходимо определиться с правовой природой совместной собственности, появившейся в результате договорного разграничения государственной собственности);
- понятие управления государственной собственностью;
- порядок управления федеральной собственностью;
- основные принципы управления государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью;
- категории объектов государственной собственности и их правовые режимы;
- органы, управляющие собственностью, и размежевание их компетенции.
Актуальные вопросы организационного обеспечения управления государственной собственностью. Решение вопросов управления государственной собственностью предполагает учет институционального аспекта проблемы. Обратимся к истории создания специализированных государственных органов по управлению имуществом. Они были созданы в реформируемой России в 1991 году. Отношение законодателя к комитетам по управлению имуществом было неоднозначным. Выделим следующие этапы становления и развития этих государственных органов:
- 1991 - 1994 годы характеризуются как период действия приватизационных чеков, массовой приватизации, масштабно проводимой на всех уровнях государства. Разграничение государственной собственности "поглощалось" последующей приватизацией в регионах переданных федеральным центром объектов. Регулирование этих процессов осуществлялось на основании подзаконных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ и Госкомимуществом России. Комитеты по управлению имуществом считались специализированными органами, призванными осуществлять приватизацию государственного имущества;
- 1994 - 1997 годы можно именовать периодом стабилизации отношений собственности. Приняты Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года (послечековой приватизации) <*>, новое Положение о Госкомимуществе <**>, "вписавшее" комитеты по управлению имуществом в общую систему федеральных органов исполнительной власти согласно Конституции РФ. Тем самым был упорядочен их статус и стерт налет временности этих органов в российской государственной системе;
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.
<**> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4930.
- 1997 - май 2000 года. В начале периода Государственный комитет по управлению имуществом преобразован в Министерство государственного имущества (напомним, что если раньше Председатель Госкомимущества входил в состав Правительства РФ в соответствии с постановлением Правительства, то теперь министр государственного имущества входит в состав Правительства РФ по должности на основании ФЗ о Правительстве). В функциональном плане делается упор на осуществление министерством управления государственным имуществом. Процесс управления обеспечивается и рядом нормативных актов, среди которых новый Закон о приватизации 1997 года <*>. На заседании трехсторонней комиссии Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства 27 августа 1998 года <**> принято заявление об основных направлениях социально - экономического развития РФ. Разработана Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ <***>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.
<**> СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4739.
<***> СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.
В настоящее время органы по управлению имуществом переживают новый этап реформирования. В соответствии с Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 года <*> Министерство государственного имущества преобразовано в Министерство имущественных отношений, ему передана часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике (за исключением функций, переданных Федеральной службе земельного кадастра России). Безусловно, это окажет серьезное влияние на статус министерства.
--------------------------------
<*> Российская газета. 2000. 20 мая.
Так, Роскомзем был федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая ведение государственного кадастра, кадастровую оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель. Система его органов была вертикальной - Роскомзем имел свои территориальные органы в субъектах РФ, а те, в свою очередь, подчиненные им районные (городские) комитеты <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Правительства РФ от 6 июля 1999 года "Вопросы государственного комитета РФ по земельной политике" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3732; Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 года "Об утверждении положения о Государственном комитете РФ по земельной политике" // СЗ РФ. 1999. N 40. Ст. 4853; Приказ Государственного комитета РБ по земельным ресурсам и землеустройству от 11 марта 1999 года "Об утверждении Примерного положения о районном (городском) комитете по земельным ресурсам и землеустройству" // Известия Башкортостана. 1999. 18 мая.
Министерство имущественных отношений - это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет: 1) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; 2) приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; 3) регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности; 4) координацию деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <*> в случаях, установленных законодательством РФ.
--------------------------------
<*> Постановление Правительства РФ N 536 от 18 июля 2000 года "Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст. 3153.
Вопросы организации системы органов государственного управления имуществом должны решаться на основе Конституции РФ и ряда федеральных законов. Их установления можно свести в следующую таблицу.
Таблица 2. Нормативные начала организации органов
исполнительной власти <*>
--------------------------------
<*> Сокращения в таблице: ФОИВ - федеральные органы исполнительной власти, ОИВ - органы исполнительной власти, ОГВ - органы государственной власти.
--------------------T--------------T--------------T--------------¬
¦Конституция Россий-¦ ФЗ о принци-¦ ФЗ об общих¦ ФКЗ о Прави-¦
¦ской Федерации от¦пах и порядке¦принципах ор-¦тельстве РФ¦
¦12 декабря 1993 го-¦разграничения ¦ганизации за-¦<***> ¦
¦да ¦предметов ве-¦конодательных ¦ ¦
¦ ¦дения и полно-¦(представи- ¦ ¦
¦ ¦мочий между¦тельных) и ис-¦ ¦
¦ ¦ОГВ РФ и ОГВ¦полнительных ¦ ¦
¦ ¦субъектов РФ¦органов госу-¦ ¦
¦ ¦<*> ¦дарственной ¦ ¦
¦ ¦ ¦власти субъек-¦ ¦
¦ ¦ ¦тов РФ <**> ¦ ¦
+-------------------+--------------+--------------+--------------+
¦П. "д" ст. 71 - в ¦Ст. 17 - пред-¦П. "ж" ст. 5 -¦ Ст. 14 - Пра-¦
¦ведении РФ находит-¦метами догово-¦законом субъ-¦вительство РФ¦
¦ся федеральная го-¦ра ОГВ могут¦екта РФ уста-¦осуществляет ¦
¦сударственная собс-¦быть конкрети-¦навливается ¦управление фе-¦
¦твенность и управ-¦зация предме-¦порядок управ-¦деральной ¦
¦ление ею; ¦тов ведения и¦ления и распо-¦собствен- ¦
¦П. "г" ст. 72 - в¦полномочий, ¦ряжения соб-¦ностью; ¦
¦совместном ведении¦установленных ¦ственностью ¦ Ст. 43 - Пра-¦
¦РФ и ее субъектов¦ Конституцией ¦субъекта РФ; ¦вительство РФ¦
¦находится разграни-¦РФ и ФЗ; усло-¦П. "д" ст. 21 ¦в пределах¦
¦чение государствен-¦вия и порядок¦- высший ис-¦своих полномо-¦
¦ной собственности; ¦осуществления ¦полнительный ¦чий в целях¦
¦П. 2 ст. 77 - в¦разграниченных¦орган госу-¦обеспечения ¦
¦пределах ведения РФ¦договором пол-¦дарственной ¦сочетания ин-¦
¦и полномочий РФ по¦номочий; формы¦власти субъек-¦тересов РФ и¦
¦предметам совмест-¦взаимодействия¦та РФ управля-¦субъектов РФ¦
¦ного ведения ФОИВ и¦и сотрудни-¦ет и распоря-¦по предметам¦
¦ОИВ субъектов РФ¦чества при ис-¦жается соб-¦совместного ¦
¦образуют единую¦полнении поло-¦ственностью ¦ведения в сфе-¦
¦систему исполни-¦жений догово-¦субъекта РФ в¦ре осуществле-¦
¦тельной власти в¦ра; ¦соответствии с¦ния исполни-¦
¦РФ; ¦ Ст. 18 - пре-¦законами субъ-¦тельной власти¦
¦ Ст. 78 - ФОИВ для¦дметами согла-¦екта РФ, а¦координирует ¦
¦осуществления своих¦шений ОИВ мо-¦также феде-¦деятельность ¦
¦полномочий могут¦гут быть пере-¦ральной соб-¦органов испол-¦
¦создавать свои тер-¦дача осущест-¦ственностью, ¦нительной ¦
¦риториальные органы¦вления части¦переданной в¦власти субъек-¦
¦и назначать соот-¦полномочий; ¦управление ¦тов РФ; ¦
¦ветствующих долж-¦условия и по-¦субъекту РФ в¦ Ст. 44 - Пра-¦
¦ностных лиц. Между¦рядок передачи¦соответствии с¦вительство РФ¦
¦ФОИВ и ОИВ субъек-¦осуществления ¦ФЗ и иными¦в пределах¦
¦тов РФ могут заклю-¦части полномо-¦нормативными ¦своих полномо-¦
¦чаться соглашения о¦чий; матери-¦правовыми ак-¦чий осущест-¦
¦передаче осущест-¦ально - финан-¦тами РФ ¦вляет контроль¦
¦вления части полно-¦совая основа¦ ¦за деятель-¦
¦мочий, если это не¦передачи осу-¦ ¦ностью ФОИВ, а¦
¦противоречит Конс-¦ществления ¦ ¦по вопросам,¦
¦титуции РФ и ФЗ; ¦части полномо-¦ ¦отнесенным к¦
¦П. "г" ст. 114 -¦чий; формы¦ ¦ведению РФ и¦
¦Правительство РФ¦взаимодействия¦ ¦полномочиям РФ¦
¦осуществляет управ-¦и сотрудни-¦ ¦по предметам¦
¦ление федеральной¦чества при ис-¦ ¦совместного ¦
¦собственностью

Комментарии к законам »