КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
года // Российская газета. 1999. 16 января).
В
такой ситуации далеко не окончательно
сложившаяся партийная система Российской
Федерации вообще лишится правовых стимулов
своей организации через полноценное
участие в выборах партий. Их избирательная
функция сможет проявиться в нелегальной
сфере борьбы за власть, ибо
неконтролируемая правом "борьба партий
переходит в ожесточение. Поэтому, прежде
чем она достигла крайних пределов, следует
ввести ее в законный путь, дать ей
правильное движение, которое бы делало ее
менее опасною для государства" <*>.
--------------------------------
<*> Чичерин Б.Н. О
народном представительстве. М., 1899. С.
65.
Указанные негативные перспективы
подтверждаются современной
конституционной практикой реализации
различного вида избирательных систем,
когда избиратели отдают предпочтение
независимым кандидатам перед партийными.
При использовании
мажоритарно-пропорциональной системы на
выборах в Саратовскую областную Думу в 1994
году из 34 избранных депутатов 13 были
представителями избирательных
объединений, а при мажоритарной в 1997 году -
только 3 (из 35 избранных) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Положение о
выборах в Саратовскую областную Думу от 14
марта 1994 года (Саратовские вести. 1994. 19
марта); Закон Саратовской области от 27 мая
1997 года "О внесении изменений и дополнений в
Закон Саратовской области "О выборах в
Саратовскую областную Думу" (Саратовские
вести. 1997. 30 мая); Володин В.В. Саратовская
областная Дума: организационно-правовые
основы формирования. Саратов, 1994. С. 8 - 9, 21, 220
- 229; Постников А.Е. Указ. раб. С. 84 - 87; Выборы в
законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации. 1995 - 1997. Электоральная
статистика. М., 1998. С. 422 - 429.
Исходя из
сказанного, мажоритарная система не может в
настоящих условиях обеспечить постепенное
выполнение стратегической задачи
стимулирования становления гражданского
общества, многопартийности, действительно
представительных органов власти.
Смешанная же избирательная система в
сочетании с фиксированным числом
депутатов, избираемых по пропорциональной
ее части, способна достигнуть этих целей.
Хотя такой вариант вступает в противоречие
с желаниями избирателя, данное
противоречие разрешимо (при условии
необходимого учета всех ценностей: и
становления гражданского общества, и
свободы выбора гражданина) путем
сохранения за избирателем двух голосов при
выборах в Государственную Думу. Порядок
волеизъявления по двум избирательным
бюллетеням следует оставить прежним. Это
обеспечит гражданину определенное право на
выбор и большую возможность лично
участвовать в выражении общих интересов,
нежели при наличии у него одного голоса.
С жесткими списками связана другая
проблема - реализации равного активного
избирательного права. С этим пока
приходится мириться. Использование
преференций, альтернативного голосования,
кумулятивного вотума, панаширования,
системы единственного (отдельно)
передаваемого голоса и др. возможно в
будущем, когда возникнет потребность в
адекватной представленности во власти
сформированной стабильной многопартийной
системы Российской Федерации (вернее,
интересов, которые она выражает) и когда
повысится общий уровень правовой культуры
общества и власти.
Пока же в связанный
федеральный список могут входить
кандидаты, выдвигаемые тем же
избирательным объединением (блоком) в
одномандатных округах <*> (так называемое
право на двойное выдвижение), что нарушает
равенство избирательных прав граждан. По
нашему мнению, право партий на двойное
выдвижение одного и того же кандидата по
мажоритарному и по пропорциональному
принципам должно быть заменено правом на
"двойное участие" в избирательном процессе
путем баллотировки разных кандидатов по
федеральному и одномандатному округам, что
является необходимым условием
конституционного сочетания различных форм
представительства смешанной избирательной
системы. В этом случае избиратель также
сможет проголосовать или за беспартийного
представителя, или за конкретного
партийного выдвиженца.
--------------------------------
<*> См.: ч. 5 ст. 37
Федерального закона Российской Федерации
от 21 июня 1995 года N 90-ФЗ "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации"; п. 10 ст. 38, п.
9 ст. 39, п. 4 ст. 47 Федерального закона
Российской Федерации от 24 июня 1999 года N
121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации".
Тем не менее Конституционный
Суд Российской Федерации признал
действующее положение законодательства о
"двойном преимуществе" кандидатов от
избирательных объединений (блоков)
соответствующим Конституции Российской
Федерации <*>. Но дело, по нашему мнению,
не в том, что для каждого гражданина
существует равная возможность
одновременно выдвигаться и по
одномандатному округу, и по федеральному.
Точкой отсчета должно быть не равенство
возможностей кандидатов, а степень
гарантированности свободного и равного
волеизъявления избирателей. Партийный
одномандатник, проигравший в своем округе,
вдруг вопреки воле большинства электората
оказывается депутатом парламента
благодаря федеральному списку. Да, при этом
меньшинство избирателей будет
представлено (к тому же произошло
соединение личностных и партийных
предпочтений). А как же избиратели других
мажоритарных округов, чей кандидат вообще
не прошел?
--------------------------------
<*>
См.: Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 17 ноября 1998 года по
делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона от
21 июня 1995 года "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" (Российская
газета. 1998. 8 декабря).
Фундаментальный
принцип равенства, как и свобода, имеет свои
границы. Сущность его всегда неизменна:
равенство возможностей, - остальное зависит
от способностей каждого отдельного
человека, - но сдерживается (ограничивается)
всеобщим конституционным принципом
человеческого общежития: "Осуществление
прав и свобод человека и гражданина не
должно нарушать права и свободы других лиц"
(ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем проявление содержания
равенства может быть разнообразным при
практическом воплощении неодинаковых
институтов и механизмов демократического
режима.
Например, в условиях действия
мажоритарной системы равенство выражается
в том, что каждый избиратель, имея
одинаковое количество голосов и их
идентичный друг другу вес во всех округах с
допустимыми (не чрезмерными, как в
настоящее время в Российской Федерации
<*>) отклонениями от единой нормы
представительства, одинаково сознает
возможности победы или поражения своего
кандидата. "В данном случае единственный
критерий - количество, - справедливо
отмечают французские ученые, - однако оно не
придает победившей точке зрения какой-то
особой ценности. Это означает, что
меньшинство, бесспорно обязанное
подчиняться закону, может, несмотря ни на
что, продолжать отстаивать свою точку
зрения и после голосования, так как сам по
себе факт его поражения никак не умаляет ее
действительной ценности" <**>.
--------------------------------
<*> Конституционный
Суд Российской Федерации своим
Постановлением от 17 ноября 1998 года признал
конституционными абз. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 11
Федерального закона Российской Федерации
от 21 июня 1995 года N 90-ФЗ "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации", согласно
которым на территории субъекта Федерации с
числом избирателей меньше единой нормы
представительства образуется по одному
избирательному округу. Однако, по нашему
мнению, в данном случае явно нарушается
равенство избирательных прав граждан
России. В соответствии с данными,
содержащимися в особом мнении судьи Н.
Ведерникова, "цена голоса" избирателя в
отдельных субъектах различается в 57,62 раза).
Таким образом, вопрос заключается в
допустимых пределах расширения границ
принципа равенства прав, выход за которые
стирает его действие. Тем не менее данное
правило сохранено в Федеральном законе
Российской Федерации от 24 июня 1999 года N
121-ФЗ "О выборах депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской
Федерации" (п. 2 ст. 3, п. 3 ст. 12).
<**>
Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Указ.
раб. С. 11.
При реализации же
пропорциональной избирательной системы,
исходя из ее смысла, принцип равенства
проявляется в как можно большем учете
голосов всех избирателей. "...Равными выборы
являются в конечном счете лишь тогда, -
писал Конрад Хессе, - когда каждый голос
обладает равным весом и равной ценностью;
иными словами, голоса в равной мере
учитываются при распределении мандатов. В
соответствии с видом избирательной системы
допускаются определенные различия,
вытекающие из неизбежного технического
несовершенства избирательного права..."
<*>.
--------------------------------
<*> Хессе
Конрад. Основы конституционного права ФРГ.
М., 1981. С. 79 - 80.
Таким образом,
рассматриваемая действующая норма
российского законодательства допускает
неконституционное смешение элементов
мажоритарной и пропорциональной систем. К
тому же из неравенства избирателей
вытекает и неравенство возможностей
кандидатов (а не претендентов в кандидаты),
существенное различие в их статусе.
Наша позиция состоит в следующем:
выдвижение партийного кандидата или только
по одномандатному округу, или только в
составе списка позволит качественно
по-иному использовать потенциал
мажоритарного представительства. Данное
нововведение, в совокупности с уменьшением
твердой квоты по пропорциональной системе,
заставит политические партии более активно
участвовать в одномандатных округах путем
выставления своих кандидатов. В этом и
должно состоять проявление не
"дуалистического" <*>, а именно смешанного
характера российской избирательной
системы, когда партии активно действуют и в
сугубо своей сфере - пропорциональной, - и в
мажоритарной.
--------------------------------
<*> См.: Веденеев Ю.А. Политические партии
в избирательном процессе: правовые иллюзии
и юридическая реальность // Государство и
право. 1995. N 7. С. 25.
Теперь обратимся к
наиболее конституционно значимому и
спорному элементу механизма выборов в
Государственную Думу - жесткому
5-процентному барьеру. Конституционный Суд
Российской Федерации признал его
конституционность, обязав Федеральное
Собрание Российской Федерации обеспечить
"надлежащую реализацию принципа
пропорциональности". Суть решения Суда
состоит в том, что данный заградительный
пункт может быть применен в той мере, в
какой это "позволяет обеспечить участие в
распределении депутатских мандатов не
менее чем двум избирательным объединениям,
которые при этом в совокупности получат
более 50 процентов голосов избирателей,
принявших участие в голосовании". Это
призвано обеспечить основы
конституционного строя России,
закрепленные в ст. 1 и 13 Конституции
Российской Федерации, и прежде всего -
недопущение монополии на власть <*>.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 17 ноября 1998 года по
делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона от
21 июня 1995 года "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" в части,
касающейся рассмотрения положения ч. 2 ст. 62
указанного Закона (п. 8 мотивировочной и п. 8
резолютивной частей данного решения
Суда).
В новом Законе эти требования
Конституционного Суда учтены. Кроме того,
несколько "смягчена" жесткость
рассматриваемого барьера при наступлении
определенных условий <*>. Очень подробно,
по сравнению с прежним актом, разъяснена
методика пропорционального распределения
мандатов, особенно в отношении
региональных частей федерального списка в
зависимости от полученной ими
электоральной поддержки в соответствующих
субъектах Российской Федерации или их
группах <**>. Тем не менее проблема, по
нашему мнению, далеко не разрешена.
--------------------------------
<*> См.: п. п. 3 - 6 ст. 80
Федерального закона Российской Федерации
от 24 июня 1999 года N 121-ФЗ "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации".
<**>
См.: ст. 82 Закона.
Безусловно, 5-процентный
барьер выполняет свою задачу в рамках
пропорциональной части избирательной
системы, не пропуская в Государственную
Думу (что особенно проявилось на выборах 1995
года) значительную часть неполитических по
своей сути объединений общественных
организаций, не получающих в отдельности
существенной поддержки избирателей. Те
объединения, которые не преодолевают
процентную оговорку, после окончания
избирательной кампании, за исключением
немногих, исчезают с политической арены
России до новых выборов. Вместе с тем
нарушение конституционного принципа
равенства избирательных прав граждан
налицо: например, в 1995 г. 44,82% голосов
избирателей фактически пропали <*>.
--------------------------------
<*> Подсчитано на
основе данных Протокола Центральной
избирательной комиссии Российской
Федерации от 29 декабря 1995 года "О
распределении депутатских мандатов по
федеральному избирательному округу между
избирательными объединениями,
избирательными блоками". В приведенное нами
число мы не включили голоса избирателей,
поданные против всех, - 2,77% от общего числа
избирателей, принявших участие в
голосовании, и общее количество
недействительных избирательных бюллетеней
- соответственно 1,91% (См.: Вестник
Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации. 1996. N 1. С. 48 - 51).
Это
означает, что при реализации
пропорциональной части избирательной
системы (призванной, в отличие от
мажоритарной, оптимально отразить волю
избирателей, в том числе и меньшинства)
происходит искажение проявления принципа
равенства прав. В.А. Четвернин пишет: "...5%-ная
оговорка вступила в противоречие с
принципом пропорционального
представительства..." <*>. Немецкие ученые
также отмечают: "Самым серьезным вторжением
в конституционное право на равные выборы
является 5%-ная оговорка... Если сделать
обзор всех правовых решений по данному
вопросу, то единственным серьезным
аргументом выглядит защита функциональной
способности парламента. Это настолько
большая ценность, что общие правовые
соображения позволяют рассматривать ее как
оправдывающую причину для нарушения
принципа равенства выборов" <**>.
--------------------------------
<*> Конституция
Российской Федерации: Проблемный
комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.
С. 75.
<**> Государственное право
Германии / Издатели Й. Изензее, П. Кирхоф. Т. 1.
М., 1994. С. 137 - 138.
Таким образом, в нашем
случае имеет место конкуренция
конституционных принципов,
фундаментальных
