Региональная безопасность в системе национальной безопасности
В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
А.Ю.
КИРЬЯНОВ
Кирьянов А.Ю., помощник
председателя комитета Совета
Федерации.
Феномен <*> региональной
безопасности находится в тесной
взаимосвязи с феноменом национальной
безопасности, поскольку в определенной
мере является составной частью системы
обеспечения национальной безопасности
страны.
--------------------------------
<*> Под
феноменом понимается явление, данное нам в
опыте чувственного познания, в отличие от
ноумена, постигаемого разумом и
составляющего основу, сущность феномена.
См.: Философский энциклопедический словарь.
М.: ИНФРА-М, 2002. С. 477.
Необходимо обратить
внимание на то, что "национальная
безопасность" определяется способностью
нации длительно сохранять такие свои
состояния, при которых обеспечивается как
а) удовлетворение потребностей,
необходимых для ее самосохранения и
самосовершенствования, так и б) минимальный
риск ущерба не только народам, образующим
нацию сейчас и в будущем, но и базовым
ценностям ее нынешнего и последующих
поколений. При этом под риском
подразумевается мера опасности,
одновременно указывающая и на возможность
причинения ущерба объекту национальной
безопасности, и на величину этого ущерба.
Что касается объекта национальной
безопасности, то речь идет о системе
"территория страны - ее народы - и уклад их
жизни". Она включает не только нацию, но и
базовые ценности, необходимые для
гарантированного поддержания ее
жизнестойкости. В самом деле, если наши
народы - собственно цель, то их территория -
средство (источник), а уклад духовной и
общественной жизни - эволюционно выбранный
ими способ удовлетворения соответствующих
потребностей.
Национальные интересы
Российской Федерации в региональном
аспекте определяются прежде всего, исходя
из следующего:
- региональная
безопасность играет ключевую роль в
реализации конституционных прав и свобод
граждан, в обеспечении возможности
самореализации личности, духовном
обновлении, политической и социальной
стабильности общества, обеспечении
функционирования государства и становится
все более важным фактором развития
экономики Российской Федерации;
- само
существование федеративного государства в
большей степени зависит от устойчивого
развития регионов, которые в связи с этим
активнее используют свои
внешнеэкономические связи и
возможности;
- реализация национальных
интересов Российской Федерации в
региональном разрезе заключается в
соблюдении конституционных прав и свобод
граждан <*>.
--------------------------------
<*> См.: Билалов А.Г. Законодательное
обеспечение национальной безопасности в
условиях становления государственности РФ
// Право и безопасность. 2003. N 4.
В научной
литературе понятие "региональная
безопасность" чаще употребляется
применительно к внешней безопасности
страны, при этом под регионом понимается
группа государств, выделяемая на основе
общих географических, исторических и
прочих особенностей. Так, говорят о
региональной безопасности применительно к
Азиатско-Тихоокеанскому региону,
применительно к Центральной Азии, Ближнему
Востоку и другим регионам.
Региональный
подход с учетом перечисленных выше групп
интересов предполагает классификацию
национальных интересов России по
определенным приграничным территориям: в
Арктическом регионе; в Северо-Западном
регионе; в Западном регионе; в
Северо-Кавказском регионе и на Кавказе в
целом; в Центрально-Азиатском регионе; в
регионах Забайкалья, Дальнего Востока и
Приморья.
Интересную попытку в этом
направлении предприняли авторы книги
"Основы национальной безопасности России",
рассмотрев в одной из глав субрегиональные,
региональные и глобальные аспекты
национальных интересов России <*>.
--------------------------------
<*> Абдурахманов
М.И., Баришполец В.А., Манилов В.Л., Пирумов
В.С. Основы национальной безопасности
России. М.: Друза, 1998. С. 111 - 156.
В рамках
указанного подхода В.М. Родачин указывает:
"Вместе с тем в рамках региональной
классификации национальных интересов
целесообразна и их конкретизация
применительно к участкам Государственной
границы с отдельными сопредельными
странами, поскольку на этом уровне чаще
всего обнаруживаются противоречия между
интересами сторон и потребность в их
урегулировании... Не случайно национальные
интересы России в области пограничной
политики выделены отдельным блоком в
последней редакции Концепции национальной
безопасности РФ" <*>.
--------------------------------
<*> Родачин В.М.
Национальные интересы России и их защита в
пограничном пространстве // Право и
безопасность. 2003. N 3 - 4.
Существует
несколько возможных подходов к пониманию
феномена региональной безопасности в
зависимости от двух условий: во-первых, в
зависимости от выбора определения понятия
"регион", а во-вторых, от выбора масштаба
рассмотрения проблем региональной
безопасности.
Говоря о первом из
указанных условий - возможном определении
понятия "регион", необходимо заметить, что
оно, как правило, может пониматься в трех
смыслах:
а) зачастую в теории
конституционного права понятие "регион"
приравнивается к понятию субъекта
Российской Федерации. Так, говорится о трех
уровнях (федеральном, региональном и
муниципальном) организации публичной
власти <*>;
--------------------------------
<*>
См., например: Федеральный конституционный
закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме
Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2004.
N 27. Ст. 2710. Ч. 2. Ст. 15.
б) в работах ряда
авторов регион обозначает некоторую
территорию России, выделенную по критериям
общности экономического и социального
развития, как правило, включающую несколько
соседних субъектов Российской
Федерации;
в) регион как понятие,
приравненное по своему содержанию к
федеральному округу Российской Федерации:
Центральный ФО, Северо-Западный ФО, Южный
ФО, Приволжский ФО, Уральский ФО, Сибирский
ФО, Дальневосточный ФО <*>. По сути, третий
из перечисленных подходов в определенной
мере коррелирует со вторым подходом, однако
появился после создания системы
федеральных округов.
--------------------------------
<*> Перечень
федеральных округов. Утвержден Указом
Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 (с
изменениями от 21 июня 2000 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2000.
N 20. Ст. 2112.
Второе из указанных условий
является концептуально более важным,
поскольку в большей степени определяет
объект, анализируемый при изучении
феномена региональной безопасности.
По
сути дела, понятие региональной
безопасности может быть сведено к
обеспечению необходимого с точки зрения
безопасности состояния внутренних
отношений в России с учетом федеративной
формы политико-территориальной
организации государства.
Региональная
безопасность - это безопасность конкретной
сферы жизнедеятельности личности,
общества, государства в России, а не вида
деятельности (как, например,
электроэнергетика, внешняя торговля и т.д.)
или конкретного объекта материального
мира.
Как любая сфера деятельности,
региональная безопасность, являясь частью
системы обеспечения национальной
безопасности, по сути, ее подсистемой,
является, в свою очередь, комплексным
институтом, который включает в себя
элементы иных видов деятельности и
самостоятельных сфер, безопасность которых
обеспечивается в соответствии с
российским.
Понятие региональной
безопасности, как уже было сказано выше,
относится к внутренней составляющей
национальной безопасности. Иногда
применительно к указанной составляющей
национальной безопасности применяется
термин "внутренняя безопасность" <*>.
--------------------------------
<*> См., например:
Материалы конференции "Проблемы внутренней
безопасности России в XXI веке" / Науч. ред.
В.А. Возжеников. М.: ЗАО "ЭДАС-ПАК",
2001.
Внутренняя и региональная
безопасность соотносятся как общее и
частное. Поскольку с учетом определения
понятия "безопасность" в Законе РФ "О
безопасности" внутреннюю безопасность
можно определить как "состояние
защищенности жизненно важных интересов
личности, общества и государства от
внутренних угроз", постольку региональная
безопасность, являясь по своему содержанию
меньше, включает в себя только ту часть
внутренней безопасности, которая
обусловлена воздействием угроз, исходящих
из организации государства в пространстве
своей территории.
Также различаются
указанные понятия и по субъекту
обеспечения: обеспечение безопасности
региона относится главным образом к
компетенции региональных властей, а в
обеспечение региональной безопасности,
являющейся конструктивным компонентом
национальной безопасности, участвуют
главным образом федеральные органы власти,
хотя играют определенную роль и органы
исполнительной власти субъектов
Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Указ Президента
РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О Концепции
национальной безопасности Российской
Федерации" // Собрание законодательства РФ.
2000. N 2. Ст. 170. Раздел IV.
Понятие
"региональная политика", содержание
которого является объектом обеспечения
региональной безопасности, закреплено в
Концепции национальной безопасности, но не
раскрыто.
Согласно указанной Концепции
важность региональной политики
определяется тем, что "сближение интересов
населяющих страну народов, налаживание их
всестороннего сотрудничества, проведение
ответственной и взвешенной
государственной национальной и
региональной политики позволит обеспечить
в России внутриполитическую стабильность.
Комплексный подход к решению этих задач
должен составлять основу внутренней
государственной политики, обеспечивающей
развитие Российской Федерации как
многонационального демократического
федеративного государства".
Региональной политикой можно считать лишь
такую систему намерений и действий, которая
реализует интересы государства в отношении
регионов и внутренние интересы самих
регионов методами и способами,
учитывающими природу современных
региональных процессов, и которая
осуществляет все это преимущественно в
структуре меж- и внутрирегиональных
связей.
Региональная политика - это
целостное и самодостаточное звено
политической основы общества, без которого
последнее, а также каждый человек в
отдельности и природная среда могут лишь
случайно и без гарантированного успеха
существовать на каждой конкретной
территории, оставаясь "наедине" с
государством, его экономической, внешней,
внутренней и иной политикой.
Объединительной идеей и государственной, и
местной региональной политики могут и
должны стать устойчивость, стабильность
меж- и внутрирегиональных отношений.
Региональная политика имеет ряд уровней
реализации: государственную стратегию
регионального развития, межрегиональную
политику, региональную политику субъектов
Российской Федерации, политику местного
самоуправления.
На верхнем
(федеральном) уровне реализации
региональной политики осуществляются
общее ее планирование и реализация
посредством федеральных органов
государственной власти (главным образом
законодательной и исполнительной ветвей, а
также главой государства). На данном уровне
принимаются нормативные правовые акты
общероссийского значения, такие, как Закон
РФ "О безопасности", Концепция национальной
безопасности, Доктрина информационной
безопасности <*>, Концепция
государственной национальной политики
Российской Федерации <**> и другие.
--------------------------------
<*> Доктрина
информационной безопасности Российской
Федерации, утв. Указом Президента РФ 9
сентября 2000 г. N Пр-1895 // Российская газета.
2000. N 187.
<**> Указ Президента РФ от 15
июня 1996 г. N 909 "Об утверждении Концепции
государственной национальной политики
Российской Федерации" // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996.
N 25. Ст. 3010.
Формирование и реализация
региональной политики на межрегиональном
уровне осуществляется главным образом
органами государственной власти,
образуемыми в рамках федеральных округов
(полномочными представителями Президента
РФ <*>). Учитывая скорее подчиненный,
нежели самостоятельный статус полномочных
представителей Президента РФ, можно
сказать, что они являются, по сути,
посредниками при реализации федеральной
региональной политики. Сами институты
федеральных округов и полномочных
представителей Президента РФ были созданы
в целях упрочения федеративных отношений,
восстановления единого правового
пространства в стране, слома
децентрализаторских тенденций, ставших
особенно заметными в конце 90-х гг. <**>.
Также на данном уровне идет формирование
межрегиональной политики самими
субъектами Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Указ Президента
РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном
представителе Президента Российской
Федерации в федеральном округе" (с изм. и
доп.) // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2000. N 20. Ст. 2112.
<**> Краюшкин И.А. Институт полномочных
представителей Президента РФ в системе
государственной власти России // Научные
труды. Российская академия юридических
наук. Вып. 4. В 3 т. Т. 1. М.: Издательская группа
"Юрист", 2004. С. 406 - 409.
На уровне субъектов
Российской Федерации формируется та
составляющая региональной политики,
которая фактически называется политика
конкретных субъектов Российской Федерации
(регионов).
На последнем (муниципальном)
уровне региональная политика формируется и
реализуется в той мере, в которой
муниципальные образования взаимодействуют
с субъектами Российской Федерации, на
территории которых они находятся, а также с
соседними и иными субъектами Российской
Федерации.
Говоря об угрозах в сфере
региональной политики, А.А. Балабанов
указывает, что с точки зрения
государственного строительства, особенно
регионального управления Российской
Федерации, в настоящее время наиболее
серьезными являются следующие внутренние
угрозы национальной безопасности
страны:
- неравноправное положение
субъектов Российской Федерации (республика
- край/область - национальный округ) с
порочной конституционно-договорной
основой их взаимоотношений с центром;
-
несовершенство избирательной системы
страны, при которой половина депутатов
Госдумы РФ не защищает интересов населения,
а лишь своей партии, а выбранные
губернаторы и мэры безнаказанно в компании
своих "команд" правят территориями и
населенными пунктами на свое усмотрение;
- неспособность федерального центра
(прежде всего органов исполнительной
власти) своевременно и адекватно
реагировать на возникающие угрозы
безопасности субъектов Федерации, особенно
экономического, социально-политического,
техногенного, экологического,
информационного и иного характера;
-
культивируемое региональными и местными
элитами негативное отношение населения
субъектов Федерации к центральной власти с
