Административно-публичная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности
КАК ОДИН ИЗ ВИДОВ ВЛАСТНО-ПУБЛИЧНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И.М. МАШАРОВ
Машаров И.М.,
доктор педагогических наук, профессор,
академик Академии проблем безопасности,
обороны и правопорядка, директор филиала
НОУ ВПО "СПбИВЭСЭП" в г. Кирове.
В
современной научной и учебной литературе
по административному праву в качестве
основных, базовых категорий,
характеризующих предмет данной отрасли
права, рассматриваются две категории:
"государственное управление" и
"исполнительная власть". Именно в рамках
этих двух категорий определяется предмет
административно-правового
регулирования.
В литературе
исполнительная власть рассматривается в
качестве абстрактной политико-правовой
категории, а государственное управление -
как организационно-правовая категория
<*>. Исполнительная власть - это ветвь
государственной власти, функционирующая
наряду с двумя другими ветвями
государственной власти: законодательной и
судебной. Реализуется же исполнительная
власть в государстве посредством
осуществления государственного
управления. При этом под государственным
управлением понимается, как правило,
исполнительная и распорядительная
деятельность органов исполнительной
власти и иных органов управления,
направленная на проведение в жизнь законов
и подзаконных нормативных актов <**>. В то
же время существует и другая точка зрения. В
частности, Г.В. Атаманчук считает, что
управление - это не деятельность, а
воздействие на сознание, поведение и
деятельность людей. В этой связи под
государственным управлением исследователь
понимает практическое, организующее и
регулирующее воздействие государства
(через систему своих структур) на
общественную и частную жизнедеятельность
людей в целях ее упорядочения, сохранения
или преобразования, опирающееся на его
властную силу <***>.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Россинский Б.В. Административное право:
Учебно-методическое и практическое
пособие. М.: Право и закон, 2001. С. 14;
Административное право: Учебник / Под ред.
Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 26.
<**> См.,
напр.: Старилов Ю.Н. Курс общего
административного права: В 3 т. Т. 1. М.: Норма,
2002. С. 157; Россинский Б.В. Указ. раб. С. 12 - 13.
<***> См.: Атаманчук Г.В. Теория
государственного управления: Курс лекций.
М.: Омега-Л, 2002. С. 46, 62.
С нашей точки зрения,
государственное управление следует
рассматривать как процесс властного
воздействия государства в лице
уполномоченных им органов управления на
поведение субъектов общественных
отношений с целью его упорядочения. Процесс
же властного воздействия есть не что иное,
как деятельность, осуществляемая
государством в определенных правовых
формах и посредством определенных методов.
Властное воздействие государства на
поведение субъектов общественных
отношений может быть достигнуто лишь в
результате соответствующей деятельности
государственных органов управления и
соответствующих государственных
должностных лиц. В этой связи вряд ли будет
правильно характеризовать государственное
управление лишь как властное воздействие
государства на субъекты общественных
отношений в отрыве от самой
государственно-властной деятельности,
направленной на оказание такого
воздействия.
Остановимся подробнее на
анализе содержания государственного
управления как одного из видов
государственной деятельности.
В науке
административного права в содержание
государственного управления обычно
включаются все виды подзаконной
исполнительной и распорядительной
деятельности органов исполнительной
власти и иных органов управления. В
частности, понятием "государственное
управление" охватываются такие виды
государственной деятельности, как
распорядительство, контроль и надзор,
охрана общественного порядка и обеспечение
безопасности в государстве,
административно-юрисдикционная
деятельность, связанная с разрешением
административных споров и привлечением
физических и юридических лиц к
административной ответственности <*>. В
то же время существует и иная точка зрения,
согласно которой в содержание
государственного управления включается
только положительная организующая и
регулятивная деятельность органов
исполнительной власти по руководству и
координации происходящих в обществе
процессов и контролю за поведением
участников общественных отношений
<**>.
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Старилов Ю.Н. Указ. раб. Т. 1. С. 157 - 165;
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы
государственной власти современной России.
М., 2003. С. 252.
<**> См., напр.: Бельский К.С.
Феноменология административного права.
Смоленск, 1995. С. 55; Козбаненко В.А. Правовые
основы государственного управления. М., 2002.
С. 51.
С нашей точки зрения, в содержание
государственного управления вряд ли
следует включать все перечисленные виды
подзаконной государственной деятельности.
На наш взгляд, термином "государственное
управление" должна охватываться лишь
нормотворческая и
индивидуально-распорядительная
деятельность компетентных государственных
органов управления и должностных лиц,
направленная на позитивное регулирование
общественных отношений на основе
соответствующих законов. Как правильно
отмечает Г.В. Атаманчук, управление - это
организующее и регулирующее воздействие
людей на собственную жизнедеятельность
<*>. Следовательно, государственное
управление, по сути, представляет собой
организующее и регулирующее воздействие
государства на поведение субъектов
общественных отношений. Иными словами,
управляя, государство организует и
регулирует поведение субъектов
общественных отношений с целью
согласования и обеспечения баланса их
интересов во всех сферах
жизнедеятельности. Однако в процессе
управления государство не охраняет и не
защищает права субъектов общественных
отношений от каких-либо нарушений, не
обеспечивает их безопасность. Решение этих
задач осуществляется государством уже не
посредством управления, то есть оказания на
субъекты общественных отношений
управляющего, организующего воздействия, а
посредством оказания на них
охранительно-защитного воздействия.
--------------------------------
<*> Атаманчук Г.В.
Указ. раб. С. 50.
В связи с изложенным
подходом к пониманию государственного
управления представляется, что
государственное управление должно
отождествляться с подзаконным
государственно-правовым регулированием
нормативного и индивидуального характера.
Деятельность же государства по обеспечению
охраны и защиты прав и интересов субъектов
общественных отношений не должна
включаться в содержание государственного
управления, а представляет собой особый вид
государственно-властной деятельности.
Итак, государственное управление, по нашему
мнению, представляет собой властную
подзаконную деятельность уполномоченных
государством органов управления, в том
числе органов исполнительной власти, по
нормативному и индивидуальному
позитивному урегулированию общественных
отношений на основе соответствующих
законов, принимаемых органами
законодательной власти.
Составными
частями государственного управления как
вида государственной деятельности, таким
образом, являются:
а) подзаконное
нормативное регулирование общественных
отношений, осуществляемое посредством
издания (принятия) органами управления на
основе соответствующих законов
подзаконных нормативных актов,
направленное на установление общих правил
поведения в отношении неопределенного
круга лиц;
б) индивидуальное
регулирование общественных отношений на
основе соответствующих законов и
подзаконных нормативных актов,
осуществляемое посредством издания
(принятия) органами управления
распорядительных правовых актов и
совершения властно-распорядительных
действий в отношении индивидуально
определенных субъектов (физических и
юридических лиц), направленное на
установление, изменение или прекращение их
прав и обязанностей.
Следовательно, как
нам представляется, в содержание
государственного управления должны
включаться только те виды подзаконной
государственно-властной деятельности,
которые обеспечивают позитивное
регулирование общественных отношений. По
своей сути государственное управление - это
государственно-регулятивная
деятельность.
Подзаконная
государственно-властная деятельность
органов исполнительной власти и иных
органов управления, направленная на
выявление и пресечение правонарушений, на
разрешение споров между участниками
общественных отношений, на обеспечение
безопасности государства и общества, по
нашему мнению, не является государственным
управлением. Осуществляя эту деятельность,
соответствующие государственные органы не
управляют субъектами общественных
отношений, не регулируют их поведение, а
обеспечивают охрану и защиту их прав и
законных интересов от противоправных
посягательств, от нарушений со стороны
других субъектов. По своей сути в отличие от
государственного управления эта
деятельность является охранительной.
Данный вид подзаконной
государственно-властной деятельности
может быть обозначен термином
"охранительно-защитная деятельность".
Таким образом, с нашей точки зрения, вся
государственно-властная деятельность,
обозначаемая в науке административного
права единым термином "государственное
управление", на самом деле состоит из двух
взаимосвязанных, но принципиально
отличающихся друг от друга видов
деятельности: регулятивной и
охранительно-защитной. В то же время оба
этих вида деятельности осуществляются не
законодательными органами и не судами, а
органами исполнительной власти и иными
органами государственного управления. В
этой связи в целях обособления
рассматриваемых видов государственной
деятельности от законодательной и судебной
деятельности представляется
целесообразным объединить их одним общим
рамочным понятием
"административно-публичная деятельность". В
рамках этого общего понятия можно выделять
виды и подвиды административно-публичной
деятельности.
С учетом указанных выше
подходов определим понятие и основные
черты административно-публичной
деятельности как категории
административного права.
Сам термин
"административная деятельность" не
является новым в науке административного
права. Еще в 1948 г. советский
ученый-административист И.И. Евтихиев
защитил докторскую диссертацию на тему
"Виды и формы административной
деятельности", в которой определил
административную деятельность как
"деятельность
исполнительно-распорядительных органов в
форме издания актов управления и
применения мер принуждения" <*>.
Употребляется понятие "административная
деятельность" и в современной литературе по
административному праву, однако при этом
оно, как правило, отождествляется с
понятием "государственное управление" или с
понятием "исполнительная власть" <**>.
Используется в литературе и термин
"управленческая деятельность". В частности,
Г.В. Атаманчук характеризует
управленческую деятельность как
деятельность органов государственной
власти и местного самоуправления,
призванную обеспечивать подготовку и
проведение в жизнь управленческих решений
и действий <***>.
--------------------------------
<*> Евтихиев И.И. Виды и формы
административной деятельности: Автореф.
дис. ... докт. юрид. наук. М., 1948. С. 174.
<**>
См., напр.: Старилов Ю.Н. Указ. раб. Т. 1. С. 157;
Бахрах Д.Н. Административное право России.
М.: Норма, 2002. С. 9 - 14; Административная
деятельность органов внутренних дел. М., 2003.
С. 38.
<***> Атаманчук Г.В. Указ. раб. С. 239 -
240.
С нашей точки зрения, административная
деятельность является одним из видов
властно-публичной деятельности в
государстве.
Вся властно-публичная
деятельность в государстве по упорядочению
общественных отношений в зависимости от
целей и форм ее осуществления, методов
(способов) воздействия на эти отношения
может быть, по нашему мнению, подразделена
на четыре вида:
1) законодательная;
2)
местная нормотворческая;
3) судебная;
4) административная.
Определим
содержание каждого из указанных видов
властно-публичной деятельности.
Законодательная (законотворческая)
деятельность - это деятельность
государственных органов законодательной
власти по подготовке и принятию законов с
соблюдением особой законодательной
процедуры с целью нормативного
урегулирования наиболее важных однородных
групп общественных отношений, возникающих
на федеральном уровне и на уровне субъектов
РФ.
Местная нормотворческая
деятельность - это деятельность
представительных органов местного
самоуправления по подготовке и принятию
подзаконных нормативных правовых актов с
целью нормативного урегулирования на
основе соответствующих федеральных
законов и законов субъектов РФ
определенных однородных групп
общественных отношений, возникающих на
уровне муниципальных образований в ходе
решения населением вопросов местного
значения.
Судебная деятельность
(правосудие) - это деятельность специальных
государственных органов - судов (судей) - по
разрешению на основе соответствующих
законов и подзаконных нормативных правовых
актов споров (разногласий), возникающих
между участниками правоотношений, а также
по привлечению правонарушителей к
юридической ответственности.
Административная деятельность - это
деятельность органов исполнительной
власти, иных государственных органов, в том
числе органов управления, действующих
внутри органов законодательной и судебной
власти, органов государственного контроля
и надзора, государственных должностных лиц,
исполнительных органов и должностных лиц
местного самоуправления, государственных и
муниципальных учреждений, иных органов
публичного управления по осуществлению на
основе соответствующих законов и
подзаконных нормативных правовых актов
функций нормотворчества, государственного
и муниципального управления
(администрирования), обеспечения
безопасности личности, общества и
государства.
Далее административная
деятельность, как один из видов
государственно-публичной деятельности в
целях отграничения ее от административной
деятельности, осуществляемой не субъектами
публичной власти, будет именоваться
административно-публичной.
Остановимся
подробнее на характеристике
административно-публичной деятельности,
поскольку именно она является предметом
нашего научного исследования.
Рассмотрим прежде всего признаки (основные
черты) этого вида властно-публичной
деятельности.
С нашей точки зрения,
административно-публичная деятельность
характеризуется следующими основными
чертами:
1. Административно-публичная
деятельность - это деятельность,
осуществляемая от имени государства или
муниципальных образований. Поскольку
административная деятельность
рассматривается как один из видов
властно-публичной деятельности, она может
осуществляться только от имени государства
в целом, то есть Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации либо
муниципальных образований
соответствующими уполномоченными на то
государственными органами, органами
местного самоуправления, иными
государственными
