О правовом режиме земель, входящих в категорию земель промышленности
так и законами субъектов Федерации, причем
в ряде региональных программ по земельной
реформе формирование законодательного
установления принципа разрешенного
использования земель в городах и
поселениях, а также процедур правового
зонирования территорий поселений
провозглашалось одним из элементов
государственной политики по развитию
оборота земли и другой недвижимости.
Попытки раскрыть содержание
терминологической конструкции
"разрешенное использование земельных
участков" предпринимались и в юридической
литературе середины 1990-х годов. Так,
некоторые правоведы предлагали понимать
под ней и целевое назначение земельного
участка, и требования к использованию
земельного участка, вытекающие из
территориального планирования и
зонирования, а также из установленных для
данного участка ограничений и обременений
<*>.
--------------------------------
<*> См.,
например: Башмаков Г.С., Беляева З.С.,
Иконицкая И.А. Современные проблемы нового
земельного законодательства // Государство
и право. 1995. N 8. С. 40.
На сегодняшний день
содержание рассматриваемого понятия ни в
земельном законодательстве, ни в
юридической науке не раскрыто. Определение
его дано в ст. 37 ГСК РФ и лишь применительно
к градостроительству.
О.И. Крассов
указывает, что попытка раскрыть содержание
данного понятия, основываясь на анализе
положений действующего законодательства,
приводит к выводу, что суть разрешенного
использования составляют права лица по
использованию земельного участка, т.е.
разрешенное использование - это конкретное
разрешенное целевое использование
земельного участка <*>.
--------------------------------
<*> См.: Крассов О.И.
Указ. соч. С. 11.
Согласно подпунктам 2 и 3 п. 1
ст. 40 ЗК РФ разрешенное использование - это
правовая основа для возведения лицом,
использующим земельный участок, жилых,
производственных и т.п. зданий и сооружений,
проведения оросительных, осушительных и
т.п. работ. В то же время собственник участка
обязан использовать землю в соответствии
как с целевым назначением, так и с
разрешенным использованием (ст. 42 ЗК РФ).
Согласно п. 2 ст. 14 Федерального закона от
02.01.2000 N 28-ФЗ "О государственном земельном
кадастре" (в ред. от 22.08.2004) в Едином
государственном реестре земель должны
содержаться, в частности, следующие
основные сведения о земельных участках:
кадастровые номера; местоположение (адрес);
площадь; категория земель и разрешенное
использование земельных участков.
Разрешенное использование представляет
собой результат отнесения участка к
соответствующей категории земель и
территориального зонирования в отношении
участка земли.
Итак, учитывая все
вышесказанное, можно сделать вывод: под
правовым режимом земель понимается
совокупность всех действующих правовых
предписаний, определяющих разрешенное
использование, правила и условия включения
в гражданский оборот земельных участков, их
охраны, учета и мониторинга, в соответствии
с принадлежностью земельных участков к той
или иной категории земель и
территориальным зонированием.
О.И.
Крассов в своих работах указывал на
несколько существенных моментов при
определении понятия правового режима
земель <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Крассов О.И. Указ. соч. С. 11.
1.
Установленное в ЗК РФ представление о
правовом режиме земель не имеет общего
характера, оно неприменимо ко всем без
исключения категориям земель, по крайней
мере на данном этапе развития
законодательства. И.О. Крассов объясняет
это тем, что разрешенное использование,
определяемое путем территориального
зонирования, устанавливается главным
образом в отношении земель поселений,
следовательно, его нельзя рассматривать в
качестве общего принципа земельного
законодательства.
Думается, что с
данным выводом нельзя согласиться.
Во-первых, ЗК РФ и ГСК РФ не являются
единственными нормативными правовыми
документами, закрепляющими общие принципы
и порядок проведения зонирования
территорий. Это следует из смысла п. 2 ст. 7 ЗК
РФ, где установлено, что общие принципы и
порядок проведения зонирования территорий
устанавливаются федеральными законами и
требованиями специальных федеральных
законов. Таким образом, возможно принятие
специального закона, закрепляющего
особенности зонирования земель, входящих в
иные (кроме земель поселений) категории
земель.
Во-вторых, ст. 86 ЗК РФ
предусматривает зонирование пригородных
зон, находящихся за пределами земель
поселений и относящихся к землям иных
категорий. В то же время статус пригородной
зоны вносит существенные коррективы в
правовой режим земельного участка.
2.
Указанное в законодательстве
представление о правовом режиме земель не
охватывает всех правовых способов, с
помощью которых обеспечивается
установление соответствующего правового
режима земель. В ЗК РФ говорится только о
делении земель на категории, зонировании
территории и разрешенном использовании.
Между тем имеются иные важные и реально
применяемые правовые инструменты:
публичный сервитут (ст. 23 ЗК РФ), лесной,
водный сервитуты и установление
ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ).
Например, неотъемлемым элементом правового
режима земель промышленности являются
ограничения прав лиц, использующих
земельные участки, путем установления зон с
особыми условиями использования земель,
санитарных зон, охранных зон и т.п. Задача
установления таких зон - ограничить права
лиц, использующих земельные участки, обычно
в публичных интересах.
Думается, данный
вывод О.И. Крассова также нельзя признать
обоснованным, так как и его собственное
вышеизложенное понимание сущности
разрешенного использования земельного
участка, и положения действующего
законодательства, в частности ст. 1 ГСК РФ, п.
2 ст. 7, ст. 56 ЗК РФ, позволяют говорить о том,
что ограничения прав лиц, использующих
земельные участки, входят в содержание
понятия "разрешенное использование
земельного участка".
Однако, учитывая
цели данной статьи, в качестве рабочего
понятия правового режима земель в
настоящем исследовании целесообразно
использовать вышеприведенное определение
правового режима земель.
В.И. Сенчищев
считает методологически целесообразным
выделить в рамках правового режима некую
его часть, которая остается неизменной вне
зависимости от усмотрения сторон
правоотношения и включает таким образом
императивные нормы относительно
исследуемого явления - правовой статус
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Сенчищев В.И. Указ. соч. С. 144.
Вместе с тем,
хотя правовой статус с точки зрения объема
правового регулирования включается в
правовой режим явления объективной
действительности, он является определяющим
элементом всего правового режима. И с этой
позиции необходимо отметить достаточно
сложную структуру взаимосвязи понятий
"правовой режим" и "правовой статус".
Поскольку правовой статус является
определяющим звеном правового режима, то
правовой режим в одном из проявлений
представляет собой некую потенциальную
правовую возможность (для субъектов,
разумеется) внутри границ, очерченных
правовым статусом явления.
Правовой
статус характеризуется таким уровнем
правового регулирования, который присущ
явлению объективной действительности и
может быть исследован вне зависимости от
того, в рамках какого правоотношения (в
пределах данной отрасли права, конечно) это
явление находится <*>.
--------------------------------
<*> См.: Там же. С.
145.
Диспозитивные нормы, действие которых
не отменено или не изменено сторонами, по
мнению В.И. Сенчищева, следует отнести к
числу норм, определяющих правовой режим
явления, но, как представляется, в
определение правового статуса они включены
быть не могут - в силу того, что их действие
зависит от усмотрения сторон, а значит,
может быть выяснено только в рамках
возникшего правоотношения.
Объектом
правового воздействия и одновременно его
результатом, а следовательно, и "объектом
правоотношения", в котором субъекты
правоотношения имеют реальный интерес
(ради чего они, собственно, и вступают в
правоотношение), является правовой режим
земельного участка и как его элемент -
правовой статус земельного участка.
Таким образом, рассматривая правовой режим
земель промышленности в отрыве от
конкретных субъективных притязаний на
определенный земельный участок, мы, по сути,
используем самостоятельную правовую
категорию правового статуса земельного
участка, включающую в себя только те
элементы правового режима земельного
участка, входящего в категорию земель
промышленности, которые не зависят от
конкретного правоотношения и
волеизъявления сторон правоотношения.
Одним из важных качеств правового режима
является возможность его изменения. С точки
зрения субъектов гражданских
правоотношений, интерес представляет
изменение индивидуального правового
режима того явления объективной
действительности, которое является его
носителем. Очевидно, что если правовой
статус этого явления не допускает
изменения правового режима в желаемом для
сторон направлении (а сам правовой статус,
как уже отмечалось, не может быть
подвергнут изменению по усмотрению сторон),
то правоотношение, направленное на
изменение правового статуса,
недействительно.
Но если императивные
нормы, определяющие правовой статус
явления, допускают возможность изменения
правового режима этого явления, т.е.
допускают возможность установления,
изменения и прекращения субъективных прав
и обязанностей в отношении этого явления,
то правоотношение, направленное на
установление, изменение или прекращение
правового режима названного явления,
допустимо. Следовательно, для субъектов
правоотношения непосредственный интерес
представляет изменение правового режима
именно в части установления, изменения или
прекращения их субъективных прав и
обязанностей.
Наиболее общие границы
гражданского правового режима
определяются нормами позитивного права,
очерчивающими возможный правовой режим
объекта. Одна из основных характеристик в
этом плане - оборотоспособность объектов.
Наряду с этим правовой статус явления
включает и существующие субъективные права
и обязанности в отношении этого явления,
притязания, ограничения и иные подобные
моменты, имеющие юридическое значение.
Земли промышленности образуют
подкатегорию, входящую в категорию земель
промышленности и иного специального
назначения, и правовой режим первых
опирается на единые для данной категории
принципы.
Правовой режим земель
промышленности опирается также на единые
принципы гражданско-правового
регулирования земельно-имущественных
отношений: категории земель
общегосударственного значения, в которую
они входят, и специальных задач
использования таких земель <*>. (Причем
Ю.Г. Жариков использует понятие
"множественность целей", а Р.Д. Боголепов -
"множественность видов земель", при этом и
то и другое считается особенностями
правового режима рассматриваемой
категории земель <**>.)
--------------------------------
Постатейный
научно-практический Комментарий
Земельного кодекса Российской Федерации
Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.М. Козыря
включен в информационный банк. <*> См.:
Постатейный научно-практический
комментарий Земельного кодекса Российской
Федерации. С. 16.
<**> См.:
Сельскохозяйственное, природно-ресурсовое
законодательство и правовая охрана
природы: Учебник / Под ред. Р.Д. Боголепова,
И.Ф. Панкратова. М., 1989. С. 93; Постатейный
комментарий к Земельному кодексу
Российской Федерации / Отв. ред. Б.Д. Клюкин //
Законодательство и экономика. 1992. N 8 - 9. С.
78.
Принцип общегосударственного значения
означает, что земли используются
преимущественно для обеспечения
деятельности в сферах, отнесенных к
исключительному ведению Российской
Федерации, в силу чего для них установлен
соответствующий правовой режим. Принцип
специальных задач подразумевает, что в
рамках одной категории земельные участки
могут использоваться для решения
различных, зачастую не связанных
непосредственно задач. Но все это -
специальные задачи, решение которых
направлено на обеспечение устойчивого
развития основных хозяйственных
комплексов страны (промышленного,
энергетического, космического, оборонного
и др.).
Итак, основными элементами
правового режима земель промышленности
являются:
целевое назначение и
разрешенное использование;
оборотоспособность;
права и
обязанности собственников,
землепользователей и арендаторов
земельных участков, связанные с
пользованием, владением и распоряжением
земельными участками;
охрана, учет и
мониторинг.
В рамках рассмотрения
правового режима земель промышленности
достаточно указать на то, что они
используются или предназначены для
обеспечения деятельности организаций и
(или) эксплуатации объектов промышленности,
т.е. предназначены для размещения
промышленных, коммунальных и складских
объектов, обеспечивающих функционирование
объектов инженерной и транспортной
инфраструктур, а также для установления
санитарно-защитных зон таких объектов.
Согласно п. 2 ст. 88 ЗК РФ в состав земель
промышленности могут включаться охранные,
санитарно-защитные и иные зоны с особыми
условиями использования земель. Делается
это для обеспечения безопасности населения
и создания необходимых условий для
эксплуатации объектов промышленности,
энергетики, особо радиационно-опасных и
ядерно-опасных объектов.
Из
санитарно-защитных зон наиболее
распространенными являются
санитарно-защитные зоны предприятий. Они
представляют собой территории (площади),
отделяющие предприятия, их отдельные
здания и сооружения с технологическими
процессами, являющимися источниками
воздействия на среду обитания и здоровье
человека, от жилой застройки.
Санитарно-защитные зоны - обязательный
элемент любого объекта, который может быть
источником химического, биологического или
физического воздействия на среду обитания
и здоровье человека.
Использование
площадей санитарно-защитных зон
осуществляется с учетом ограничений,
установленных действующим
законодательством, санитарными нормами и
правилами. Различают также
санитарно-защитные зоны высоковольтных
линий, санитарно-защитные зоны вокруг
источника ионизирующего излучения и др. К
иным зонам с особыми условиями
использования земель можно отнести,
например, зоны наблюдения, зоны воздействия
закрытого
административно-территориального
образования.
В соответствии с п. 3 ст. 87
ЗК РФ земельные участки, включенные в
состав таких зон, у собственников земельных
участков, землепользователей,
землевладельцев и арендаторов не
изымаются, но в их границах может быть
введен особый режим использования,
ограничивающий или запрещающий те виды
деятельности, которые несовместимы с
целями установленных зон.
Пункт 5 ст. 87
ЗК РФ устанавливает разграничение
полномочий федеральных органов
исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Федерации
и органов местного самоуправления по
определению порядка использования
отдельных
