ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕННЫХ БУМАГ(под ред. А.А. Ялбулганова)
права договоров займа, заемщиком в которых
является Российская Федерация или субъекты
РФ. Такие займы Гражданский кодекс РФ, также
как и Бюджетный кодекс РФ, называет
государственными займами. В ст. 817
Гражданского кодекса РФ воспроизведен и
конституционный принцип добровольности
размещения государственных займов, о
котором речь уже шла выше. В этом
проявляется и последовательность
законодателя, который дополнительно
старается обеспечить равенство субъектов
гражданских правоотношений при заключении
и исполнении договоров займа, заемщиком по
которым выступают публично-правовые
образования, наделенные властными
полномочиями. Договор государственного
займа заключается путем приобретения
заимодавцем (физическими или юридическими
лицами) выпущенных государственных
облигаций или иных государственных ценных
бумаг, удостоверяющих право заимодавца на
получение от заемщика (Российской
Федерации или субъекта РФ) предоставленных
ему взаймы денежных средств или, в
зависимости от условий займа, иного
имущества, установленных процентов либо
иных имущественных прав в сроки,
предусмотренные условиями выпуска займа в
обращение. По общим положениям о договорах
изменение договора возможно только по
соглашению сторон, если иное не
предусмотрено Гражданским кодексом,
федеральным законом или соглашением сторон
(ст. 450 ГК РФ). Ключевым положением о договоре
государственного займа является норма о
невозможности изменения условий
выпущенного в обращение займа. Значение
этой нормы и ее соотношение с нормами,
осуществляющими непосредственное
регулирование государственных и
муниципальных ценных бумаг, будет
рассмотрено ниже.
Правила,
установленные Гражданским кодексом для
договора государственного займа,
распространяются и на договоры
муниципального займа, т.е. на договоры
займа, заемщиком по которому выступают
муниципальные образования. Нормы о
договоре муниципального займа содержатся и
в Федеральном законе "О финансовых основах
местного самоуправления в Российской
Федерации". Договор муниципального займа
заключается путем приобретения
гражданином или юридическим лицом
выпущенных органом местного
самоуправления муниципальных облигаций.
Муниципальные облигации выпускаются в
целях реализации программ и проектов
развития муниципального образования,
утвержденных в порядке, установленном
уставом муниципального образования.
Важным достижением названного Закона
является определение средств обеспечения
выпуска муниципальных облигаций, которыми
выступают муниципальное имущество и
средства местных бюджетов. Кроме того,
закреплено и положение о том, что
государство не несет ответственности по
обязательствам муниципального
образования, а муниципальное образование
не несет ответственности по обязательствам
государства.
Исполнение обязательств
по муниципальным облигациям
осуществляется за счет средств местной
казны в соответствии с правовым актом
органа местного самоуправления о местном
бюджете на текущий финансовый год.
Предельно допустимая сумма долговых
обязательств органов местного
самоуправления не должна превышать 15%
объема расходной части местного бюджета.
Краткосрочные заимствования в любой форме
не могут производиться до утверждения
местного бюджета на текущий финансовый
год.
Муниципальные образования своими
нормативно-правовыми актами осуществляют
непосредственное правовое регулирование
вопросов выпуска и обращения муниципальных
ценных бумаг, а порядок выпуска
муниципальных ценных бумаг определяется
законодательством РФ.
Нормы
гражданского права о ценных бумагах,
договоре государственного займа находят
свое продолжение в Федеральном законе "О
рынке ценных бумаг", который регулирует
общественные отношения при эмиссии и
обращении эмиссионных ценных бумаг,
независимо от типа эмитента, определяет
особенности создания и деятельности
профессиональных участников рынка ценных
бумаг.
Согласно ст. 2 указанного Закона
эмиссионной ценной бумагой может быть
любая ценная бумага, в том числе
бездокументарная, которая характеризуется
совокупностью следующих признаков:
-
закрепляет совокупность имущественных и
неимущественных прав, подлежащих
удостоверению, уступке и безусловному
осуществлению с соблюдением установленных
настоящим Федеральным законом формы и
порядка;
- размещается выпусками;
-
имеет равные объем и сроки осуществления
прав внутри одного выпуска вне зависимости
от времени приобретения ценной бумаги.
Эмиссионные ценные бумаги могут быть
только именными или предъявительскими.
Именные ценные бумаги могут выпускаться
только в бездокументарной форме, за
исключением случаев, установленных
законом.
Документарная эмиссионная
ценная бумага представляет собой ценную
бумагу, владелец которой устанавливается
на основании предъявления оформленного
надлежащим образом сертификата ценной
бумаги или, в случае депонирования
такового, на основании записи по счету депо.
Владелец бездокументарной эмиссионной
ценной бумаги устанавливается на основании
записи в системе ведения реестра
владельцев ценных бумаг или, в случае
депонирования ценных бумаг, на основании
записи по счету депо. Ценные бумаги на
предъявителя по своей правовой природе не
могут выпускаться в бездокументарной
форме, закон также не предусматривает
возможности выпуска эмиссионных ордерных
ценных бумаг.
Совокупность всех ценных
бумаг одного эмитента, предоставляющих
одинаковый объем прав их владельцам и
имеющих одинаковую номинальную стоимость
называется выпуском эмиссионных ценных
бумаг. Выпуску эмиссионных ценных бумаг
присваивается единый государственный
регистрационный номер, который
распространяется на все ценные бумаги
данного выпуска.
Некоторые вопросы
возникают при рассмотрении понятия
эмитента ценных бумаг, данного
рассматриваемым Законом. Под эмитентом
понимается юридическое лицо или органы
исполнительной власти либо органы местного
самоуправления, несущие от своего имени
обязательства перед владельцами ценных
бумаг по осуществлению прав, закрепленных
ими. Основной вопрос возникает с
определением в качестве эмитента органов
исполнительной власти и органов местного
самоуправления. При эмиссии
государственных и муниципальных ценных
бумаг согласно положениям Гражданского
кодекса РФ обязанными лицам по ценным
бумагам становятся непосредственно
Российская Федерация, субъект РФ и
муниципальное образование. Через
исполнительные органы государственной
власти и органы местного самоуправления
государство и публично-правовые
образования осуществляют свои функции, в
том числе и эмиссию государственных и
муниципальных ценных бумаг, но сами эти
органы не являются обязанными по ценным
бумагам.
Наиболее распространенными
эмиссионными ценными бумагами являются
облигации и акции. Понятие облигации,
данное Федеральным законом "О рынке ценных
бумаг", в целом совпадает с понятием,
представленным в Гражданском кодексе. Под
акцией понимается эмиссионная ценная
бумага, закрепляющая права ее владельца
(акционера) на получение части прибыли
акционерного общества в виде дивидендов, на
участие в управлении акционерным обществом
и на часть имущества, остающегося после его
ликвидации. Акция является именной ценной
бумагой. Подробно на содержании
приведенного выше понятия останавливаться
в данном пособии не следует, поскольку
акции являются корпоративными ценными
бумагами, а наша задача разобрать те ценные
бумаги, посредством которых государство и
муниципальные образования осуществляют
привлечение в бюджеты денежных средств.
Акции, как видно, таковыми не являются.
Еще одной важной правовой категорией
является "обращение" ценных бумаг, под
которым понимается заключение различного
рода гражданско-правовых сделок, влекущих
переход права собственности на ценные
бумаги. Регулированию обращения ценных
бумаг на рынке посвящена глава 6
Федерального закона "О рынке ценных бумаг".
Запрещается обращение эмиссионных ценных
бумаг до полной их оплаты и государственной
регистрации отчета об итогах их выпуска.
Публичное обращение ценных бумаг запрещено
до регистрации проспекта ценных бумаг.
Формой удостоверения прав по документарной
ценной бумаге является сертификат либо
сертификат и запись по счету депо в
депозитариях (если сертификаты переданы на
хранение в депозитарии); по
бездокументарной ценной бумаге - записями
на лицевых счетах у держателя реестра или в
случае учета прав на ценные бумаги в
депозитарии - записями по счетам депо в
депозитариях. Основанием перехода прав на
ценные бумаги являются гражданско-правовые
сделки, а момент перехода прав определяется
следующим образом.
Право на
предъявительскую документарную ценную
бумагу переходит к приобретателю:
- в
случае нахождения ее сертификата у
владельца - в момент передачи этого
сертификата приобретателю;
- в случае
хранения сертификатов предъявительских
документарных ценных бумаг и/или учета прав
на такие ценные бумаги в депозитарии - в
момент осуществления приходной записи по
счету депо приобретателя.
Право на
именную бездокументарную ценную бумагу
переходит к приобретателю:
- в случае
учета прав на ценные бумаги у лица,
осуществляющего депозитарную
деятельность, - с момента внесения
приходной записи по счету депо
приобретателя;
- в случае учета прав на
ценные бумаги в системе ведения реестра - с
момента внесения приходной записи по
лицевому счету приобретателя.
Нормативно-правовым актом, которым
определяется специфика правового
регулирования государственных и
муниципальных ценных бумаг, является
Федеральный закон "Об особенностях эмиссии
и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг".
В
соответствии с этим Федеральным законом
государственными ценными бумагами
признаются ценные бумаги, выпущенные от
имени Российской Федерации (далее - ценные
бумаги Российской Федерации).
Государственными ценными бумагами
субъектов Российской Федерации признаются
ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта
Российской Федерации. Муниципальными
ценными бумагами признаются ценные бумаги,
выпущенные от имени муниципального
образования.
В соответствии со статьей 3
Федерального закона "Об особенностях
эмиссии и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг"
государственные и муниципальные ценные
бумаги могут быть выпущены в виде облигаций
и иных ценных бумаг, относящихся к
эмиссионным ценным бумагам в соответствии
с Федеральным законом "О рынке ценных
бумаг", удостоверяющих право их владельца
на получение от эмитента указанных ценных
бумаг денежных средств или в зависимости от
условий эмиссии этих ценных бумаг иного
имущества, установленных процентов от
номинальной стоимости либо иных
имущественных прав в сроки,
предусмотренные условиями указанной
эмиссии. Данная статья содержит в себе
некоторую неопределенность. С одной
стороны, устанавливается, что
государственные и муниципальные ценные
бумаги могут быть выпущены в виде облигаций
и каких-либо иных эмиссионных ценных бумаг.
С другой стороны, раскрывая понятие "иные
ценные бумаги", законодатель дает
определение, совпадающее по своему
правовому смыслу с понятием облигации.
Таким образом, оформление государственных
и муниципальных займов другими ценными
бумагами, например казначейскими
обязательствами, казначейскими векселями,
не меняет ни юридической, ни экономической
природы соответствующих отношений.
Государственные и муниципальные облигации
могут выпускаться в документарной и
бездокументарной форме, быть именными и на
предъявителя. Большинство государственных
облигаций выпускаются в бездокументарной
форме (бездокументарный выпуск,
документарный выпуск с обязательным
централизованным хранением) и поэтому
могут быть только именными. В
бездокументарной форме выпускаются:
государственные краткосрочные бескупонные
облигации; казначейские обязательства;
облигации федерального займа; именные
беспроцентные облигации, погашаемые
золотом (золотые сертификаты);
государственные сберегательные
облигации.
Эмитентом ценных бумаг
Российской Федерации выступает
федеральный орган исполнительной власти,
являющийся юридическим лицом, к функциям
которого решением Правительства
Российской Федерации отнесено составление
и (или) исполнение федерального бюджета.
Эмитентом ценных бумаг субъекта Российской
Федерации выступает орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации,
осуществляющий указанные функции в
порядке, установленном законодательством
субъекта Российской Федерации.
Эмитентом ценных бумаг муниципального
образования выступает исполнительный
орган местного самоуправления,
осуществляющий указанные функции в
порядке, установленном законодательством
Российской Федерации и уставом
муниципального образования.
Эмиссия
государственных и муниципальных ценных
бумаг может осуществляться отдельными
выпусками. В рамках выпуска
государственных или муниципальных ценных
бумаг могут устанавливаться серии, разряды,
номера ценных бумаг. Решением о выпуске
государственных или муниципальных ценных
бумаг может быть установлено деление
выпуска на транши. Также в порядке,
установленном рассматриваемом Законом,
может быть осуществлен дополнительный
выпуск ценных бумаг.
Государственные и
муниципальные ценные бумаги, составляющие
внутренний долг, должны быть выражены в
валюте Российской Федерации. Однако
иностранная валюта, условные денежные
единицы и драгоценные металлы могут быть
указаны в генеральных условиях эмиссии и
обращения государственных или
муниципальных ценных бумаг, а также в
реквизитах сертификатов в качестве
соответствующей оговорки. Обязательства,
возникшие в результате эмиссии ценных
бумаг Российской Федерации, ценных бумаг
субъектов Российской Федерации и
муниципальных ценных бумаг, составляющие
внутренний долг, подлежат оплате в валюте
Российской Федерации.
Обязательства
Российской Федерации и субъекта РФ,
возникшие в результате эмиссии
соответствующих государственных ценных
бумаг и составляющие внешний долг
Российской Федерации и внешний долг
субъекта РФ, должны быть выражены в
иностранной валюте и подлежат оплате в
иностранной валюте.
Возникает еще один
спорный вопрос относительно возможности
субъектов РФ осуществлять внешние
заимствования, т.е. государственные займы,
приводящие к возникновению внешнего долга
субъекта РФ. Федеральный закон "Об
особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных
бумаг" отвечает на этот вопрос
положительно. При соблюдении определенных
условий, перечисленных в указанном Законе,
субъект РФ вправе осуществлять эмиссию
государственных ценных бумаг субъекта РФ,
приводящую к образованию внешнего долга. В
то время как Бюджетный кодекс не упоминает
о возможности осуществления субъектом РФ
внешних заимствований, приводящих к
образованию внешнего долга субъекта РФ.
Правительство РФ, орган исполнительной
власти субъекта РФ, орган местного
самоуправления утверждают генеральные
условия эмиссии и обращения
государственных или муниципальных ценных
бумаг в форме нормативных правовых актов
соответственно Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований.
Федеральный
