ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕННЫХ БУМАГ(под ред. А.А. Ялбулганова)
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕННЫХ
БУМАГ
Материал подготовлен с
использованием правовых актов
по
состоянию на 1 июня 2005 года
Под редакцией
профессора
А.А. Ялбулганова
Авторский
коллектив:
А.А. Ялбулганов - ответственный
редактор и руководитель авторского
коллектива;
С.Г. Еремин - глава 2;
А.Ю.
Лисицын - главы 3, 4;
А.В. Реут - глава 1;
Е.А. Шаманова - глава 5.
Глава 1. ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ
РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ЦЕННЫХ БУМАГ
1. Классификация нормативных
правовых актов, регулирующих
рынок
государственных и муниципальных ценных
бумаг
В данной главе рассматриваются
вопросы нормативно-правового
регулирования общественных отношений,
возникающих и развивающихся в одной из сфер
финансовой деятельности государства, его
субъектов, а также муниципальных
образований, как:
- эмиссия
государственных и муниципальных ценных
бумаг;
- нормативные правовые акты,
регулирующие ключевые вопросы обращения
государственных и муниципальных ценных
бумаг на рынке ценных бумаг.
Правовое
регулирование института государственных и
муниципальных ценных бумаг осуществляется
посредством принятия законодательными и
исполнительными органами государственной
власти, органами государственной власти
субъектов РФ и представительными органами
местного самоуправления нормативных
правовых актов. Нормативный правовой акт
современная теория права определяет как
один из наиболее распространенных
источников (форм) права, содержащий
установленные и признанные государством
правила поведения (нормы права), исполнение
которых обеспечивается возможностью
государственного принуждения.
Определенную сложность для изучения
государственных и муниципальных ценных
бумаг, а также для правоприменения
составляет специфика их правового
регулирования, заключающаяся в
рассредоточенности норм права по различным
нормативным правовым актам, которые ко
всему прочему относятся юридической наукой
к различным отраслям права: часть
нормативно-правовых актов относится к
финансовому праву, а часть - к гражданскому.
Необходимо также обратить внимание на тот
факт, что указанные отрасли права относятся
и к различным сферам правового
регулирования: финансовое право является
отраслью публичного права, а гражданское -
частного права. Соответственно, правовое
регулирование государственных и
муниципальных ценных бумаг осуществляется
посредством применения как
публично-правовых, так и частноправовых
методов.
Исходя из этого возникает
вопрос, в рамках какой отрасли права
(финансового или гражданского) должен быть
рассмотрен институт государственных и
муниципальных ценных бумаг. Отграничение
одной отрасли права от другой, одного
института права от другого проводится по
линии предмета правового регулирования,
т.е. по кругу однородных общественных
отношений, урегулированных соответственно
отраслью права или институтом права.
Наиболее четкий и универсальный критерий
отнесения какого-либо института к
финансовому или гражданскому праву был дан
М.М. Агарковым в статье "Предмет и система
советского гражданского права" и поддержан
Р.О. Халфиной в работе "К вопросу о предмете
и системе советского финансового права".
Институты права должны быть причислены к
финансовому или гражданскому праву в
зависимости от преобладания в них
соответственно организационных или
имущественных отношений. Несомненно,
деятельность государства, субъектов
государства и муниципальных образований по
эмиссии государственных и муниципальных
ценных бумаг и обращение этих бумаг на
рынке ценных бумаг находится в области как
имущественных, так и организационных
отношений. Однако имущественные отношения
в данном институте не имеют преобладающего
характера. Ключевым элементом в этих
отношениях является организационный
элемент постольку, поскольку эмиссия
государством ценных бумаг осуществляется в
целях аккумуляции денежных средств и их
перераспределения и призвана
содействовать осуществлению государством
его задач и функций. Таким образом, по
предмету правового регулирования институт
государственных и муниципальных ценных
бумаг должен быть отнесен к отрасли
финансового права. Этот вывод имеет
принципиальное значение для дальнейшего
рассмотрения нормативно-правового
регулирования государственных и
муниципальных ценных бумаг, в том числе для
разрешения правовых коллизий, возникающих
в связи с подобным "двойственным"
характером данного института.
Совокупность нормативных правовых актов,
содержащих нормы права, регулирующие
институт государственных и муниципальных
ценных бумаг, целесообразно рассматривать
как систему. Такой подход позволяет не
просто исследовать части единого целого
(системы), но и проанализировать их
взаимодействие и взаимосвязи, что, без
сомнений, позволяет получить более
достоверные знания об исследуемом
предмете.
Помимо указанной выше
классификации нормативных правовых актов,
регулирующих государственные и
муниципальные ценные бумаги, по сфере
правового регулирования, по отраслям права,
ценна и их традиционная классификация по
юридической силе, которой они обладают.
Как известно, основу основ здесь
представляет собой Конституция Российской
Федерации, обладающая высшей юридической
силой и имеющая прямое действие на всей
территории Российской Федерации.
Затем
следуют федеральные законы, в том числе и
кодифицированные, которые согласно ст. 4
Конституции РФ имеют верховенство на всей
территории России.
Правовые нормы,
посредством которых государство
осуществляет регулирование общественных
отношений, складывающихся на рынке
государственных и муниципальных ценных
бумаг, содержатся в следующих
основополагающих Федеральных законах:
Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ,
Федеральный закон "О рынке ценных бумаг",
Федеральный закон "Об особенностях эмиссии
и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг".
Далее в
порядке "убывания" юридической силы
нормативных правовых актов следуют
подзаконные акты исполнительных органов
государственной власти РФ. В качестве
примера приведем некоторые из них:
-
Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004
года N 317 "Об утверждении Положения о
Федеральной службе по финансовым
рынкам";
- Положение ЦБР от 25 марта 2003 г. N
219-П "Об обслуживании и обращении выпусков
федеральных государственных ценных
бумаг";
- Постановление Правительства РФ
от 30 сентября 2000 г. N 754 "О государственной
регистрации нормативных правовых актов,
содержащих условия эмиссии ценных бумаг
субъектов Российской Федерации или
муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о
проведенной эмиссии" (с изменениями от 2
июня 2001 г.).
Рассматриваемая система
нормативных правовых актов отражает также
федеративное устройство России, поэтому
вторым уровнем законодательного
регулирования рынка государственных и
муниципальных ценных бумаг является
уровень субъектов РФ. И здесь ведущую роль
занимают конституции республик в составе
России и уставы других видов субъектов РФ,
законы субъектов РФ, а также подзаконные
акты субъектов РФ - нормативные правовые
акты, издаваемые исполнительными органами
субъектов РФ.
Кроме того, в России
признается и гарантируется местное
самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления решают
вопросы местного значения: утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Следовательно, в систему
нормативных правовых актов, регулирующих
рынок государственных и муниципальных
ценных бумаг должны быть включены и
нормативные правовые акты, издаваемые
органами местного самоуправления.
Отдельного внимания заслуживают такие
"нормативно-правовые акты" Российской
Федерации, субъектов РФ и муниципальных
образований, которыми утверждаются
генеральные условия эмиссии и обращения
государственных или соответственно
муниципальных ценных бумаг, принимаются
условия эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных
бумаг, Отчет об итогах эмиссии
государственных и муниципальных ценных
бумаг, как, например, Постановление
Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 790 "Об
утверждении Генеральных условий эмиссии и
обращения государственных краткосрочных
бескупонных облигаций", Постановление
Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 458 "О
Генеральных условиях эмиссии и обращения
облигаций федеральных займов" (с
изменениями от 30 июня 1998 г., 27 февраля 1999 г.).
Издание указанных актов в форме
нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ
и муниципальных образований предусмотрено
Федеральным законом РФ "Об особенностях
эмиссии и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг". Однако по
своей юридической природе они не являются
нормативными правовыми актами, поскольку
не содержат в себе норм права, то есть
общеобязательных правил поведения.
Принятие генеральных условий, условий
эмиссии, отчетов об итогах эмиссии в виде
нормативных правовых актов
соответствующего уровня является
юридической фикцией. Раз указанные акты не
заключают в себе норм права, стало быть, их
нельзя отнести и к источникам права. По
существу такие акты правильно было бы
отнести к актам правоприменения. В науке
финансового права правоприменительные
акты принято называть финансовыми актами,
которые являются итогом действий органов
государственной власти РФ, субъектов РФ,
органов местного самоуправления,
совершенных в пределах их компетенции и во
исполнение положений, установленных
законом. В результате подмены на
законодательном уровне юридических
понятий возникает ряд правовых проблем, на
которых подробно будет акцентировано
внимание позже.
2. Основополагающие
источники правового регулирования
рынка государственных и муниципальных
ценных бумаг
Необходимо более подробно
остановиться на основополагающих
источниках правового регулирования
отношений, складывающихся по поводу
эмиссии и обращения государственных и
муниципальных ценных бумаг.
Основы
правовой организации финансовой
деятельности государства в целом и по
отдельным ее направлениям содержаться в
Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 8
Конституции РФ в Российской Федерации
гарантируются единство экономического
пространства, свободное перемещение
товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции, свобода
экономической деятельности. В Российской
Федерации признаются и защищаются равным
образом частная, государственная,
муниципальная и иные формы
собственности.
Предметы ведения
Российской Федерации и субъектов РФ, в том
числе и в сфере финансов, установлены ст. 71 -
73 Конституции РФ. В целях защиты
экономической целостности Российской
Федерации к ведению Российской Федерации
Конституцией отнесены помимо прочих
вопросы установления правовых основ
единого рынка; финансовое, валютное,
кредитное, таможенное регулирование,
денежная эмиссия; федеральный бюджет; а
также гражданское законодательство (п. "ж",
"з", "о" ст. 71 Конституции РФ). По предметам
совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ субъекты вправе осуществлять
собственное законодательное
регулирование. Однако законы субъектов РФ,
принимаемые для регулирования вопросов,
отнесенных к совместному ведению, не должны
противоречить федеральным законам. По
такой схеме строится и правовое
регулирование бюджетных отношений. Общие
принципы организации бюджетных отношений
установлены федеральным законом -
Бюджетным кодексом РФ, а субъекты РФ
принимают собственные законы о бюджетах
субъектов РФ на соответствующий год и иные
законы субъектов РФ по отдельным вопросам
бюджетных отношений.
Несколько иначе
осуществляется регулирование бюджетных
отношений на уровне муниципальных
образований. Предметом совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ
является установление общих принципов
организации системы органов местного
самоуправления. Таким образом, субъекты РФ
вправе принимать собственные законы по
данному вопросу в пределах полномочий,
определенных федеральными законами.
Непосредственное же регулирование
бюджетных отношений в муниципальных
образованиях производится их уставами.
Представительные органы местного
самоуправления принимают также
нормативно-правовые акты о местных
бюджетах.
Вышеперечисленные положения
Конституции РФ относятся ко всей
деятельности государства в области
финансов. Непосредственная норма,
регулирующая институт государственных и
муниципальных ценных бумаг, содержится в ч.
4 ст. 75 Конституции РФ. Указанная статья
закрепляет, во-первых, исключительную
компетенцию Российской Федерации по
определению порядка выпуска
государственных займов, во-вторых,
устанавливает принцип добровольности их
размещения.
Порядок выпуска
государственных займов урегулирован
Бюджетным кодексом РФ, которым установлено,
что под государственным займом понимается
передача в собственность Российской
Федерации, субъекта РФ денежных средств,
которые Российская Федерация, субъект РФ
обязуется возвратить в той же сумме с
уплатой процента (платы) на сумму займа (ст.
6). Одним из способов осуществления
государственных займов является выпуск
государственных ценных бумаг.
Принцип
добровольности размещения государственных
займов детализирует принцип свободы
экономической деятельности и
применительно к государственным ценным
бумагам состоит в том, что никто не может
быть принужден в какой-либо форме к
приобретению ценных бумаг, выпущенных
Российской Федерацией или субъектами РФ.
Этот же принцип следует применять по
аналогии и к муниципальным ценным
бумагам.
Еще одним важным
конституционным положением в области
правового регулирования государственных
займов является положение об обязательном
наличии заключения Правительства РФ при
внесении в Государственную Думу
законопроектов о выпуске государственных
займов (ст. 104 Конституции РФ). Данное
требование обусловлено необходимостью
обеспечения баланса доходных и расходных
частей федерального бюджета, а также тем
фактом, что исполнение федерального
бюджета возложено на Правительство РФ (ст.
114 Конституции РФ). В данном случае речь идет
только о займах, по которым возникают
долговые обязательства Российской
Федерации. Очевидно, что сбалансированными
должны быть не только федеральный бюджет,
но и бюджеты субъектов РФ, а также
муниципальных образований, а потому
полагаю необходимым включать сходные
положения в законодательство субъектов РФ
и нормативно-правовые акты муниципальных
образований.
Следующим источником
права, посредством которого осуществляется
правовое регулирование государственных и
муниципальных ценных бумаг, является
Бюджетный кодекс РФ. Бюджетный кодекс РФ
дает определение таким центральным для
понимания содержания и значения института
государственных и муниципальных ценных
бумаг понятиям как государственный и
муниципальный заем, государственный и
муниципальный долг, внутренний и внешний
долг. Определены субъекты, которые вправе
осуществлять государственные внутренние и
внешние заимствования, порядок принятия и
содержание программ внутренних
заимствований
