Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства и пути их решения
частноправовых (гражданско-правовых)
принципах.
--------------------------------
<1>
См.: САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.
<2> См.: СЗ РФ.
2001. N 17. Ст. 1644. Вступил в силу с 28 апреля 2001
г.
<3> Вступил в силу с момента его
опубликования, то есть с 30 октября 2001 г.
<4> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. Вступил в силу
через шесть месяцев со дня его официального
опубликования 27 июля 2002 г. в "Российской
газете".
В это же время гражданское
законодательство, в том числе регулирующее
оборот недвижимости, развивалось весьма
активно. Деление имущества на движимое и
недвижимое, которое, как справедливо
отмечает О.М. Козырь, в советском
гражданском праве отсутствовало <*>, было
восстановлено в Основах гражданского
законодательства Союза ССР и союзных
республик <**>. В соответствии с
Постановлением Верховного Совета РФ от 14
июля 1992 г. N 3301-1 "О регулировании гражданских
правоотношений в период проведения
экономической реформы" <***> последние
применялись в Российской Федерации как
кодифицированный гражданско-правовой акт
вплоть до принятия Гражданского кодекса РФ.
Пункт 2 ст. 4 Основ гражданского
законодательства определял, что недвижимым
имуществом являются земельные участки и то,
что прочно с ними связано.
--------------------------------
<*> См.: Козырь О.М.
Понятие недвижимого имущества в российском
гражданском праве. Сделки с недвижимостью //
Закон. 1995. N 4. С. 19.
<**> См.: Ведомости
СССР. 1991. N 26. Ст. 733.
<***> См.: Ведомости
РФ. 1992. N 30. Ст. 1800.
В части первой ГК РФ,
которая вступила в силу с 1 января 1995 г., было
дано более подробное определение
недвижимого имущества с включением в него
его основной составляющей - земельного
участка (ст. 130). Она же заложила основу
правового режима недвижимости, введя в ст.
131 ГК РФ норму о государственной
регистрации перехода прав на недвижимость
и сделок с ней. В разделе II ГК РФ "Право
собственности и другие вещные права", по
существу, была выстроена вся система вещных
прав на недвижимость, включая вещные права
на земельный участок. Отдельные из этих
прав, хотя до этого в земельном
законодательстве и перечислялись, но в
качестве вещных прав не рассматривались. В
главе 15 ГК РФ были закреплены основные
гарантии, связанные с принудительным
прекращением права собственности, в том
числе на земельный участок, главная из
которых состоит в исчерпывающем перечне
оснований такого прекращения и в
соблюдении установленной законом
процедуры прекращения права собственности
(ст. 235).
В этой ситуации введение в
действие главы 17 ГК РФ "Право собственности
и другие вещные права на землю" могло
существенно помочь либерализации
правового регулирования и включению в
гражданско-правовой оборот большого
количества земельных участков. Тем не менее
на тот момент вступление в силу главы 17 ГК
РФ было отложено до введения в действие
Земельного кодекса РФ (ст. 13 Федерального
закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в
действие части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации") <*>.
Соответственно, все эти годы в
гражданско-правовой оборот вовлекались
главным образом иные объекты недвижимости:
здания, сооружения, жилые и нежилые
помещения и др.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3302.
Раскрывая
причины подобного шага, С.А. Хохлов (один из
разработчиков ГК РФ) пишет: "Это следствие
компромисса, который был достигнут в
процессе принятия Гражданского кодекса
между представителями различных
социальных и политических сил,
представленных в Государственной Думе...
Аграрники считали, что нельзя вводить
гражданско-правовые нормы, касающиеся
права собственности на землю: ведь право
собственности - это право относительно
свободно распоряжаться тем, что тебе
принадлежит. Эти правила нельзя вводить,
пока не будут созданы специальные нормы,
которые ограничивают собственника земли. В
Кодексе на возможность таких ограничений
указано, но сами ограничения не
определены.
...Нельзя не согласиться с
необходимостью отсрочить применение этих
положений. Ведь собственник может делать
все с землей, поскольку эта земля не изъята
из оборота или не ограничена в обороте. А
никаких норм об изъятии земель из оборота,
никаких ограничений для них в обороте у нас
пока нет. Поэтому глава 17 не будет
действовать, пока не будет введен в
действие новый Земельный кодекс" <*>.
--------------------------------
<*> Хохлов С.А. Право
собственности и другие вещные права //
Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 130.
Собственно в
этом и состоит основной ответ на
высказанное Ю.Г. Жариковым предложение. С
одной стороны, глава 17 ГК РФ не могла быть
введена в действие в силу объективных
причин, одна из которых - неготовность к
этому российского общества; с другой
стороны, не готовым оказалось и само
земельное законодательство, причем именно
в части существования публично-правовых
ограничений права частной собственности на
землю, которые являются едва ли не главным
содержанием земельного законодательства в
рыночной экономике.
За период,
отделяющий вступление в силу части первой
ГК РФ (1 января 1995 г.), главы 17 ГК РФ (28 апреля
2001 г.), а вслед за ней и ЗК РФ (30 октября 2001 г.),
отпали не только объективные причины, но и
была проделана большая работа по
устранению субъективных причин отсрочки
введения в действие главы 17 ГК РФ. Были
приняты: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N
122-ФЗ "О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним" <*>,
Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О
государственном земельном кадастре" <**>,
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О
землеустройстве" <***> и другие, которые
легли в основу создания либо
реформирования целой сети государственных
органов (органов, осуществляющих
государственную регистрацию прав, органов,
осуществляющих ведение земельного
кадастра), обеспечивающих оборот
земельного участка как недвижимой вещи.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1997. N 30.
Ст. 3594.
<**> См.: СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
<***> См.: СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
Кроме того,
при подготовке Земельного кодекса РФ были
учтены, во-первых, указания п. 2 и 3 ст. 129 и ст.
260 ГК РФ о том, что должны быть определены
вещи (земельные участки), полностью либо
ограниченно изъятые из оборота (ст. 27 ЗК РФ)
<*>; во-вторых, на уровне федерального
закона, а не актами субъектов РФ, как это
предлагалось отдельными представителями
науки земельного права <**>, названы виды
земельных участков, отличающиеся
самостоятельным правовым режимом;
в-третьих, вскоре после принятия и
вступления в силу ЗК РФ принят Федеральный
закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения".
Хорошо известно, что отдельное
регулирование режима сельскохозяйственных
земель является отличительной
особенностью стран с рыночной экономикой.
При этом рыночный оборот земель
сельскохозяйственного назначения (как и
прочих земель) строится на основе норм
частного (гражданского) права, для которого
характерно большее количество
публично-правовых ограничений. Объяснение
этому простое - сельскохозяйственные земли
составляют главную ценность среди прочих
категорий земель.
--------------------------------
<*> На момент принятия части первой ГК РФ
перечень объектов, изъятых из оборота либо
ограниченных в обороте, включая земельные
участки, содержался, главным образом, в
Постановлении Верховного Совета РФ от 27
декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении
государственной собственности в
Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную
собственность республик в составе
Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов,
городов Москвы и Санкт-Петербурга и
муниципальную собственность" (Ведомости
РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89) и в разделе 4 Основных
положений государственной программы
приватизации государственных и
муниципальных предприятий в Российской
Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом
Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 (СЗ РФ. 1994. N
13. Ст. 1478).
<**> Цит. по: Клюкин Б.Д. О
некоторых проблемах развития земельного
законодательства на современном этапе //
Государство и право. 1997. N 3. С. 38.
Так в чем
же состояло взаимодействие гражданского и
земельного законодательства на протяжении
более чем семи лет, о котором было сказано
выше? Как представляется, оно
осуществлялось по нескольким
направлениям.
Первое. Изменения в
составе норм земельного законодательства в
сторону включения в них норм частного права
происходили не только под влиянием
объективной реальности, но и норм
гражданского права. Достаточно прочитать
текст выступления на одном из "круглых
столов" по вопросам земельного права
заместителя руководителя аппарата
Комитета Государственной Думы по аграрным
вопросам Н.И. Калинина <*>, чтобы понять,
что Гражданский кодекс был тем главным
законом, с которым законодатель
согласовывал свои действия при разработке
Земельного кодекса РФ.
--------------------------------
<*> См.: Калинин Н.И.
О некоторых проблемах развития земельного
законодательства на современном этапе //
Государство и право. 1997. N 3. С. 33 - 35.
Второе.
В этот период, как справедливо отмечает В.В.
Витрянский, законами и иными правовыми
актами в имущественный оборот продолжали
вводиться отдельные категории земельных
участков <1>. К числу таких актов, помимо
уже упоминавшегося Закона РФ от 23 декабря
1992 г. "О праве граждан Российской Федерации
на получение в частную собственность и на
продажу земельных участков для ведения
личного подсобного и дачного хозяйства,
садоводства и индивидуального жилищного
строительства", автор относит Указ
Президента РФ от 25 марта 1992 г. N 301 "О продаже
земельных участков гражданам и юридическим
лицам при приватизации государственных и
муниципальных предприятий" <2> и Указ
Президента РФ от 26 ноября 1997 г. N 1263 "О
продаже гражданам и юридическим лицам
предназначенных под застройку земельных
участков, расположенных на территории
городских и сельских поселений, или права
их аренды" <3> (сейчас все утратили силу).
В.В. Витрянский справедливо отмечает, что
складывающаяся в эти годы ситуация была во
многом парадоксальной: не был принят
Земельный кодекс РФ, а иные общие правила об
ограничении оборота земельных участков
отсутствовали. Вместе с тем отдельные
категории земельных участков все же
вовлекались в оборот, причем
оборотоспособными можно было признать лишь
те из них, которые уже принадлежали на праве
собственности гражданам и юридическим
лицам <4>. Они становились объектами
гражданского права и на них начинали
распространяться нормы ГК РФ <5>, а также
нормы наследственного права.
--------------------------------
Монография М.И.
Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное
право. Договоры о передаче имущества" (Книга
2) включена в информационный банк согласно
публикации - М.: Издательство "Статут", 2002
(издание 4-е, стереотипное). <1> См.:
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное
право. Книга вторая: Договоры о передаче
имущества. М., 2000. С. 198.
<2> См.: РГ. 1992. 28
марта.
<3> См.: РГ. 1997. 28 ноября.
Монография М.И. Брагинского, В.В.
Витрянского "Договорное право. Договоры о
передаче имущества" (Книга 2) включена в
информационный банк согласно публикации -
М.: Издательство "Статут", 2002 (издание 4-е,
стереотипное). <4> См.: Брагинский М.И.,
Витрянский В.В. Указ. соч. С. 199.
<5>
Часть вторая ГК РФ вступила в силу с 1 марта
1996 г. (ФЗ РФ от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении
в действие части второй Гражданского
кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 5.
Ст. 411).
К сожалению, довольно большое
количество земельных участков в это время
было вовлечено в оборот с нарушением норм
природоохранного, земельного, водного,
лесного законодательства. Но поскольку
участок, вовлеченный в оборот (пусть и с
нарушением установленных законом правил),
также становится объектом гражданского
права, защита прав на него либо
восстановление нарушенных прав на него
третьих лиц также становятся возможными с
помощью норм гражданского права. Практика
показывает, что к числу основных
гражданско-правовых споров по поводу
земельных участков, вовлеченных в оборот с
нарушением норм природоохранного, водного,
градостроительного и иного
законодательства, можно отнести: о
недействительности ненормативного акта
государственного органа либо органа
местного самоуправления (ст. 13) <*>; о
недействительности сделки, лежащей в
основе прав на земельный участок (ст. 166 - 168)
<**>; о самовольной постройке на
собственном либо чужом земельном участке
(ст. 222) <***> и некоторые др.
--------------------------------
<*> См., например:
Постановление ФАС Восточно-Сибирского
округа от 30 сентября 2003 г. // Судебная
практика по земельным спорам. Ч. 3. С. 590 -
596.
<**> См.: Постановление ФАС РФ
Московского округа от 13 февраля 2002 г. //
Судебная практика по земельным спорам. Ч. 2.
С. 83.
<***> См.: Постановление ФАС РФ
Восточно-Сибирского округа от 25 ноября 2002 г.
// Судебная практика по земельным спорам. Ч.
2. С. 690.
Третье. В переходный к рыночной
экономике период земельное
законодательство испытывало значительный
дефицит норм гражданского права. Поэтому
взаимодействие двух отраслей
законодательства проходило путем
восполнения нормами гражданского права
пробелов, имевшихся в земельном
законодательстве. Показательным в этом
смысле является Обзор практики применения
арбитражными судами земельного
законодательства, являющийся приложением к
информационному письму ВАС РФ от 27 февраля
2001 г. N 61 <*>. Вот одно из таких дел.
--------------------------------
<*> См.: Вестник ВАС
РФ. Информационные письма Президиума ВАС
РФ. Ч. 1. М., 2003. С. 153 - 165.
Акционерное
общество обратилось в арбитражный суд с
иском о признании недействительным
Постановления главы администрации района,
в соответствии с которым занимаемый истцом
земельный участок предоставлен ответчиком
третьему лицу по договору аренды. Истец
считал, что заключенный им ранее договор на
право временного пользования земельным
участком остается действующим, поскольку
по истечении определенного договором срока
он продолжал им пользоваться на
оговоренных условиях. Арбитражный суд
первой инстанции в удовлетворении исковых
требований отказал по следующим
основаниям.
Земельный участок передан
акционерному обществу по договору на праве
временного пользования. На момент
заключения договора вопросы передачи
земельного участка и прекращения прав на
него регулировались ст. 14 и 39 ЗК РСФСР,
которые в дальнейшем Указом Президента РФ
от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении
земельного законодательства
